江浙城乡公交一体化考察报告

1、江浙城乡公交一体化考察报告3 月 4 日至 11 日，市交通运输局领导率团一行 9 人，赴江 苏句容、溧阳、吴江和浙江萧山、义乌进行了为期 8 天的城乡 公交一体化考察学习，重点考察以上市（区）在公交线网规 划、运力配置、票价政策、场站建设、财政扶持等方面的经验 做法。此次考察目标明确，大家深受启发，对推动我市今年城 乡公交一体化试点工作具有积极意义。一、各自发展及现状（一）江苏镇江句容市。 地处苏南，全市总面积 1385 平方 公里，人口近 60 万，辖 9 个镇、 1 个省级经济开发区和 3 个 风景区管委会， 2011 年全市财政收入 50 亿元，列百强县第 89 名，曾经为交通运输部推

2、进城乡客运一体化发展现场会的分会 场。截至 2011 年 8 月底，全市共有城市公交线路 12 条，公交 车 72 辆，日均客运量 2 万人次；城乡客运班线 12 条，班车106 辆，发车间隔约 40 分钟；镇村公交线路 49 条（学生接送 线路 199 条，涉及学生 5509 人），公交车 125 辆，覆盖全市529 个农村居民点，行政村和居民点覆盖率分别达100%和80%。2001 年，句容市对原挂靠车辆进行承包经营改革， 2005 年 开通了第一条城乡客运一体化班线， 2008 年 7 月，企业出资 380 万元对 7条农村公交班线 129 辆农巴车进行了回购（平均 1.2 万元/车），

3、全面完成了城乡客运一体化改造，2009年 4月-2010 年 2 月，逐步开通镇村公交，基本形成了“三级”客 运网络。 2012 年 2 月，句容市华通客运公司与镇江客运句容 分公司注资入股，成立了城市公交、城乡公交、镇村公交和长 途客运 4家有限公司，预计 2015 年初步完成体制改革。票价政策方面，城市和镇村公交实行一元一票制（最远镇 村线路 26公里）， IC 卡 9折，月票 45元；城乡客运实行分段计费、无人售票，在原班线票价基础上下浮10%-15%，便宜 1 元左右（最远线路 38 公里 7 元）场站建设方面，目前已建成 3 处四级农村客运站，每处占 地 10-15 亩，主体建筑 3

4、-4 层 3000 ，实行站所合一、商业 运作，由政府负责划拨土地，交通局负责建设，公交企业负责 管护。客运便民候车亭已建成 163 个，每处（双向）造价 5 万 元（江苏省补 1 万），下步还将规划建设 237 个。此外，句容 市还专门成立了站务公司，投资近 3亿元建设一座占地 120 亩 的市区客运枢纽站，预计 2012 年 12 月建成使用。财政扶持方面，城乡客运实行市场化运作，城市和镇村公 交实行财政年审兜底，每年补贴 500-600 万元；此外，对城市 和镇村公交新购、更新车辆补贴 60%，目前年更新城市公交 4- 5 辆，镇村公交 10-15 辆，约需补贴 500-600 万元（二

5、）江苏常州溧阳市。 地处苏南长江三角洲，全市总面 积 1535 平方公里，人口 78.3 万，辖 10 个镇， 2011 年全市财 政收入 100.3 亿元，列百强县第 40 名。交通运输部先后两次 在该市召开现场会和推进会，是江苏省及全国的先进典型，其 城乡客运一体化工程由城乡道路改造、公交一体化运营、镇村 客运站场网络建设等项目组成， 2006-2010 年间先后投入财政 资金 84亿元。截至 2011年 8月底，全市共有城市公交线路 22 条，公交车 180 辆；城乡客运班线 16 条；镇村公交线路 79 条，公交车 160 辆，实现了对全市 175 个行政村的全覆盖。2001 年底，溧

6、阳市对下属路运、客运两家企业进行资产重 组和运输重新分工，公路运输公司（改制企业）专门负责长短 途运输，客运公司（国有集体企业）负责车站、城市公交和城 市出租车、镇村公交运行； 2002 年开始对全市客运车辆进行 公车公营改造，同年底投资 7500 万元，按国家一级站标准建成了溧阳汽车客运站，在江苏省率先实行站运分离；2003 年 4月起，用一年的时间斥资 3800 多万元，完成了全市 17 条线 路、 426辆个体中巴的收购工作（按 8 年期折旧），并对中长 途班线进行公司化改造，车辆 100%更新为空调车； 2004 年 起，相继投入 4000 万元，引进高档大中型客车 226 辆，开通

