建筑节能激励政策及参考文献

1、2.1激励政策相关理论2.1.1 公共选择理论 公共选择理论源于上世纪 40 年代末,该理论代表人物詹姆斯·布坎南认为公共选择是一种对资源进行配置的机制,利用了非市场决策的方式。该理论以为社会由经济市场和政治市场两个市场组成。在两种市场上活动的是同一个人,并且同一个人在两个不同的市场上不可能根据两种完全不同的动机进行活动。市场机制由于其局限性可能会出现市场失灵的现象,这个时候必须引入政府干预。但是政府并不是万能的,也有可能干预失败,例如公共产品对于社会是必不可少的,每个人有享受公共产品的权利但是应该付出的相应代价,这个时候政府需要以税收等方式来获得一定的资金。政府正是通过在市场经济中

2、资源的调配和市场需求的调节,保障社会分享更多的公共产品。 公共选择理论为建筑节能领域激励政策的制定提供了一定的依据与借鉴。政府通过干预在满足市场节能主体利益最大化的同时,又要实现国家和社会的整体节能目标4142。这就要求政府建立一套能约束和监督市场节能主体的有效机制,否则必然会出现较多的非投资者搭便车,免费享受公共产品的效用,最终偏离公共利益的轨道。政府的活动并不像理论分析的那么的“有效”,政府政策的低效率、信息不完全、节能主体的“短见效应”、政府的寻租与扩张等问题。单纯依靠政府是无法快速有效推动我国建筑节能的工作。通过政府规制与市场机制相结合,才是有效解决解决市场失灵,实现资源最优化。2.1

3、.2 博弈论 博弈论用于研究在特定条件制约下,多个个体和团队间观察、利用对方的策略选择问题。博弈论最大的特点是个人决策依赖自己选择的同时还要考虑对方如何行动。博弈论强调既定约束条件下追求利益最大化和个人理性43。经济学家在研究个人决策时发现一个时序问题,指出当你做出某项决策时必须对之前(或之后)别人的决策有一个了解。你的决策受之前别人决策的影响,同时反过来影响别人的行为,时序问题在经济学中就变得非常重要。因此博弈论逐渐演变成经济学的一部分。从经济学角度看,相关主体为实现自身利益最大化,需要针对其他主体的决策采取不同措施。通过博弈分析我们可以对目前我国建筑节能改造激励机制做出相关的研究。2.1.

4、3 激励相容理论哈维茨(Hurwiez)的激励相容机制设计提出:市场经济下,每个经济人都会有自利的一面,如果存在一种制度使行为人在追求个人利益的同时,正好实现集体利益最大化,那就是“激励相容”。“激励相容”原则就是通过设定一定的激励机制,以达到有效解决个人与集体之间的利益冲突,从而使得行为人的行为结果满足集体利益最大化的目标44。在建筑节能改造过程中,作为激励主体和激励对象之间往往存在信息不对称。激励相容目的就是在激励中引入更多市场机制,通过激励政策解决各方利益主体间的矛盾。3.5 我国公共建筑节能激励政策评析建筑节能激励政策属于国家公共政策的范畴。我国每年都在建造大量的非节能建筑,消耗了大量

5、的能源。激励政策是推进我国建筑节能工作的重要途径。通过刺激作用,赋予节能主体较高的自主性,引导他们采取某些行动或措施来增加福利,实现自身的利益。与政府行政管制政策相比,实施激励政策成本更低、效果更明显55。3.5.1 我国现有公共建筑节能激励政策建筑用能效率低,能源浪费现象严重已经成为制约我国建筑节能市场可持续发展的重要因素。我国自开展建筑节能工作以来在虽然制定了部分激励措施,但是大部分没有得到有效落实。根据激励性质的不同,激励政策可以分为经济激励政策和管理性激励政策两类。本节着重梳理分析我国现有公共建筑节能激励政策。1. 经济激励政策经济激励政策包括以财政补贴、贷款贴息价格优惠等为主要激励方

6、式的正向激励,以及排污收费、能源税、碳税等为主的负向激励。两者都是通过影响相关利益主体的利益,来影响相应主体的行为。我国公共建筑节能的经济激励政策并不多,以财政补贴为主。(1)财政补贴 我国公共建筑节能经济激励以财政补贴为主。财政补贴是一种政府行为,由政府直接向企业或者个人进行补贴,对于调整市场资源结构推动建筑节能发展具有重要意义。2007 年中央财政下达资金 9900 万元,支持多个省市建立节能监管体系。“十二五”期间,国家将采取以下三项措施类似降低公共建筑能耗。一是积极推进能耗统计、审计工作。各地要对本地区地级及以上城市大型公共建筑进行全口径统计,将单位面积能耗高于平均水平和年总能耗高于

7、1000 吨标煤的建筑确定为重点用能建筑。二是进一步加强节能监管体系建设。争取到 2015 前完成 20 个以上省份公共建筑能耗监测平台建设。三是实施公共建筑节能改造。中央财政将实施给予 10 个以上公共建筑节能改造重点城市每平方米 20 元的补贴。2007 年以后我国逐步加强了在可再生能源使用推广、高效照明产品应用、节能专项资金等方面的补贴。例如 2008 年政府设立专项资金用于推广高效照明产品,旨在 3 年内通过补贴支持高效照明产品替代白炽灯等低效产品。通过间接补贴方式,在协议价格基础上,由中标企业减去政府财政补贴资金后将终端产品直接销售给终端用户。补贴是最常见的经济激励措施,但是补贴同样

