我国农村养老保险法律制度的现状及其完善途径0.

1、我国农村养老保险法律制度的现状及其完善途径1.中新社北京7月13日电(记者 张希敏)中国老龄工作委员会13日发布的2009年度中国老龄事业发展统计公报称，2009年，中国60岁及以上老年人口已达到1.6714亿，占总人口的12.5%。2.2008年10月12日，十七届三中全会在北京闭幕。审议通过了中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定，并提出了农村改革发展基本目标任务。“三农”问题，已经成为中国改革的焦点问题。 李 兴摘要：中国现在有1.67亿60岁以上的老年人，占人口比例的12.5%，1其中近70%分布在农村，而农村留守老人就有4000万，占农村老年人口的37%。据专家测算，在203

2、0年我国老年人人口比例将会达到24.46%，也就是每四个人当中就会有一个老人，所以有人说中国可能是目前世界上老的最快的一个国家，而且也是未来老人最多的一个国家，养老已经成为了我们一个不能回避的社会问题，而完善农村养老保险法律制度不仅是解决我国“三农问题”2的前提条件，而且也成为构建我国社会主义和谐社会的关键所在。本文在对我国现阶段农村养老问题进行深入研究的基础上，分析了目前我国农村社会养老保险法律制度的现状及其问题形成的原因，同时提出了建立并完善我国农村社会养老保险制度的具体措施，为建立和健全适应我国社会主义新农村建设的法律体制提出一些合理化建议。关键词：农村养老保险 法律制度 现状 完善途径

3、一、我国农村社会养老保险立法的现状（一）我国宪法的规定我国宪法第45 条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”宪法的规定具有普遍性，对于我国数量庞大的老年人群来说，这无疑是一个至关重要的新起点，新中国成立以来，政府就重视人民的生活保障权利，宪法体现了国家从宏观方面把握全局，为实现社会主义共同富裕展开了积极的探索。我国是一个农业大国，农村人口所占比重之大，无疑给政府一个重大的压力，而农民生活水平的提高关系到社会的整体进步以及实现和谐稳定的社会主义新农村。宪法是国家的根本

4、大法，是依法治国的保障，宪法保障人权，人民的基本生活权利，养老保险也就尤为突出，而在我国广大的农村，一部完备的农村养老保险法律制度更是体现了法律面前人人平等的宪法宗旨。（二）相关法律、行政法规中的规定到目前为止，我国还没有一部专门规范社会养老保险的立法，但其他一些法律对养老保险问题(包括农村社会养老保险问题)作了零散规定。如，中华人民共和国人口与计划生育法第24条规定：“国家建立、健全基本养老保险、基本医疗保险、生育保险和社会福利等社会保障制度，促进计划生育。有条件的地方可以根据政府引导、农民自愿的原则，在农村实行多种形式的养老保障办法。”我国劳动法第9章对劳动者的社会保险和福利作了专门规定，

5、这里的“劳动者”当然包括乡镇企业以及其他企业中的农民职工。再如我国老年人权益保护法第20 条规定：“国家建立养老保险制度，保障老年人的基本生活。”第22 条进一步规定：“农村除根据情况建立养老保险制度外，有条件的还可以将未承包的集体所有的部分土地、山林、水面、滩涂等作为养老基地，收益供老年人养。第23条规定：“农村的老年人，无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人的，或者其赡养人和扶养人确无赡养能力或者扶养能力的，由农村集体经济组织负担保吃、保穿、保住、保医、保葬的五保供养，乡、民族乡、镇人民政府负责组织实施。”第24条规定：“鼓励公民或者组织与老年人签订扶养协议或者其他扶助协议。”（三）行政