7、22 条城区公交线路； 2008 年开始发展镇村公交，到 2009 年全 面完成城乡客运一体化以及客运站场等交通基础设施配套建设 和运输体制改革工作，全市形成了“哑铃型”的三级客运网 络。票价政策方面，城市和镇村公交实行一元一票制，70 岁以上老人免票， 60-70 岁半价；城乡客运实行分段计费、无人售 票，计费标准为 0.18 元/人公里 +0.5 元公交费，较原班线票 价低 10%（最远线路 8 元）。场站建设方面， 2007-2009 年间已建成 8 处镇级换乘站， 每处占地 8-15 亩（平均 10 亩），造价 180 万元（国家补 10万、江苏省补 50万、常州市补 30 万、溧阳市

8、补 30 万），实 行统一设计、站所分离，土地为公用事业划拨地 ；中途候车站 亭已建成 300 多个，每处（双向）造价 5 万元（江苏省补 1 万），并于 2010年起设置 272 只电子站牌。以上基础设施均 由交通局下属融资公司负责建设管理，日常维护发包给道路养 护企业。财政扶持方面，城乡客运实行市场化运作，城市公交年收 入约 1200 万元，其中优惠人群乘车亏损约 500 万元，与出租 车收益统筹后，公司年实际亏损约 30 万元，镇村公交每车每 天收入约 100元， 2009 年亏损约 460万， 2010 年亏损 600余 万， 2011年 800余万，以上亏损额由融资公司审计后负责全

9、额兜底补贴；此外对新购、更新车辆，城市公交补贴 8万元 / 车，城乡客运补贴 3 万元 / 车，镇村公交补贴 33%。（三）浙江杭州萧山区。 地处长三角南翼，全市总面积1420 平方公里，人口近 240 万（常住人口 151 万，外来人口88 万），辖 17 个镇和 11 个街道， 2011 年全市财政收入 200 亿元，综合实力居浙江各县市区首位，连续多年被评为“中国 十强县（市，区）”。目前，全市共有公交线路 179 条，公交 车 1348 辆（全部为天然气、油电混合动力等国以上车 辆），日客运量 40-70 万人次，年客运量 1.5 亿人次， 全区 411 个行政村 100%全覆盖。20

10、04 年，萧山区采用现金补偿或折股的方式对 400 多辆个 体中巴车进行了公司化收购（计算标准为：车辆残值+剩余年期利润 +签约奖）； 2007 年 9 月底开始启动杭州主城区与萧山 区的公交一体化工作，主要工作为：整合萧山区内公交资源和 实现与杭州公交的对接；同年 12 月国资公司全股收购萧然公 交和便捷巴士并划转至交通发展有限公司；2008年 4月对城市公交与长运公司实施了分离，至此， 3 家公交企业全部为国 资控制，但其内部还有 239 辆挂靠车辆，同年 5 月斥资 1.9 亿 元（每车 20-30 万元）对挂靠车辆及线路进行了回收； 2008年 6 月， 3 家公交企业合并为萧山交通发

11、展有限公司，与杭州市公交集团按照 49%和 51%的出资比例组成杭州市萧山公共交通有限公司，同年 7 月新开通 5 条、优化 6 条杭州 -萧山公交 线路（直通杭州主城线路由改革前的 2 条增长至目前的 19 条 镇镇通），公交一体化全面完成。票价政策方面，实行 1-5 元一票制和 6 元以上分段计费（ 2 元起步， 1 元加价），计费标准为 0.12 元/ 人公里，比原农村 公交线路票价平均下降 27.8%（最长线路 70 公里，平均 40-50 公里线路 4 元）。 IC 卡 5 折（财政给企业补贴至 9 折），学 生 2.5 折， 70 岁以上老人、军人、残疾人等免票。场站建设方面，建筑

12、用地按公用事业用地划拨，建设资金 列入财政预算（平均每处不计土地成本需1000 万元） ；目前，萧山区正在规划建造一座占地200 亩的四位一体枢纽站 。财政扶持方面，实行政府购买公共服务，将 IC 卡刷卡由 5折补贴至 9 折，按全区乘车优惠人群 40%的出行量进行补贴，对客运量低于平均 50%的线路进行补贴，对与浙江省0.06 元 /人公里的计费差价进行补贴（每年 3000-5000 万元）；同时实 行两个联动，一是油价联动，按 2002 年标准对柴油价格 3.81 元以上部分进行补贴，二是工资联动，对司乘人员低于市区中 等收入人群工资部分进行补贴；此外对新购、更新车辆，全部 由融资公司购买