8、会带来高税收、私人投资减少、低效率等问题。我国财政投入有限,节能项目众多,完全依靠政府财政补贴势必会增加财政压力,并非长久之计。(2)贷款贴息 对节能投资项目给与贷款贴息是很多国家通行的做法,目的是通过少量的公共财政支出来吸引更多的社会资金。中央财政对采用合同能源管理形式的节能改造项目,给予贷款贴息补助。中央建筑节能改造项目贷款,中央财政全额贴息;地方项目节能改造贷款,中央财政贴息 50%。近年来国家主要利用国债资金来支持节能重大项目的实施,从 2004 年的 2.51 亿元到 2010 年的 16.5 亿元,重点支持包括化工、钢铁、建材等高能耗节能技术改造。(3)税收优惠 有关建筑节能相关产

9、业的税收优惠政策主要包括增值税减免、所得税投资减免、加速折旧等。2006 年发布的关于加强节能工作的决定,在增值税方面国家出台支持资源综合利用产品的相关政策。对节能效益异常显著,但是受价格等因素制约,导致节能设备和产品无法有效推广的节能设备或产品,国家在一定期限内实行增值税减免优惠政策。通过税收优惠来促进公共建筑节能的发展是国际通用的财税手段。国家每年都会投入一定的资金,但是大多数都用在国家机关办公建筑和大型公共建筑,其他类别的公共建筑则很难获得支持。这样就会出现节能改造与未节能改造的公共建筑在税收待遇上差不多,从而影响了节能的积极性。同时现有的税收制度对于与能源价格相关的资源税税额的要求偏低

10、,与节能减排相关的环境税、碳税等未能建立。(4)合同能源管理 据统计截止 2009 年底,我国节能服务公司超过五百家,年节能 1350万吨标准煤,对推动节能改造发挥了重要作用。2010 年中央明确提出:将合同能源管理项目纳入中央预算内投资和节能减排专项资金扶持范围,对采用合同能源管理方式并符合相关规定的项目,给予补助或奖励。2010 年关于推行合同能源管理,促进节能服务产业发展意见中指出:各级政府和事业单位采用合同能源管理方式实施节能改造,按照合同支付给节能服务公司的支出视同能源费用进行列支。企业采用合同能源管理方式进行节能改造,如果构建的资产能合理区分且单独计量,应当分别予以核算。该政策在解

11、决公共机构能源费用财会制度障碍方面取得较大的突破,为节能服务公司接入公共机构提供了财会制度基础。(5)其他激励政策除了以上讨论的经济激励以外,公共建筑节能领域还有其他的经济激励政策,如建筑节能专项基金、大型公建的热计量的改造等,见表 3-5。依据表 3-5 中的政策颁布时间可见,我国公共建筑节能工作起步晚,经济激励政策以财政补贴为主。税收优惠、贴息贷款等相对较少,显然政府的公共财政压力太大,公共建筑的节能市场尚未成熟。2. 管理性激励政策管理性激励政策主要是指的通过在建筑节能管理与运行上采取一定的激励措施来推动建筑节能的发展的一种激励政策。它包含了对研究开发、试点示范的资金支持,节能宣传培训,

12、设置专门机构推行政府机构管理及采取节能运行措施等政策。(1)试点示范2007 年,中央发布的对于大型公共建筑节能管理工作的实施意见要求对于国内联网的重点城市的示范建筑能耗进行实时监测。同时设立专项资金对包括能耗统计、能源审计在内的工作给予适当的经费补助。例如能耗审计项目规定:每年对各类建筑单位面积能耗排名前 50%的建筑进行审计。通过提高节能运行管理水平来为高能耗建筑节能改造提供条件。(2)节能信息服务现阶段社会公众对于建筑节能的认识不足,节能意识薄弱。通过节能信息的宣传与培训可以提高群众对节能的认识程度。例如可以通过电视、网络、报刊等多种宣传媒体,开展建筑节能的宣传活动与各类节能培训的研讨会

13、等。我国从1991 年起,每年都会举办全国性质的节能宣传周。期间通过建筑节能宣传、培训为用户提供多层次的节能参考咨询服务。上海在 2011 年成为我国首个建立大型公共建筑节能综合信息管理平台的城市。通过构建筑节能宣传平台将公共建筑业主希望获得的节能信息公开透明化,有效降低了市场信息不对称的程度。(3)政府机构节能管理政府可以通过设立专门机构、制定指令性节能目标、推行政府采购等多种政策来推动建筑节能工作的发展。我国早已明确表示要把我国政府部门的节能工作提到议事日程上。为了扩大市场需求,达到推动节能建筑与节能产品市场的发展,2004 年底,国家出台了节能产品政府采购实施意见。意见要求:国家机关、事

14、业单位和各类团体组织利用财政资金优先采购节能产品、逐步淘汰低能效产品。政府通过“节能清单”形式公布国家认可的认证机构确定的节能产品,同时指出在技术条件相等的情况下,应当优先购买清单中的节能产品。针对目前发达国家对于公共建筑节能改造的现状,我们需要成立专门的能源管理机构。一方面做好节能宣传与指导,另一方面有效落实建筑节能改造工作,并实行专项部门责任制。目前我国对于公共机构的节能管理政策主要是建筑运行能耗统计分析、运行管理、政府采购、制定法律法规等。对于商业性公共建筑的激励主要是优惠贷款,与欧美发达国家相比,缺乏了税收优惠、能源税等激励方式。这与我国经济市场化程度低、相应的节能技术标准、相关配套体

15、系不健全、社会意识薄弱相关联。3.5.2 我国公共建筑节能激励政策障碍识别市场机制对于建筑节能的作用是有限的。有研究表明市场力量对建筑节能的贡献率只有 20%。我国的建筑节能领域市场障碍明显,难以有效运作。从之前介绍的激励政策分析,我国绝大多数节能激励政策不是为节能制定的而是在鼓励优惠政策中加入了节能降耗的内容,激励政策向节能倾斜的强度不够,现有的公共建筑节能激励政策存在如下障碍:1. 节能意识薄弱,政策体系缺失现阶段我国公共建筑节能处在发展初期阶段,从中央到地方对公共建筑节能的关注度和投入度不够,政策激励不到位,因此社会公众的节能意识普遍不高。我国虽然从 1990 年起每年都会开展“全国节能