6、法规和部委规章的规定由于实施养老保险系政府职能，所以关于养老保险的许多具体规定都是通过颁发行政法规、部委规章或者规范性文件来实施的。例如，国务院1999 年颁布的社会保险费征缴暂行条例、民政部1992 年颁布的县级农村社会养老保险基本方案、财政部与劳动和社会保障部1999 年联合颁发的社会保险基金财务制度等。但是就目前这些规范性法律文件在农村养老保险方面，无论是内容还是数量上都明显不足，结构混乱，支离破碎。国务院行政法规中根本没有关于农村社会养老保险的任何规定，部委规章中曾经有一部劳动部1992 年颁发的乡镇企业职工养老保险办法3也早已废止。目前，我国在立法方面，只有两部规范性文件规定了农村社

7、会养老保险的有关内容，即民政部1992 年颁布的县级农村社会养老保险基本方案(以下简称基本方案)，和1995年颁布的关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见（以下简称农村养老保险意见）。而这两者也存在众多问题，可操作性差。（四）地方性法规、地方政府规章的规定 我国地方性法规、地方政府规章以及规范性文件中均有涉及规范农村社会养老保险的内容，数量比较多，但是大多数以政府规章或者规范性文件的形式出现。例如，北京市老年人权益保护条例(北京市人大常委会1995 年)、江苏省农村社会养老保险办法(江苏省人民政府1997 年)、青岛市农村社会养老保险暂行规定（青岛市人民政府1997年）等。但是在地方性法规层

8、面来考察,我国还没有一部专门规范农村社会养老保险的地方性法规，涉及农村养老保险方面的条文一般散见于涉及到农村人口的相关法规中，而且往往只是点到为止，并没有相应的具体制度规定。比如，山西省实施<中华人民共和国妇女权益保障法>办法第二十七条、43.此规章已被农业部现行规章清理结果（发布日期：2007年11月8日实施日期：2007年11月8日）废止。4.山西省实施<中华人民共和国妇女权益保障法>办法第二十七条：县级以上人民政府应当落实城市失业保险、养老保险、医疗保险、工伤保险、社会救助、社会福利等制度，逐步建立农村养老保险、农村最低生活保障制度，推进新型农村合作医疗，保障城市

9、和农村妇女依法享有的社会保障权益。 5. 河南省进城务工人员权益保护条例第三十一条第二款：流动性较大的务工人员可以参照务工就业所在地灵活就业人员参保的有关规定参加城镇职工基本养老保险，也可以自愿参加原籍的农村养老保险。6.广东省老年人权益保障条例第九条：逐步在农村实行社会养老保险制度。农村集体土地征用补偿费和农村集体建设用地使用权流转中的收益，应当提取一定比例用于建立农村养老保险基金。未实行农村养老保险制度的地区，经县级人民政府民政部门审查，对符合条件的老年人，按照当地最低生活保障标准给予救济。第十条：无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人，或者其赡养人和扶养人确实无赡养能力、扶养

10、能力的老年人，城镇的，经县级人民政府民政部门审查，全额享受当地居民最低生活保障；农村的，由当地人民政府实行保吃、保穿、保住、保医、保葬的五保供养。河南省进城务工人员权益保护条例第三十一条第二款、5广东省老年人权益保障条例第九条和第十条6 以及湖北省农村五保供养工作规定等显而易见，这些条文完全没有可操作性，形式大于实质，在现实中容易被虚置，导致农村人口的养老保障落空。 各地专门规范农村社会养老保险的地方政府规章和规范性文件约有2300多项。在这一层面来考察，由于没由国家立法的统一指导，各地在推行农村社会养老保险的过程中基本上是自行摸索，各行其是。而国外养老保险立法的经验表明，像农村社会

11、养老保险这样一个涉及面广、关系重大、保障主体特别的保障项目，常常需要许多部门和领域的协调和配合，各地政府的规章和规范性文件虽然都在一定程度上促进了农村社会养老保险事业的发展，但由于中央统一立法缺位，一些本该统一的制度也是形式各异，实际执行效果也是参差不齐，这既不利于农村社会养老保险工作的全国统一规划，也不符合法制化的要求。 二、现阶段我国农村养老保险法律制度存在问题（一）农村养老保险建设缺乏专门性立法至今我国仍没有一部从整体上专门规范农村养老保险的法律。虽然有一部分可能从整体上对社会养老保险进行规范的社会保险法早在1994年被列入全国人大立法规划，可至今仍未出台。2009年国务院颁布了关于开展