13、，政府贴息。综上， 2011 年公交亏损 2.9 亿 元，萧山区与杭州市分别按 49%和 51%的比例全额补贴，预计 今年将亏损 3.5 亿元。（四）浙江金华义乌市。 地处浙江中部，全市总面积 1105 平方公里，人口 200 万（户籍人口 74 万，常住人口 123 万），辖 6个镇和 7个街道， 2011 年全市财政收入 90亿元， 列百强县第 16 名。目前，全市共有公交线路 条，公交车 900 余辆。2000-2003 年间，义乌市对挂靠车辆进行公司化改造，由 企业出资回购（最高 8 年期花费 26万， 2011 年金华回购车均60 万），同时将全市分为 6 大片区，恒风运营 3.5

14、个片区，万方 1.5 个片区，联运 0.5 个片区； 2010 年 10 月开始进行公 交一体化改革，将原来的三级客运网络调整为两级公交网络： 一级网络为起终点有一点设在城区的，包含原城市公交和改造 后的农村客运班线（不必进客运站，保留原深入农村线路部 分），二级网络为剩余农村支线，全部由恒风交运（国有控股 80%）和万方交通（局属民营）两家企业实际运营，2011 年改革全面完成。计划未来 5 年通过公开招投标引进 2-3 家运输企 业，确保适度竞争，利于管理，将公交车增长至 1500 辆，公 交出行比由 9%提升至 15%。票价政策方面，一级网络实行 1.5 元一票制（最长线路 27 公里。

15、改革前城市公交 1.5 元一票制，农村班线按里程计）， 二级网络实行 1 元一票。 70 岁以上老人、伤残军人、 1.2 米以 下儿童等凭证免费， 60-70 岁老人、 1.2-1.4 米儿童等凭证0.5 元一票制。 IC 卡 9折，学生卡 7折，IC 卡 1小时内换乘 7 折。场站建设方面，站场、站亭及站牌均由交通部门规划设 计，公交企业负责建设管理。在线网方面政府无任何投入，只 负责规划。财政扶持方面，政府通过预拨付和年审方式对公交企业政 策性亏损进行补足，并保证 3%的利润，同时将镇（街）小面 纳入补贴范畴。即补贴额度为：九大标准成本- 企业收入 +九大标准成本× 3%，（ 2

16、011 年预算 6300 万年审不足，今年上报 9800 万）；对新购、更新车辆，由公交企业出资购买，新能 源车辆补贴 20%，国标准车辆补贴 10%。（五）江苏苏州吴江市。 地处苏东南，全市陆域面积进1000 平方公里，人口 140 余万（户籍和外来人口各 70 余 万），辖 9个镇， 2011年全市财政收入 100多亿元，列百强县第 2 名。目前全市共有公交车 540 辆，其中一级网络（中心 站和四个片区互相对接） 198 辆，二级网络（片区中心镇区的 公交） 105 辆，三级网络（片区中心镇区到农村） 169 辆。2001-2005 年间，吴江市公交客运走过了个体 -挂靠 -承包- 公司

17、化的过程，逐步形成了以松陵、盛泽、汾湖三个区域为 主，民营经济主导的城乡公交经营格局； 2008 年开始着手一 体化改革，以企业经营体制改革为先行，按照“国有主导、多 元投入、分域分式、公车公营”的原则陆续成立了 5 家国有控 股 51%的股份公司（其中交通局控股 2 家、镇（区）控股 3 家），并连续 2 年将一体化作为 1 号工程来抓。票价政策方面， 12 公里以内线路实行 1元一票制， 12-16 公里线路实行 2 元一票制， 16 公里以上线路实行 3元一票 制，空调运行期间外加 1元。IC 卡 7.5 折（下步将调至与苏 州同步的 6 折），老年人享受乘车优惠场站建设方面，由交通局成

18、立站场建设管理有限公司，与 受益乡镇各出资 50%进行场站建设，产权归公司所有；站亭、 站牌建设与道路同步规划，由站场建管公司负责建设管护和广 告招商（每站苏州和吴江财政各补 1.5 万元），每年场站投入 约 4000 万元。财政扶持方面，经营性亏损补贴由政府年审后对公交企业 承担托底 10%的总投资税后利润（ 2012 年预计亏损 300 万 元），一级公交市镇财政 7:3 开负担，二级公交各镇按比例负 担，三级公交由所在镇负担；政策性亏损补贴分为：公交刷 卡补贴，一级公交市镇财政 7:3 开负担，二三级公交市镇对半 负担（跨镇线路各镇再按比例负担）。新公交线补贴，一级 线路前 3 年每车先