16、宣传周”活动,对普及节能知识,推动社会节能意识起到一定的作用,但整体上宣传理念混乱。实际上节能宣传的核心应该是提高能源使用效率,合理使用节能产品最终实现能源可持续。事实上国外在建筑节能宣传和教育上会投入一定的资金作为激励。我国在这方面的政策还是很缺失。2. 对公共机构的限制性政策不足这里所说的公共机构指的是全部或者部分使用财政性资金的国家机关、事业单位和团体组织。我国虽然对公共机构实行了一系列的激励政策,但总体看限制性政策确相当匮乏。在缺乏限制性政策的激励政策下,势必会提高政府的监管成本。2008 年出台了公共机构节能条例。条例规定:公共机构应当在能源消耗定额范围内使用能源,加强能源消耗支出管

17、理;超过能源消耗定额的,应当向政府相关机构做出说明,但是条例中并没有具体节能目标。目前国家办公建筑的能源费用都是实行“实报实销”,并没有强制性标准。节能资金有保障且没有节能考核与奖励制度,因此公共机构在节能改造上缺乏积极性。3. 激励形式单一我国目前的激励主要以财政补贴为主,其他激励则相对较少。主要的激励是针对国家机关办公建筑和大型公共建筑的财政补贴及节能专项资金。近年来虽然加大了对高效照明产品和可持续能源的补贴,但毕竟范围小,激励作用有限。和欧美国家相比我国在激励方式上相当单调,缺乏激励的多样性。4. 建筑节能激励缺乏可操作性目前我国公共建筑节能激励的政策多数还是停留在法律层面上,并没有真正

18、实施到位。以民用建筑节能条例某项规定为例:“政府引导金融机构对我国建筑节能改造、可再生能源的应用等项目提供支持”,“对在民用建筑节能工作中做出显著成绩的单位和个人,按照国家有关规定给予表彰和奖励”但是以上的规定并未出台详细的表述。缺乏明确的操作细则,使得政策的实施大打折扣。5. 能源价格机制尚未理顺 由于我国能源价格的调整涉及到相关利益主体众多,且自愿性产品价格市场化改革进程缓慢,因此能够反映能源资源稀缺程度、能源产品供求关系、能源生产和使用的外部成本的能源价格机制尚未建立。反映到公共建筑节能上,包括建筑节能的电价、燃气价格等价格形成机制未能理顺,导致能源价格对建筑节能的引导和刺激作用未能真正

19、发挥。6. 技术落后,节能服务公司发展缓慢 用户即使有节能积极性,但是缺乏专业的节能知识也往往会浪费能源。公共建筑系统管理与运行对建筑能耗产生很大的影响,一旦出现问题往往会涉及到设计单位,施工单位,设备供应商。如果各方推辞责任,用户往往不知道找谁去解决问题。我国政府机构的能源费用由政府财政支出,目前公共建筑的资金投入不多。引进节能服务公司,是希望为客户节能项目进行投资融资,与客户分享节能效益。大部分项目具备“项目小,效益低”的特点,节能量认定缺乏标准,这也影响了节能服务公司在建筑领域的节能积极性。当然节能服务公司同样面临其他的发展障碍包括政策障碍和银行贷款融资问题。节能服务公司经营模式决定了其

20、在节能初期就要投入大量的资金,由于大部分的节能服务公司均为小企业无法投入更多的资金,银行对节能项目也没有合理的评估方法,加之企业对于节能的不积极和不信任,阻碍了节能服务公司的发展。4.2 公共建筑节能激励对象分析4.2.1 公共建筑节能激励政策适用对象政府制定的激励政策应该有明确的适用对象。凡是有利于开展建筑节能工作的都应该纳入激励领域。一般而言激励领域有国家节能示范项目、建筑节能知识宣传、建筑节能改造、能源审计(诊断)项目等。激励对象必须明确,适用对象一般包含: 1. 节能材料、技术研发机构 我国建筑节能的主要研发机构是各院校和科研机构。例如 1999 年同济大学研发的生态园竖直地源热泵项目

21、。目前大多数研发机构还是属于非营利组织,属于独立研究机构。建筑节能技术产品研发过程中缺乏足够的资金支持,势必会影响他们对于看法研究新技术、新标准、新产品的投入。假设政府能够给予这些研发机构足够的激励,课题经费、成果奖励等,那么这些研发机构就会有更多的动力为生产企业提供更多地节能技术与产品。生产企业生产的同时也会降低开发商开发节能建筑的成本、提高相应的节能改造动力。 2. 生产企业 这里所说的生产企业指的是建筑材料、设备生产企业。我国建筑节能市场对于建筑材料和设备的需求低、更多生产愿意生产非节能产品。政府在这种情况下,应该加大对于生产商的激励力度,给与更多的优惠政策,提高他们的生产积极性。不仅可

22、以提高节能设备和产品的市场供给,而且通过开发商可以间接增加用户的消费。 3. 开发商和用户政府应该对开发商和用户实施一定的激励政策,鼓励开发节能建筑和购买节能产品。例如政府对于开发达到 80%及以上节能标准建筑的开发商,可以享受贷款额度的 4%利息补贴,对于国家级节能示范工程,可以享受贷款全部利息的补贴。开发商开发节能建筑的力度增加,势必会增加用户的消费,反过来又可以刺激研发机构和生产企业增加产量。最终可以在研发机构、生产企业、开发商和用户之间形成一个良性循环。4.2.2 公共建筑节能激励效果 由于公共建筑节能改造涉及的主体关系复杂,激励要有明确的对象和领域。公共建筑节能改造涉及到以政府为首的