12、新农村养老保险试点的指导意见只是从全局做出整体规划，而并为真正推出明确的法律条款加以实行，也就不存在有法可依了。各地根据自己的实际情况加以总结，虽然可以暂时推进农村养老保险的发展，但是不能从根本上做到统一部署，全面推进。所以，在推行新农保的同时一定要解决相关配套法律法规的制定和完善。（二）农村养老保险建设缺乏规范立法体制不规范一方面，国务院的统辖权威在下降，而许多部门却在制定着“行政法规”，如民政部制定颁行的基本方案和农业部颁行的乡镇企业职工养老保险办法。在出现涉及多部门协调的问题时，要由多部门平等地参与制定“行政法规”，如2010年3月5日由劳动和社会保障部、财政部、中国人民银行联合发布的关

13、于农村信用社参加基本养老保险社会统筹等有关问题的通知。另一方面，目前我国并没有关于社会养老保险的基本法，更没有关于农村社会养老保险的特别法，但是一些有关社会养老保险(效力当然也及于农村社会养老保险)的行政法规却早已颁布实施了。这种不规范的立法体制对农村社会养老保险法律制度体系的形成产生了巨大的负面影响。（三）现有制度规范已基本过时或者可操作性不强以各地推行农村社会养老保险事业的最高专门制度依据基本方案为例来考察。首先，基本方案设计的养老保险制度不能解决贫困农民的养老保险问题。农村社会养老保险基金的平衡模式足个人自我平衡，个人账户是个人缴费的积累，不存在代际和代内调剂，也没有国家资金的资助，因此

14、不具备统筹共济的性质。这种设计只能“保富不保贫”。其次，基本方案规定的养老保险基金保值增值的方法主要是“购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不能直接用于投资。基金存银行增值利率明显低于结付利率，结果保险费征收越多，基金收支赤字越大，而各级政府不承诺财政兜底，从而迫使基层单位自行动用资金进行各种投资来实现增值，造成违规使用。再次，基本方案对农村社会养老保险管理机构的设置不合理。县级农村社会养老保险机构几乎包揽了从政策制7.参见严力：浅析我国农村养老保险法律制度，载法制与社会2008年第8期。定、实施到农保基金的收、发、管、放以及行政监管等全方位的工作。这种“负全责”的管理方式，既没有部门问横

15、向监督，又没有上下级之问的有效制约，其结果很容易导致农村社会养老保险资金的挪用、滥用等一系列问题。7 三、国外农村养老保险法律制度的发展（一）德国的“投保资助型”养老保险制度德国是世界上第一个建立社会保障制度的国家，农民养老保险制度是根据1957年7月颁布的农民老年救济法建立起来的。该法规定所有农民都有义务参加养老保险。农民养老保险的资金主要来源于投保人缴纳的保险金和国家的补助金两个部分。农民养老保险费用来源于三个：一是交出农场时与子女签订的私法合同，二是强制参加的养老保险费，三是自愿参加的人寿保险等。农民要得到养老保险金，需同时具备三个基本条件：第一，年龄上，男女必须分别年满65岁和60岁；

16、第二，投保者须交满180个月(即15年)的保费后方有资格享受标准养老金待遇；第三，农民除按规定缴费外，必须在50岁以后通过继承、出售或长期租让等方式转移他的农业企业，脱离农业劳动成为农业退休者。在养老保险金支出中，养老保险待遇与个人收入、缴费年限相联系，绝大部分是受益者先前自己缴纳的保费，大约只有1/3是来自国家和社会的补贴。显而易见，德国农民养老保险制度是一种典型的“投保资助型”，遵循的是“援助自助者”原则，强调养老的“个人责任”。农民养老首先是个人的义务，然后才是国家和社会的义务，国家只起到辅助、补充作用，这种模式强调了效率与公平的相结合。尽管自身有一定的缺陷，但由于其体现了权利与义务对等