19、后补贴 2 万、 1.5 万、1 万元，二级线路每 车先后补贴 6 万、4 万、2 万元，三级线路每车先后补贴 8 万、 6 万、 4 万元，一级市镇财政 7:3 开负担，二三级市镇对半负担。新购车辆补贴，一级车辆补贴20%，市镇财政 7:3开负担，二三级车辆补贴 40%，市镇对半负担。综上，年需各类补贴 6000 万元（市镇财政各负担 3000 万），采用半年预 付，年终审计的方法。二、主要经验和做法（一）财政补贴市镇捆绑。 吴江市市镇两级财政共同担负 公交补贴，比例为 7:3 开或对半（跨镇线路各镇再按比例负 担）。此措施优点为：可以提高当地政府的购买公共服务意 识，减轻市级财政负担。缺点

20、为：与各镇经济状况挂钩，容易 造成地区公交发展不平衡，富镇公交通至自然村，穷镇公交通 至行政村，不能满足农村群众平等出行需求。（二）城乡车辆公交性质。 句容和溧阳市的城乡客运票价 较之班线时期均有下浮，表面看似让利于民，其实由于车辆是 公交性质可以超员，总体算来企业利润较班线时期均有提高。此措施优点为：群众受益欢迎，企业盈利积极性高，政府无需进行补贴，为“三赢”局面。缺点为 : 城乡路况较差，且站距 长车速快，超员安全隐患大大高于城市公交（在此问题上萧山 和义乌比较人性化，萧山途经高架和义乌途经三级路况线路车 辆全部使用线路班车模式无站位）。（三）建设“智能交通网”。 溧阳市和萧山区依托移动网

21、 络建立起“智能交通网”， 优化整合了众多交通信息化项 目，可对包括出租车、城市公交车、乡镇公交车、长途车、交 通执法车、危险品运输车等在内的全部公共服务车辆实现位置 调度与远程图像监控，并与出租车LED广告屏、车站“电子站牌”、出租车呼叫中心等项目相配套，特别是“电子站牌”可 实时显示车辆运行位置和到站时间等信息，使原来单一功能的 公交站亭变为集客运信息、公路标志、行车指示为一体的多功 能服务站。此措施优点为：可有效提升企业运载效能和管理水 平，为城乡居民提供丰富的交通资讯和便利的出行服务。缺点 为：前期整合需大量更新各类软、硬件设施，投入过大。（四）分段计费打卡。 句容市下步将结合车载 G

22、PS，使 IC 卡用于分段计费，具体流程为：乘客上车时刷一次卡，扣除上 车点至终点站的车费，下车时再刷一次卡，退回下车点至终点 站的车费。此措施优点为：无需设置售票员或极大节省驾驶员 的监督精力，精确控制分段计费，企业效益增长。缺点为：需 大量更新各类软、硬件设施，前期投入大。（五）实行站运分离。 溧阳市于 2001-2002 年间探索实行 站运分离，公路运输公司（省分公司）经营长途客运、城乡客 运和镇村公交，客运公司（原局属企业）经营城市公交、出租 客运、投资建站并专门成立站务公司，对长途车提取8%的站务费，对城乡客运车辆每月每车收取 350 元。此措施优点为： 企业客运专业化，便于管理，并

23、可减少基础设施投入，节约运 行成本；两家企业各司其职，没有客源交集，不会引发矛盾， 利于公平竞争和秩序稳定。缺点为：企业进行资产重组和运输重新分工时各类事项交割繁琐，且政府协调有一定难度；企业 独立投资建站，需雄厚的资金支持。（六）对企业实行服务考核。 义乌市由交通局办公室（深 圳由财政局）负责每年对公交企业进行服务质量考核，并将考 核结果与政府补贴挂钩：考核为优等的企业，额外奖励1%的利润，线路经营权到期后全部续期营运；考核为中等的企业， 线路到期后缴回 30%用于重新招投标；考核为差等的企业，线 路到期后全部缴回，退出公交市场。此措施优点为：作为主管 部门的抓手，可以规范公交企业的行为，突