23、需求方以及技术研发,设备供应商等供给方。当前对公共建筑节能改造真正有需求的是政府。我国公共建筑节能并没有形成真正的需求市场。从节能改造的需求曲线可知,需求方对于节能改造的敏感度比较低。相反,供给方由于市场的基本建立,对于节能改造的敏感度还是较高的,如图 4-4 和图 4-5 所示。假设节能市场需求曲线 DD 和供给曲线 SS 相较于 M 点,此时节能量为 Q1,需求方因为激励得到新的一条需求曲线 dd,此时供求曲线相交点对应的节能量为 Q2,增加的节能改造量为(Q2-Q1),同理对供给方采取激励,供给曲线由 SS移至 ss,相对应的节能改造增量对(Q3-Q1)。从图 4-4 和 4-5 可知,

24、对于需求方的激励达到的节能增量的效果远大于对于供给方的激励。可见对于需求方的激励效果要好于对于供给方的激励。因此,公共建筑节能激励对象首先应选择需求方。4.3 我国公共建筑节能激励政策的基本框架4.3.1 激励政策的目标和阶段我国推进公共建筑节能工作大致可以划分为近期目标和长远目标。近期目标就是介于我们节能改造起步晚、发展缓慢,加之建筑能耗成本低的因素,以提高公众节能意识为主要开拓点。长远目标就是通过节能技术改造与节能运行管理等措施,大量释放节能需求,为公共建筑节能工作提供技术支撑,建立完善的建筑节能服务体系。相应而言我国公共建筑节能激励目标可分为两个阶段:一是加大政府对公共建筑节能的监管力度

25、,提高业主参与节能的积极性,促使业主进行低成本或无成本的节能改造。二是灵活应用多种激励政策,激励节能主体主动节能改造,建立建筑节能长效机制。4.3.2 激励政策的对象我国公共建筑激励大多以政府的公共财政支持,主要受益方是节能技术、设备研发的企业和购买节能相关产品的消费者,对于节能宣传的机构与组织则相对较少。激励政策设计要根据节能主体行为特征,合理区分对象,实现激励相容。公共建筑节能涉及到诸多主体包括:政府、业主、物业公司、建筑使用者、节能服务公司、科研机构等,针对不同对象调整激励方式才能达到激励目标。1. 中央政府对地方政府的激励中央政府通过一系列的法律法规来强制要求地方政府实行节能政策。例如

26、2007 年国务院批准的节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知,要求建立科学、完整、统一的节能减排统计、监测和考核体系,并将能耗降低和污染减排完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系,作为政府领导干部综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内容,实行严格的问责制。再如民用建筑节能条例规定:对于既有建筑的节能,国家机关办公建筑的节能改造费用,由县级以上人民政府纳入本级财政预算。居住建筑和教育、科学、文化、卫生、体育等公益事业使用的公共建筑节能改造费用,由政府、建筑所有权人共同负担。与此同时,中央政府又给予地方一定的资金补助,尤其加强了对大型公共建筑节能监管体系建设的补贴。例如财政部印发的关于加

27、强国家机关办公建筑和大型公共建筑节能管理工作的实施意见中明确要求:地方政府要严格执行节能标准,抓好新建建筑节能,同时要加强节能运行与改造,提高既有建筑能源利用效率。同时设立了专项资金,用于支持在国家机关办公建筑和大型公共建筑比较集中的省市开展节能监管体系建设。2. 政府对于业主的激励我国公共建筑大致可以分为三类:由政府公共财政支持的国家机关办公建筑、由政府和产权所有人共同负担的公益事业单位以及所有权人独自承担的商业性公共建筑。对于国家机关办公建筑,由于能源费用都列入预算实行“实报实销”,且对于支出费用没有强制性规定,较其他公共建筑而言,经济激励对于这类建筑业主缺乏效果。现在的行政领导纯粹追求行

28、政业绩,建筑节能带来的费用节约并不能直接反映到业绩当中,更有因为节能导致下一年度的能源费用减少的情况,因此很少考虑建筑节能。对于此类公共建筑管理性激励可能效果更好,例如施行能耗定额、加强舆论监督、将地方纳入 GPD 能耗下降的目标考核体系等。对于商业性的公共建筑业主,业主的节能积极性是与收益程度挂钩的,如果政府的政策不能使他们获得较高的收益,他们势必会选择不节能或者是虚报能耗数据,政府对此应有相关的激励政策来降低他们的节能难度和对节能的偏见。3. 业主对于物业公司的激励我国公共建筑一般会委托物业公司管理,建筑设备的运行、管理是物业公司的重要工作部分,建筑能耗很大程度上由物业对于设备的运行管理决

29、定。通过技术改造,节能效果可以量化,但是运行管理节能却是一个不确定的因素。数据显示对于采用中央空调的公共建筑而言,运行管理因素可占节能潜力的40%以上甚至更高。可见对于公共建筑,管理因素大于技术因素,用能管理直接决定了节能成效。与国外相比我国物业管理在资金、体制、人才等方面都较低,缺乏现代化的科学管理。主要有以下几个方面的问题:(1)设备管理观念落后:现代的物业的设备管理定位于争取一次性投资,只要设备还能够运行,即使回收期很短也不愿进行设备更新改造。(2)缺乏合格的运行管理技术人员:运行管理人员首先应该熟知建筑内的空调、照明等系统。一些中央空调系统运行管理者非专业人士只会简单的开关机,空调系统