17、的原则，而且多渠道筹集资金减轻了政府的负担，能较好地适应现代市场经济和竞争的需要，所以这一模式越来越受到众多国家的推崇。  （二）瑞典的“福利型”养老保险制度在瑞典，农民享受的养老保险待遇和必须满足的条件等方面与其他的公民基本相同。瑞典的养老金由三部分组成：基本养老金、附加养老金和部分养老金。根据瑞典全国退休金法案规定，所有65岁以上的瑞典公民(包括从未参加过工作的家庭妇女)均可按月从地方社会保险部门领取一定数额的基本养老金，而不论他们退休前的收入水平如何，这是每个瑞典公民的一项社会权利；附加养老金向所有退休者提供，退休者退休前工龄有长有短，原收入有高有低，因而得到的附加养老金也就有

18、多有少，一般是以过去30年中收入最高的15年进行计算；部分养老金是指年满60岁的人可以要求减少工作时间，并能领取因工时缩短而减少的收入补贴。上述三种养老金的支付都参照一个“基数”，即与物价升降挂钩，每年进行调整，基本上不受通货膨胀的影响。瑞典的养老保险制度是以贝弗里奇的理论为依据，贯彻“普遍性”原则，口号是“收人均等化，就业充分化，福利普遍化，福利设施体系化”。保险对象涵盖了全体国民，保险项目几乎囊括了“从摇篮到坟墓”的各种生活需要。在养老金来源上，主要来自国家税收，个人缴费数额较少，国家担负着重要的责任。这种模式虽然强调养老保险待遇的普遍性，崇尚公平，但也给国家的财政和社会经济造成了日益沉重

19、的负担，影响国民经济的发展。  （三）新加坡的“自助型”养老保险制度在新加坡，国家通过立法，强制所有公民(包括农民)和永久居民都必须按规定缴纳中央公积金，按用途存入不同的个人账户，包括普通账户、保健账户和特别账户。当雇员年满55岁后，个人账户结构由普通账户、医疗储蓄账户和特别账户转变为退休账户和医疗储蓄账户。雇员年满60岁且在个人退休账户须保留法定最低存款的前提下，可以按月领取养老金。如果年满55周岁而退休账户内的最低存款没有达到规定数额，可选择推迟退休以继续增加公积金账户积累，或用现金填补差额，或由其配偶、子女按照一项最低填补储蓄计划从各自的公积金账户中转拨填补。从退休账户的积累和

20、最低存款填补制度的性质上看，新加坡的退休养老制度强调个人和家庭的责任，它是以家庭为中心来维持社会稳定和经济发展的。新加坡的中央公积金制度属于雇员和雇主均摊费用的自我保障模式，政府几乎不承担补贴责任，仅给予一定的政策性优惠。为了确保劳动者退休后得到足够的养老保险基金，政府对雇主和劳动者的投保费率提出了较高的要求。这种模式受人口老龄化的影响比较小，不致使国家和社会背上沉重的包袱，但这种家庭内部的互济在其互济范围和数量上与社会统筹的共济互助差距很大，难以达到社会共济的目的，在客观上对社会的稳定发展会产生不利影响。四、我国农村社会养老保险法律制度完善途径（一）加快法制建设依法治国是社会主义初级阶段的必

21、然要求，是走中国特色社会主义道路的坚实基础，农村养老保险制度必须依法律保证其实施，我们必须走国际化道路，在加快社会主义经济的基础上，迅速制定出适合中国国情的农村养老保险法律法规，做到与时俱进，保证社会主义市场经济体制的健康快速发展，和社会主义新农村建设的全面推进。国务院推出了新农村养老保险指导意见更应该尽快制定出相应的农村养老保险专门性法律来加以完善，并促进下级各部门制定出切实可行的地方性法律法规来完备我国农村养老保险法律体系，并促进社会主义新农村建设。（二）强化政府职能强化政府的服务责任意识，保护处于弱势群体的农民的根本权益，自1958年我国城乡二元体制形成后，城乡居民在选举权利、劳动就业、