24、出企业的社会义 务，提高公交服务水平。缺点为：某些指标难以数据化，且设 置不当容易引导企业一味追求高档车、高保额等。（七）使用新能源车辆。 江浙各市（区）新购和更新车辆 普遍为 LNG车辆，较之常规柴油车辆年运行成本节省15%- 30%。此措施优点为：车辆运行成本低、污染小，符合当前节能减排大环境。缺点为：车辆购置成本高，前期投入大；需在 换乘站附近建设加气站，且易遇“气荒”。（八）“漂白黑车”。 溧阳市 70%的镇村公交驾驶员都是 由“黑车”司机“漂白”而来的。主管部门通过招考将原先的 “黑车”驾驶员聘用为镇村公交驾驶员，把“游击队”收编为 “正规军”，并签订长期劳动合同。此措施优点为：既净

25、化了 客运市场，降低了“打黑”成本，也解决了“黑车”司机的就 业问题，一举多得。缺点为：“黑车”司机驾驶技术良莠不 齐，安全行车及服务意识不高，需进行系统全面的上岗培训。（九）先行经营体制改革。 吴江市在改革之初就以企业经 营体制改革为先行，按照“国有主导、多元投入、分域分式、 公车公营”的原则，将原来的民营企业逐步改制，以减少改革 阻力。此措施优点为：可以化解公交公益化和企业效益化的矛 盾，可以缓解经营主体和行业管理的矛盾。缺点为：实行以国有主导的体制改革政府需投入大量资金，可能挤占后期改革的 财政投入及补贴。（十）镇村迷你公交。 鉴于江苏省“村村通”公路 3.5 米 宽（两边路肩各 0.5

26、 米， 100-200 米设一会车点）的设计标 准，句容和溧阳市专门定制了车宽小于 2 米，车长小于 6 米的 柳州五菱 11 座面包车作为部分镇村公交。此措施优点为：车 辆通过能力强，覆盖范围广，且可以节约运行成本。缺点为： 承载能力低，逢年过节将严重超员，存在安全隐患且难以满足 群众出行需求；轴距长于 17 座中巴，为换取稳定性而增大了 转弯半径，一定程度上限制了车辆的通过能力。（十一）与学生班车合二为一。 句容市在城乡客运一体化 的基础上，试点“以学生接送为主体，以镇村客运为辅助”的 镇村公交新模式，在学生上下学时段，所有镇村公交全部停 运，当做学生班车。此措施优点为：镇村公交相对“黑车

27、”正 规，车况良好、隐患较少，“既可以科学有效解决中小学生接 送工作存在的问题，消除潜在的安全隐患，又可以附带解决部 分基层群众的出行难问题。”极大地节约了政府购买公共服务 的成本。缺点为：学生上下学时段也是客运高峰时段，农村普 通群众依旧出行难；作为公交性质的学生班车可以超员，依旧 存在安全隐患。（十二）设立融资公司。 溧阳市和萧山区交通运输局下设 建设投资公司（萧山公司资产 50 亿），负责基础设施建设及 补贴资金的融资，贷款由市财政贴息（溧阳公司贷款 10 亿）。此措施优点为：借助民间资本，减少财政投资压力。缺 点为：容易引发过度建设、超前消费，不利于财政管控。三、与各市（区）对比各市（

28、区）城乡公交客运对照表区 句容 溧阳 萧山 义乌 吴江 胶南面积138515351420110510001846人口6078.324020014087人口密度433510169018091400465镇（区政收入50100.320090100百强排名894016222客运规模73线117线179线线线248公交303辆340辆1348辆900辆540辆158班车客运主体121252经营体制镇江国有主导 82%常州国有局属民营杭州国有主导 51%国有 80%局属民营国有 51%青岛国有局属集体三级三级两级三级城市公交与杭州城区城乡客运一 城乡客运一公交一体化城乡公交一

29、城乡公交一农村客运体化体化体化体化公交 1 元公交 1 元6 元以上分一级 1.51-3 元一票公交一票客运分段客运分段段计费二级 1 元制客运分段普卡 9 折普卡 5 折普卡 9 折普卡 7.5普卡 8 折学月票 45学生 2.5换乘 7 折生 5 折交通局交通局属融区财政公交企业局属公司乡公交企业资公司镇各半国资公司一级 8 万一级 20%一级 60%二级 3 万贴息新能 20%二级 40%公交 60%三级 60%三级 33%国10%三级 40%公交兜底公交兜底兜底兜底+3%兜底+10%年审后年审后年审后预拨付半年预付经营模式票价政策IC 卡折扣场站建设投 资主体购车补贴经营性亏损补贴由此可见，我市目前与江浙各市（区）相比，流动人口少，人口密度低，财政实力薄弱。另一方面，我市农村客运班车还处于承包挂靠阶段，经