美国联邦政府建设一流大学的政策分析

1、    美国联邦政府建设一流大学的政策分析     摘要：二战以来美国陆续涌现出一批世界一流大学，这并非完全是大学自然发展的结果，还有美国政府，特别是联邦政府，出于美国国家利益而采取的政策扶植与介入。美国建设一流大学的时间段主要集中于19411971的30年间，以1960年的西博格报告为标志，可划分为前后两个阶段，在两个阶段中，联邦政府均发挥重要作用。联邦政府首先通过科技政策间接地扶持了一流大学的出现，继而采取专项资助的方法帮助一批大学实现跨越式发展。美国政府长期稳定的高等教育发展战略，不同阶段具体政策的运作方式及其经验教训值得我们思考和借鉴。

2、 关键词：美国联邦政府，一流大学，高等教育发展政策虽然“世界一流的理念是全球范围的”，“反映了在全球占主导地位的研究型学术机构的规范和价值”，但现有世界一流大学模式主要取法于西方特别是美国的研究型大学。美国研究型大学在跃升为世界一流的过程中，美国政府发挥了怎样的作用，是否出台明确的政策来建设世界一流大学，是否通过专项建设计划介入一些大学的发展，建设的过程和效果如何？本文认为，在二战后的特定历史时期内，美国联邦政府明确出台政策，重点建设“学术中心”，使得一批大学实现跨越式发展，其政策的运作方式和经验教训值得我们思考。 一、美国语境中的一流大学概念 美国学术界对于本国

3、大学的水准有着清晰的判断。1945年发表的著名报告科学没有止境的前沿指出，20世纪以来美国大学教育取得了迅速发展，特别是修读研究生课程的学生数量出现了引人瞩目的增长。但是在纯科学领域，即发现新的基础知识和基本科学原理方面，与欧洲相比只有第二流的水平，“科学研究的发展并不平行于这种教育的发展”。但在仅仅相隔了十五年之后的1960年，美国总统科学顾问委员会发表的西博格报告公开宣称，美国的学术卓越中心拥有第一流的科研活动和研究生教育，已从不足5所扩展到1520所，但是依然不能满足国家需要，应该在未来十五年里达到3040所一流大学。 这两份著名报告带给我们很多启示。第一，一流大学是一个比较的

4、概念，比较的内容是含义丰富的“科学”，包括研究和研究生教育的均衡发展，比较的对象是欧洲的学术机构。第二，美国一流大学涌现的关键时期是在二战后的三十年间。第三，美国的国家利益需要建设更多的一流大学。这两份报告所论述的“科学”要比通常意义上的科学研究在涵义上更为广泛。简而言之，“科学”在概念层次上是一个很大的范畴，既包括以增进理解为目的的研究活动，也包括培育年轻人成为新一代科学家。在实体层次上，科学主要表现为“基础研究”和“研究生教育”，二者在每个可能的水平上都紧密结合在一起，构成了美国科学的“纠结的核心，”（knotted core），而美国大学则为科学的载体“天然持有者和托管人”（natura

5、l holders and custodians）。正是在“科”与“学”紧密结合的意义上才能把科学水平作为评判大学的标准。  以自然科学领域的诺贝尔奖为参照，可以大概比较出美国与欧洲在科学研究水平上的变化。如表1所示，诺贝尔奖颁发的前三十年里，美国获奖者寥寥无几。从20世纪30年代开始，美国的获奖数量开始迅猛增长，已经超越了德国和英国，但还逊于欧洲的总体水平，这一阶段也正是美国大学“跻身”世界一流的关键时期。而在二战后的十余年间，美国的获奖总数居然超过了全球其他国家的总和，标志着世界科技中心从欧洲转移到北美。与此同时，美国的研究生教育规模也取得了惊人的增长，如表2所示，在3

6、5年时间里，美国高校数量增长不到1倍，教师数量增长超过7倍，每年颁发的学士学位增长接近5倍，而硕士和博士学位均超过10倍。高质量的科学研究和大规模的研究生教育，正是美国语境下衡量一流大学的重要指标。 美国大学迈向世界一流的过程中，联邦政府的介入起到了至关重要的作用。通常而言，世界一流大学的形成，是随着科学技术中心的转移，世界经济中心的转移，逐步建立起来的。但是科技中心的转移并不一定与经济中心同步，可能存在较长的间隔。美国成为世界第一经济强国是在20世纪初期，但在科学上依然落后于欧洲，大学的成长在自然状态下更是缓慢发展的过程。第二次世界大战是一个显著的转折点，正是由于战争使联邦政府意识