30、甚至没有任何运行记录。(3)缺乏合理的节能管理机制:责、权、利不明确可能是最主要的问题。业主可能对于设备管理、节能技术不了解或者更关心租金水平而非建筑能耗。物业可能会了解一些节能措施,但是效果不明显而且业主对物业并没有明确的能耗要求。得益分配的不明确导致物业也缺乏节能的动力。4. 业主(物业)对用户的激励在公共建筑节能中,用户很容易产生一个认识误区,认为节能会降低服务水平及建筑物的室内舒适度。实际上,很多公共建筑能耗高,服务质量也很低,公共建筑节能也不一定是以牺牲环境质量为代价的。能源费用的征收方式直接影响到用户是否具有节能动力。办公机构和商场等大型公共建筑一般采用“固定租金+实际费用”的方式

31、,除公用设备能耗以外,用户的办公、照明用电采取直接计量的方式。如果在租金中收取固定的公共能耗的费用,由业主与物业统一支出,这样就能对激发业主与物业的节能动力。4.3.3 激励程度激励程度应该根据不同的激励政策与激励目的来制定。激励程度要适中,偏小则激励效应不够, 偏大则会造成资源的浪费。从经济学理论分析,对大型公共建筑业主的最优激励程度应该等于建筑节能的边际社会收益与边际个人收益之差,这样可以恰好将其外部性效果内在化。实践表明,25%-50%的典型市场增益价格的激励是合适的,能够有效地带动2-3倍的社会投资。当市场障碍逐渐减小时,激励力度也应随之减少。4.3.4 激励方案根据之前分析的我国公共

32、建筑节能激励目标,相应的激励政策也可分为两个阶段进行:一是公共建筑节能监管阶段。一方面国家通过行政命令,明确地方政府职责,强制性要求地方政府建立起大型公共建筑节能监管体系;另一方面对地方财政给予补助,激励地方政府建立更加完善节能的监管体系,弥补强制性手段的不足。对地方政府的激励额度应结合当地经济发展水平和地方上报的工作方案内容进行综合考虑。鉴于中国经济发展不平衡,地方财政收人差别巨大的情况,为了更好地在全国范围内全面推动大型公共建筑节能工作,中央财政应对经济相对落后的地区予以倾斜,初步设想中央财政与地方财政投入比例为:东部地区4:6,中部地区5:5,西部地区7:3。二是节能改造激励节段。此阶段

33、参与主体众多,包含了各种类型建筑业主、节能服务公司和物业公司,在对于政府的行政机关,应以实现节能效果为出发点,提高节能意识与积极性。对于一般的公共建筑偏重于投资效益,在完善政策环境的基础上,采取“以奖代补”的方式提供财政奖励。根据以上分析设计出我国公共建筑激励政策框架,如图4-6。以上文段摘于我国公共建筑节能激励政策研究朱昀嘉 南京工业大学其中参考文献：41陈志俊,单萍.公共选择理论M.北京人民大学出版,2002.39-43,113-123.42陈振明.公共政策分析M.北京:国人民族大学出版社,2009:147-152.43罗伯特·吉本斯.博弈论基础M.高峰译.北京:中国社会科学出版

34、社.1999.44商庆军.公共财政政策激励相容机制M.北京:济科学出版社,2010:85-96.45赵娟.寻租理论的新发展J.技术经济与管理研究,2011,8:15-20.55中华人民共和国住房和城乡建设部.建设部关于加强国家机关办公建筑和大型公共建筑节能管理工作的实施意见EB/OL.2公共建筑节能激励政策的内容 在经济激励政策方面，主要有财政补贴、税收优惠和贷款优惠等。但现行的这些经济激励方法都存在着不同程度上的优势和不足。补贴是一种很常见的经济激励政策，补贴政策包括投资者补贴、生产者补贴和消费者补贴。这三种形式都具有不同的优势和不足。首先，投资者补贴的优势是刺激投资者行为，调动投资者参与节

35、能的积极性，使投资者加大投资力度，提高生产能力。劣势是是这种补贴不能起到刺激企业降低成本、提高技术产品能力的作用。其次，生产者补贴的优点是和投资者补贴互补的，因为是针对生产者进行补贴，所以在一定程度上会有助于企业增加产量、降低成本，提高经济效益。最后，消费者补贴的优点是通过有效刺激消费的方式来扩大市场内需，提高生产能力。沈阳市公共建筑节能基本是由政府财政支付，由于财政收入有限、需要补贴支援的项目又过多，所以现阶段补贴政策虽然行之有效，但仍不是万全之策。税收政策和贷款优惠政策在发达地区开始被优先采用，但是在沈阳还没有具体采用这两种经济激励手段。税收优惠包括税收优惠和强制性征税两种形式。前者是对节

36、能投资给予税收优惠，这种政策的优点是不需要政府支付过多资金，而且便于实施。缺点是不能刺激企业改进和更新节能技术，有效降低成本。一旦取消政策优惠，企业很可能无法继续经营下去。后者是征收税费政策，如征收能源税、汽车燃油费等。贷款优惠政策则包括低息贷款和贷款担保政策。优惠政策的优点是可以有效减缓企业付款还息的压力，不足是政府需大量充足的后备资金用来贴息或减息，没有强大的资金作为支撑这一政策很难长久进行下去。 除了上述的经济激励政策外，激励政策还包括管理性激励政策。政府通过研究开发、试点示范等方式进行节能运行管理，通过政府本身的自我完善来促进公共建筑节能工作的有效开展。见表 2-1 和表 2-2。 以

37、上文段摘于沈阳市建筑节能激励政策研究其中参考文献：武涌，刘长滨中国建筑节能管理制度创新研究M北京：中国建筑工业出版社，2007：68西安市公共建筑节能经济激励政策构建6.1设计和制订公共建筑节能经济激励政策的原则6.1.1可行性原则西安市公共建筑节能经济激励政策首先应该具备可行性,政策的制定符合市场经济运行机制、适合公共建筑节能和社会经济发展现状以及充分考虑到实施过程中可能遇到的风险及解决办法,确保能够在实践中得以顺利推行。6.1.2灵活性原则西安市公共建筑节能经济激励政策的制定应具备灵活性和多样性,能够随着公众节能意识、节能技术和产品、节能投资等因素的变化及政策实施效果的反馈,及时进行调整和