22、教育权利和社会保障等方面存在不平等待遇。政府要关心和尊重农民更要平等的对待农民，虽然法律上规定人人平等，但是在农民最基本的养老保障都无法平等，更显出我们政府在今后的农村工作中应该注重什么，抓什么。在建立农村养老保险上，政府应该起主导作用，政府应当充分发挥构建农村社会养老保险制度的主导作用。通过法治的手段，明确政府、集体和个人在社会养老保险体系中的责任，强调并督促政府具体落实相关责任，我国农村社会养老问题或农村养老保险问题才能真正得到落实。政府的财政支持是建立农村养老保险的物质基础。在我国多数农民参与保险支付能力有限，而国家经济力量日益强大的情况下，政府应当增加对农村社会养老保险的投入，依法保障

23、农民与城镇居民公平分享改革发展成果，最终实现全体农民“老有所养”的目标。（三）加强农村社会养老保险制度监管和基金的管理保险在中国人眼里一直以来都是个既敏感又陌生的名词，中国几千年来的传统养老方式基本上都是以养儿防老为主的，在农村，老年人与其子女一起居住的比例虽然高达88.7%，但收入和生活料理依靠老年人自己的比例高达50.7%和82.2%。很难看到眼前实惠的保险，也就不容易被大多数人所接受了。可是由于上世纪的计划生育所带来的负面影响，致使现阶段刚刚处于或即将处于老年阶段的农民的养老问题面临很大挑战，子女的生活压力增大，多数的老年人也要转变观念，开始寻找更有效的养老解决之道，储蓄是最直接的方式，

24、但对大多数的贫困农村来说，这是不敢想象的，因为社会的快速发展，面临着子女教育、医疗保健及住房的巨大压力，攒不到钱的农村老人在还没有享受到子女赡养义务的时候该如何选择，我们的国家和政府不能漠视不能让他们坐以待毙。宣传保险理念，以及让已经到了老年阶段的农民看到希望，政府做的不仅是政策的支持更应该是资金的扶持。农村养老保险基金是对农民的负债基金，是农民日后养老的“活命钱”是农村养老事业运行的基石，其管理和运行的好坏直接关系到这项事业的成败。所以一定要坚实加强农村养老保险基金的管理，现在我国农村养老保险基金“暂实行县级管理”。目前新农保的试点是按县级单位进行的，这样的安排也是可以理解的。但是，怎样保证

25、基金不被挪用甚至贪污，还是不能掉以轻心，千万不要架上高压线却不通电。同时，随着新农保的覆盖面不断扩大，应该考虑尽快实现省级统筹。 我国农村养老保险起步太晚，由于我国很多的农村地区还是很贫困，加上农村人口的比重相对较大，有限的财政补贴不能有效解决根本的养老问题，各地本身的经济发展才是硬道理，地方财政每人每年30元的补贴能否兑现？在欠发达地区是否会有困难？如果一个县有20万农民需要补助，那么就是600万元。这笔资金看起来不多，但是在已经负担了城乡低保、新农合、城镇职工养老保险等资金分摊的份额以后，尤其是仅有“吃饭财政”的县还有没有余力，这是需要合理安排的。所以，加快农村经济建设，增加农民收入是搞好

26、农村养老保险的重要保障，也是当前解决“三农”问题的关键所在。养老保险从开始缴费到领取养老金是一个跨度很长的制度安排，在当前金融危机的背景下，如何加强农村养老保险制度的监管，实现农村养老基金的保值增值，有效抵御通货膨胀值得研究。就现行的新农保基金的保值增值，政策规定“个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息”，而至少近年来“一年期存款利率”常常是低于物价上涨指数的。譬如2007年，CPI的上涨幅度是5.4%，而一年期储蓄利息却不过34%。而且因为养老金是保命钱，还不能按一般的CPI来计算。所以政府应该制定相应的基金增值保值政策，近年来各地结合自己的实际情况采取了也采取了不同的措施，如浙江省温州市社保部门将部分社会养老保险投资于基础设施建设温州大桥工程