7、到资助科学的必要性，从而采取多种公共政策工具如科技政策、财政政策等，直接或间接地帮助美国大学提升学术水平。美国大学协会前任主席罗森茨维格曾经指出，如果不能理解联邦政策的深刻影响，就无法理解现代大学的过去、现在和未来。如表3所示，美国在1975年的研发经费支出是1940年的100多倍，大学研发支出则增长超过了115倍，而大学研发经费当中来自联邦的部分不断增长，最高达到2/3之强。长时间、高强度地持续投入，铸就了所谓的大学一政府间伙伴关系，而这正是一流大学科学工作的不可或缺的基础。   二、联邦政府通过资助科学来建设一流大学：194l1960 传统上美国联邦

8、政府很少介入高等教育事务。二战前联邦政府建立少量直属机构开展一些应用研究，大学主要从事基础研究，二者之间的联系是很微弱的。二战爆发后，一批大学出身的科学家们较早地意识到需要对美国的科技力量进行组织和动员，包括卡耐基研究院院长布什、mit校长康普顿、哈佛校长科南特、美国科学院院长朱厄特在内的科学界领袖人物促请罗斯福总统批准建立国防研究委员会（ndrc），并于1941年6月改组为科学研究发展局（osrd），布什任局长。osrd的成立使美国在珍珠港事件之前就已经建立起政府与大学之间的新体制。 在布什领导下，osrd作为联邦政府负责战时军事科研的中心机构，创造性地与大学签订合同进行军事科技研

9、发，使得科学家以平民身份在熟悉的大学环境下开展研究，从而吸引到最好的科研人员。由于研究工作的实际需要，一些集中性质的大型实验室也依托于大学而成立，如mit的辐射实验室（主研雷达）、加州理工的喷气实验室（主研火箭）等。这些实验室吸收了来自不同高校的科学家，致力于军事科研的快速进展。战时联邦政府对大学科研活动的资助，就其效果而言，使得大学的科学家几乎是“平生第一次得到便利和帮助，从而能以真正有效的方式从事研究工作”。19411946年间，有19所大学获得了100万美元以上的资助，协议金额3.2l亿美元，其中6所大学得到了超过1000万美元，值得注意的是，这6所大学均有重要的实验室落户。 

10、联邦资助在战争期间高度集中于少数一流大学，归根到底是由于国家利益的需要而做出的现实反应。在迫切的军事需要面前，必须动员起最好的研究力量，只有那些少数优秀的大学才能满足需求，布什等自然会将经费分配给他们熟悉和了解的机构和人员。正如布什传记所描述的那样，布什的每个决定都会对他在专业上的朋友有利，因此他管辖的经费会流入到他过去的雇主麻省理工学院。这样的行为尽管有“利益冲突”的嫌疑，却能极大地提高科研活动的效率，因此罗斯福总统并没有表示异议。 如果说战争的需要直接推动联邦政府资助大学的科学研究活动，那么在战后则有更多理由要求资助的延续。冷战要求更多的军事科技，与疾病的斗争要求医学领域的基础研

11、究，此外科学进步能够创造更多的就业机会，更新和培育人才，促进工业研究。正是出于多方面的考虑，联邦政府在战后加大了资助力度，到1960年有20所大学得到79%的联邦资助。   联邦经费在少数大学的集中有着多方面的原因。首先，战后陆续成立了多个使命不同的联邦科研机构，如1946年成立的海军研究局和原子能委员会；1948年国家卫生研究所升格为研究院，扩大了资助力度和范围；1950年成立的国家科学基金会；1958年成立的宇航局和国防部高级研究局。在这些机构中，国防部和原子能委员会的经费就占到了一半左右，主要资助物质科学，卫生部资助生命科学，国家科学基金会资助各类基础研究。

12、多元化的资助结构使学科门类齐全，综合实力强大的老牌大学处于非常有利的地位，从不同渠道获得资助。其次，联邦科研经费的分配方式有利于集中。国防部等资金丰厚的机构继续采用合同资助方式。时任国防部海军研究局首席科学家的皮埃尔回忆到，基于战争期间的广泛合作，美国的物理学家们都已经彼此知晓，谁精通什么，谁在做什么项目，一目了然。所以国防部都是根据项目性质去邀请科学家签订合同，而不是等待对方提出请求。而这些最好的科学家们又集中于少数大学，经费的集中也就是自然而然的结果。卫生部和基金会采用基于同行评议的拨款方式，以科研质量为标准，同样无法避免经费向少数大学的集中。基金会的经费流向显示，19521958年间，1