38、修改,结合建筑节能市场的不同阶段,充分发挥经济杠杆的积极作用。6.1.3全局性原则在以科学发展观和可持续发展为各项活动指导思想的基础上,必须从“能源一经济一环境”一体化系统协调发展的角度来设计和制订西安市公共建筑节能经济激励政策,才能确保经济效益、社会效益和生态效益的共同发展。6.2公共建筑节能经济激励政策的领域和受益对象 西安市公共建筑节能经济激励政策应具有的明确领域,应该为:节能技术的研究与开发项目,示范性项目,能源审计项目,节能宣传、推广和教育活动,政策法规的制定与能效标准的制定以及对企业和个人购买节能设备进行支出等。对于能够进入商业化运作的项目则不再提供资金支持。西安市公共建筑节能经济

39、激励政策应该有明确的受益对象:一是节能技术、设备的研究开发和生产单位,如对研究项目、示范项目的支持等。二是对购买了节能型设备或技术的公共建筑业主,如英国对购买节能型设备的企业给予税收优惠或加速折旧等优惠政策,对购买标有A+标识冰箱的消费者,政府对每台冰箱补贴100欧元。在法国,如果企业或消费者购买了政府公布的目录产品,政府给予企业或消费者个人设备价款1520%的补助。32三是实施节能宣传、教育的社会中介组织,如法国的500多个节能技术推广组织每年都向欧盟及其成员过政府就节能宣传和技术推广项目投标,中标者将得到政府的资金支持。此外,增加对政府节能管理机构人员的编制与经费预算也是公共财政支持节能的

40、重要内容。6.3西安市公共建筑节能经济激励政策的构建西安市公共建筑节能经济激励政策的类型主要包括节能专项基金、政府补贴、税收优惠、贷款优惠和节能服务机构等,具体内容如下:6.3.1节能专项资金(l)设立的必要性西安市公共建筑业正处于发展的鼎盛时期,现阶段开展的公共建筑节能意义重大,建筑节能的科学技术研究,标准制定及示范工程,政府办公建筑及大型公共建筑的能耗统计、能效审计和能耗公示,可再生能源在公共建筑中的应用,促进节能型的建筑结构、材料、器具和产品的本地化生产等各项工作的顺利开展都需要资金支持。但目前我国公共财政对公共建筑节能支持力度不够,西安市建筑节能管理部门编制了地方节能标准的资金很难保障

41、,这严重阻碍了公共建筑节能工作的开展。(2)资金的来源从国外经验来看,节能专项资金应以财政支出为主,因此,西安市设立建筑节能基金主要应依靠地方财政。根据每年的建筑节能工作计划,在财政年度内预算中列支,统一划拨到建筑节能专项资金中,作为专项资金的稳定来源。另外,还可以有其他资金投入作为辅助来源。具体来说,一是可以将征收的一部分墙改基金部分用于建筑节能;二是可以开展一些国际合作项目,世界银行曾经赠款给中国供热体制改革与建筑节能项目,西安市可以在资金紧缺的情况下,多争取这方面的资金来源;三是实行电费附加,或者结合供热体制改革,在采暖费降低的部分按照一定比例提取;四是可以征收能源消费税,一方面可以筹集

42、节能资金,另一方面可以促使公建业主积极采取节能改造措施;五是利用罚款收入,对于违反建筑节能法规相关规定的单位设置相应的经济处罚,罚劣奖优可以形成良性互补。(3)资金的专项用途建筑节能专项资金的使用应该体现政府宏观调控的目的,对于公共建筑节能工作来说,应主要应用于推进节能工作的重点和难点领域,以及继续资金支持,缺乏融资渠道的领域。这些领域包括:资源节约综合利用方面的重大课题研究,保证政策法规建设的必要经费,支持重点行动计划和重大示范工程,加大对标准、规范制定的支持力度,支持企业对重大技术的开发、示范,支持对建筑节能投资的经济激励,加大对宣传教育与培训工作的力度,引导先进适用技术、工艺和设备的推广

43、,加大对能源审计项目的支持力度。6.3.2税收优惠政策税收政策通过减轻或者加重相应利益相关主体的税收负担,可以提高各利益主体节能的积极性。税收优惠是指政府利用税收制度,按预定目的以减轻某些纳税人应履行的纳税义务来补贴纳税人的某些活动或相应的纳税人。建筑节能领域的税收优惠包括免税、减税、缓税、再投资退税、税额相抵、投资抵免等政策。我们在这里将公共建筑分为新建公共建筑和既有公共建筑,根据西安市居住建筑节能设计标准(节能65%)的相关标准,对西安市的相关税收政策做合理的假设和设计。(l)新建公共建筑对于未达到节能65%标准的公共建筑,开发商及购房者均不享受任何税收优惠,不颁发销售许可证,并对其进行责

44、令整改,直至达到65%的节能标准;达到节能65%强制性标准的公共建筑,开发商和购房者均不享受任何税收优惠,但同时也不实施任何惩罚性措施;对于达到65一80%强制性标准的公共建筑,开发商、建筑企业及购房者均在营业税、企业所得税及房地产税等方面享受税收减免政策;对于达到80%及其以上节能标准公共建筑、绿色公共建筑及可再生能源应用的公共建筑,应该享受更大的税收减免。(2)既有公共建筑对于未达到节能65%标准的公共建筑:政府办公建筑和大型公共建筑(建筑面积在2万平方米以上)实行强制性的节能改造;对于其他类型的大型公共建筑,按照房屋持有者改造意愿进行改造。对于不进行改造的用户,不给于任何税收优惠政策;对

45、于进行改造的开发商和建筑企业,允许开发商及建筑企业对其固定资产实行加速折旧的方法,并对改造项目免征企业所得税;对于房地产持有者,房产税和契税均可按照租金的零税率征收。在政策实施的过程中,建设行政主管部门委托的检验检测机构应对房地产开发商进行超过节能标准公共建筑检验检测工作严格把关,避免国家财政收入的流失。同时,在对房地产开发企业和建筑企业的年终财务审计时,把其因建筑节能而享受的税收优惠作为重点审计内容进行审计监督。6.3.3贷款贴息政策贷款贴息政策是经济激励政策中常用的一种政策,对于社会资金有引导和激励作用,同时,可以降低投资风险,避免或减小财政投资的“挤出效应”。对于缺乏资金投入的建筑节能领

46、域,采用贷款贴息政策十分必要。贷款贴息政策的主要对象是房地产开发商、节能服务机构和业主,这些投资主体对节能资金需求较大,通过贷款贴息政策可以拓宽其融资渠道,引导其节能投资积极性。2002年外经贸部、财政部发布的第26号令技术更新改造项目贷款贴息资金管理办法中第七条规定,贷款项目的贴息率最高不超过该项目当期的银行贷款利率,贴息期限最多不超过3年。我们国家最近几年中长期贷款利率均超过5%,据此对西安市的相关贷款贴息政策做合理的假设和设计。6.3.4财政补贴政策财政补贴是推动建筑节能最为直接有效的方式之一,能够充分发挥政府对市场的宏观调控作用。它具有方法简便,容易操作,效果明显的特点。根据中国现有的

47、财政补贴政策的基本操作方法,设计符合西安市公共建筑节能领域的在不同阶段给予不同主体补贴的财政政策。房地产开发商:未达到65%标准的公共建筑,对于开发商不享受任何财政补贴政策,并且不予颁发销售许可证;达到65%的标准,对于开发商不享受任何财政补贴政策,但同时不予任何惩罚性措施;达到80%及以上的标准,对于开发商给予增量成本40%的补贴;对于建造绿色公共建筑的房地产开发商,对于开发商给予增量成本50%的补贴,并对开发企业当年因建造绿色公共建筑而发生的亏损实行50%的补贴,并提供给开发商建筑节能专项投资补贴。6.3.6合同能源管理新机制的推广和应用 合同能源管理是20世纪70年代世界石油危机后在市场

48、经济国家中逐步发展起来。它是一种基于市场的、全新的节能项目投资机制,由节能服务公司与客户签订合同,向客户承诺实现一定的节能量,并提供节能诊断、设计、施工、运行管理和融资等“一条龙”服务。在客户配合下实施节能项目,在合同期间与客户按照约定的比例分享节能效益。在这一过程中,客户获得了节能效益,节能服务公司得到了盈利和发展,同时也获得了社会环境效益。合同能源管理项目的实施,可带动节能诊断、设计、节能产品生产、安装施工、节能运行管理和融资等产业发展,带动社会投资投入节能改造。在发展壮大节能服务产业的同时,取得社会节能效益。合同能源管理的实施机构一般为节能服务公司,在美国、加拿大、日本和欧洲,节能服务公

49、司已经发展成为一种新兴的节能产业。节能服务公司在西安依然处于起步阶段,在西安实施的合同能源管理项目中,工业领域节能涉及较多,建筑节能领域涉及较少。目前西安较为活跃的节能服务公司有:陕西省节能开发投资公司、陕西动力源节能环保科技有限公司、陕西汇中节能环保有限公司、西安斯派尔节能环保科技有限公司等。这些公司以合同能源管理模式实施建筑节能项目投资与合作,如西安斯派尔节能环保科技有限公司近年来承担了西安红十字会医院灯光节能改造、空军总医院灯光节能改造和西工大附中整体照明改造等,节能效果明显。如果西安市政府机构率先在政府办公建筑中大规模推广应用合同能源管理新机制,则合同能源管理新机制才可能在西安市既有公

50、共建筑节能改造领域获得广泛应用。这是西安市政府机构今后努力的方向,也是我国建筑节能事业顺利进行的突破点。加强建筑节能工作,是全面落实科学发展观的需要,是建设资源节约型和环境友好型社会的需要,是实现经济社会可持续发展的需要,是一件功在当代、利在千秋、荫及子孙、造福人类的事业,必须予以高度的重视。本文在对西安市公共建筑节能经济激励政策的演进及现状进行梳理、确定各相关利益主体及对其行为进行分析、对其经济激励政策实施的现实条件进行总结的基础上,提出自己对西安市公共建筑节能经济激励政策的构想,指出西安市建筑节能主要经济激励政策工具有节能专项基金、政府补贴、税收优惠、贷款优惠、节能服务机构及其他激励性政策

51、。这些政策工具的运用,将为降低建筑能耗,提高公共建筑的热环境质量,推广新型墙体材料和节能产品应用,维护社会公众利益,起到很重要的激励作用。西安市应加强政府机构各方面的能力建设,从管理机构、监管体系、技术标准、宣传培训、加强国际交流合作等方面保障经济激励政策的顺利实施,形成政府监管、市场引导、公众参与的公共建筑节能推进模式,从而更加有效的推动西安市建筑节能工作的开展,提高节能工作的实施效率,而使西安市建筑节能工作迈上一个新的台阶。以上文段参考文献：32、武涌,刘长滨:中国建筑节能经济激励政策研究,中国建筑工业出版社,2007,第179页。 引导激励建筑节能的政策研究自从上世纪80年代中期以来,建