13、6所大学获得了100万美元以上的资助，占nsf资助的43%，剩余57%的资助则广泛分布在250余所大学之中。 19411960年间，联邦经费的分配高度集中，20所大学构成了主体。这些被科尔称之为“联邦拨款大学”的少数高校，具有服务于国家利益的主动精神，在二战期间从事军事科技而显著增强了研究实力，并在战后吸引了大量的优秀人力资源，从而牢固地树立起领先优势，在满足国家需要的过程中逐步跃升为世界一流。由于二战以及冷战等特殊的环境因素，促使联邦政府在经费分配上采取“寻求杰出，不管它在何处”的方针，没有把资金耗费在二流院校上，是这些高校崛起的重要原因。 三、联邦政府主动立项建设一流大

14、学：19611971 20世纪60年代，美国联邦政府有意识地推动建设更多的世界一流大学，其中的政策考虑是多方面的。首先是要满足国家对于科学的需要。西博格报告指出，学术的卓越值得强力资助，但是现有数量的一流大学不能满足未来的需要。美国科学必须在规模和质量上加倍再加倍，这意味着更多的科学家、更好的训练以及更优的设施。为了实现上述目标，必须建设1520所新的卓越中心。作为总统科学顾问委员会明确提出的政策建议，得到了总统的肯定，也对各个联邦资助机构产生了巨大影响。其次也是为了改善研究经费在少数高校过于集中的负面影响。经费分配的不平衡在国会引发许多争议，议员们担心会造成智力流失，有才能的年轻人

15、向少数大学聚集，最终使繁荣地区和衰落地区之间的差距加大。国会为此多次举行听证会，并责成国家科学基金会展开调查。特别是约翰逊政府时期提出了“伟大社会”的改革纲领，更加强调科研经费分配的地理平等含义。1965年9月约翰逊总统发布了“加强国家科学能力”的行政命令，明确指出当前的经费分配过于集中在少数地区的20所大学。一些科研基础薄弱的地区也有一些大学新近发展起来，联邦政策要加速这一有利倾向，最终在全国各地都可以建立起进行创造性工作的大学。为此联邦机构要重新检查各自的财政支持方针，采取措施加强学术机构的科研能力，增加开展高质量科研活动的大学数量。 从西博格报告的号召到约翰逊总统的指示，联邦政

16、府的科研资助政策出现了明显转折。联邦各机构纷纷推出了不同类型的机构资助项目，总计超过了8亿美元，一共投向了216所大学，其中有36所得到了超过600万美元，极大地拓展了美国的科研实力。各机构的调整方式具有不同特点，国防部推出的西弥斯工程（project themis）集中于物理学、工程学、环境学等领域，在82所大学建立了118个研究中心。国家卫生研究院开展了“健康科学促进计划”，选择那些致力于开展生命科学和医学研究，有潜力和决心但尚未达到一流的大学，一共资助了11所大学。美国宇航局以空间研究为中心，推动相关领域的跨学科合作，在35所大学建立了空间科学实验室。这些措施增强了美国大学的整体科研实力

17、，但是由于联邦机构的使命所限，只能选择特定的学科加以资助，并不能算是促进大学整体发展的措施。美国国家科学基金会作为唯一专职资助基础研究的联邦机构，出台了一些针对性强，可以明确称之为建设世界一流大学政策措施，值得仔细加以考察。 1.“科学发展项目”的设立和申请环节 自西博格报告公布以来，国家科学基金会就着手调整政策，增加了小规模的“机构拨款”，每年拨付一笔数额较小的经费，由高校自行制定使用方案而不干涉，就是为了纠正因科研经费增长迅速而造成的“不平衡”。与此同时，基金会也在酝酿开展全新的机构资助项目，经过长达2年之久的内部研讨和外部调研，最终取得完全共识，于1964年3月正式宣

18、布受理新的机构资助申请，定名为“科学发展项目”。为了慎重起见，基金会邀请200余所大学的代表举行会议，介绍项目的相关情况。 根据基金会制定的明确规则和程序，大学必须提供下列相关信息：科学发展5年计划，需要说明该计划与学校总体发展规划的关系；3年内的基金会经费使用目的和计划；可预期的主要变化，因资助申请获准而产生；5年期的经费预算，包含基金会经费以及可能从其他途径获得的经费。 大学的申请书应该覆盖35个学科领域，可以是博士生教育项目，也可以是师资改进等内容，应该表现出统筹安排的考虑。基金会并没有预设大学应该如何发展，也没有具体的考核指标，而是希望能够让大学充分展示出潜力和明确的发展步骤。这也造成了麻烦，因为有些高校就是希望能有详尽的说明书，按图索骥地完成申请，而这并不是基金会的