52、设部就在建筑节能方面做了大量工作,包括制定规划、政策、规定、标准、通知,召开建筑节能工作会议,组织建筑节能检查,推动建筑节能技术进步,发展建筑节能产业、建设节能示范工程等等,取得了许多成绩,为今后的发展打下了较好的基础。但是,与各发达国家相比起来,中国建筑节能仍然进展缓慢。为了达到“到2010年全国新建建筑全部严格执行节能50%的设计标准,其中各特大城市和部分大城市率先实施节能65%的标准”这个目标,需要通过政府部门因势利导,从完善法律法规、加强组织管理、建立经济激励措施、促进节能技术发展、完善建筑节能服务机制等多方面采取综合措施。4.1行政管理措施4.1.1完善法律法规 我国建筑节能进展缓慢

53、,步履艰难,高效能建筑越建越多,与发达国家之间的差距越拉越大,虽然建设部一个一个的颁发建筑节能标准,但是很多地方无动于衷,束之高阁,所取得的成效甚微。究其原因,就是建筑节能是市场失灵的领域,不可能自发地开展,必须要由政府主导,运用立法机构,出台强制措施,为全面开展建筑节能事业奠定基础。要建立和健全建筑节能法规体系,其中的关键是要对节约能源法进行补充修改,在其中加上推动建筑节能的关键内容,并且制定建筑节能惯管理条例。这样一系列相关法规规章与标准就有了依据并能得到实施,建筑节能工作将因此走上法制化的轨道,可依法推进和监督建筑节能工作。届时建筑节能将不仅仅是一般的提倡与号召,而成为各级政府、相关部门

54、、单位和公民的执法行为。当前这些诸如有节能标准不依,违反强制标准也无人追究的问题,将从根本上得到解决,其影响必然是长远的,效果必然是巨大的。244.1.2加强建筑节能工作的组织管理应加强对建筑节能工作的组织领导,各级政府要把提高建筑能效的工作列入重要议事日程,纳入当地国民经济和社会发展计划,加强组织领导,安排人员,稳步推进。鉴于建筑节能、墙体材料革新与供热体制改革是政府实施公共服务、强化资源节约战略和增强可持续发展能力的重要职能。应明确建筑节能工作的相应主管机关、职能、编制、预算等。要加强对该项工作的目标责任制管理,落实领导,落实管理机构,落实岗位和人员,逐级严格实行目标责任制考核,以确保节能

55、预订目标的实现。4.2经济激励措施4.2.1经济激励政策的作用建筑节能是一项系统工程,从建筑的规划设计,到建筑的施工建设,直到竣工后使用的每一个环节都关系到是否实现节能目标。建筑节能领域涉及的相关主体有政府部门、房地产开发商、业主或使用者、节能产品和技术的供应商、施工单位、规划设计单位、监理单位、物业管理单位等,其中主要主体为前四者,其中房地产开发商、使用者、供应商所追求的为经济效益,而国家考虑的因素则要复杂的多,既包括经济效益,也包括环境效益、社会效益等。政府要调动后三者的节能积极性,就必须要以经济利益为代价。在没有国家的政策干预时,建筑节能领域的各方经济利益可以有图4一l表示。25可以发现

56、,在没有政策干预的情况下,建筑的使用者将是建筑节能领域所有产品的最终消费者,也就是说,建筑节能市场的现金流都是由建筑使用者一方流出的,而在短时间内,使用者却不可能有现金流入,这就使得建筑使用者对建筑节能产品的需求不是那么积极。而另一方面,开发商和节能产品供应商由于缺乏市场需求,供应也就缺乏动力。节能产品供应商作为市场的供应方,整体来说是相当薄弱的,技术、材料和产品严重供应不足,而且质量难以保证;创新能力差,新技术和产品的开发相对滞后。节能产业是一个要求技术不断进步的行业,但节能行业由于没能实现良性的市场循环,资金严重不足,现在陷入“入行门槛低企业盲目上马缺乏资金,没有国家制定的生产标准杀价&#

57、39;恶性竞争产品质量下降市场信任度下降”这种不良循环之中。因此不仅要给购买节能型用房者以财政补贴,对购买超过节能标准的节能住宅者给予补贴,或对既有住宅进行节能改造并达到节能标准的业主给予补贴;而且还要对对节能产品供应商给予经济激励,这种激励可以是直接的财政补贴,也可以是税收优惠。虽然从长远来看,市场培育,扩大产品需求将更有利于生产厂商的发展,但目前更具操作性的激励措施是直接对节能产品的供应商提供税收支持,特别是流转税的优惠力度应当增加,降低企业成本,同时在一定程度影响到产品价格,增加销量,从而扩大节能企业的生存空间。当存在国家的政策千预时,建筑节能领域的各方经济利益可以用图4一2表示。如图所

58、示,如果有国家的财政补贴和支持,居民将不再只是建筑节能的资金的流出方,这对于鼓励居民投资与建筑节能显然是有效的。对于节能产品生产商的经济激励,应该是和对于居民的补贴有所不同的。作为企业,只有达标生产时方能获得经济激励,而不能生产出合格产品时,应该予以惩罚。这样就大大刺激企业进行节能产品的开发力度。4.2.2国内外建筑节能经济激励政策比较研究(一)中国建筑节能经济激励政策概述26我国自开展建筑节能工作以来,分别在能源价格、税收调节、基金支持、贷款优惠及其他激励措施等方面制定了部分建筑节能经济激励政策,其介绍如下:(1)能源价格政策中国的能源价格在20多年中发生了巨大变化。20世纪80年代,中国煤炭价格平均每吨17一20元,电价为0.07元/kwh,目前,煤炭的价格在每吨为2503的元,沿海经济较发达地区更高一些,电价各地、各行业间有差异,平均电价已达0.5元/kwh以上;石油价格也走过了由单一的计划价格,过渡到双轨制价格,直到油价