宏观管理-战略管理与顶层设计的辩证分析

1、宏观管理战略管理与顶层设计的辩证分析摘要宏观管理、战略管理与顶层设计，是既一脉相承又与时俱进，既紧密联系又有所侧重的管理模式和管理方 式。宏观管理是一个经济学术语，更多地强调一种宽泛的平 面化管理，侧重政策和制度的设计：战略管理则是源自于企 业管理的词汇，更多地强调为回应外界竞争性环境和寻求更 长远的发展而进行的环境分析、战略决策、战略实施和评估 的动态过程，侧重决策的目标和过程；顶层设计是一个系统 工程学术语，更多地强调管理的高层次起点，侧重管理的全 局性、整体性、基础性和根本性，是其他一切规划的元规划。 从我国当前改革与发展的实际情况看，顶层设计具体是指设 计机构的最高层和设计水平的最高层

2、，对指导经济发展与改革意义重大关键词宏观管理 战略管理 顶层设计 改革意蕴中图分类号1d035 文献标识码a 文章编号1000 -7326(xx年规划的建议中提出的并在xx年底召开的中央 经济工作会议和xx年十一届人大四次会议进一步强调的“改 革的顶层设计”，这其中所蕴含的管理思想以及体现着怎样 的理念转变，是当前理论界与实务界不可忽视的一个重要课 题。本文拟对宏观管理、战略管理与顶层设计进行辩证分析,并兼及顶层设计在我国改革中的深层意蕴宏观管理是一个经济学术语，具体是指组织对自身或自 身的某一系统所进行的全局性、系统性的管理，其手段主要 包括制定规划、规则、目标等，强调的是组织宏观统筹、协

3、调与监督的管理职能，而不是具体项目的实施活动。从“机 制律理”的角度来看，政府作为一个组织实体的宏观管理是 指利用政策、规章（不含计划）来营造一个“受控空间”（这 个空间被人们形容为“笼子”），从而防止政策、规章对'变 量因素”的活性产生限制性作用。其特点是让所有“变量因 素”在”笼子”之中充分地进行相互作用，从而实现机制系 统的功能。与宏观管理相对的另一种管理模式是微观管理， 具体是指组织对具体的、局部的、分散的社会事务的管理， 其表现的方法往往是具体的管理手段和途径，其对象是微观 的管理对象。从“机制律理”的角度来看，单式的微观管理 是通过政策、规章的针对性，让它们成为“变量因素”

4、，对 另一个“变量因素”起作用，也就是“一把钥匙开一把锁”。 尽管当前由于公共事务的纷繁复杂性和公共服务需求的日 益个性化，政府还难以从微观管理中完全退出来，但是，加 强宏观管理，减少微观层面的管理，是当前和很长一段时期 内转变政府职能，提升政府能力，增加政府治理的有效性的 要求与趋势。具体内容就是指政府将大幅度减少对项目的直接管理，把更多的注意力放在确定发展方向、加强统筹协调、提供支撑服务、强化执行监管和创造有利环境等工作内容上在现实生活中，对于宏观管理存在着许多误区。例如， 认为宏观管理是多项微观管理的组合，或者认为宏观管理与 微观管理是非此即彼的关系，或者认为宏观管理是间接管 理，而微观

5、管理是直接管理，等等。其实，宏观管理和微观 管理是辩证统一的。具体到政府管理中，政府的宏观调控职 能和微观管理职能是不能互相取代的。政府的宏观调控和微 观管理职能是相互联系、相互影响和不可分割的。在继续搞 好政府宏观管理的同时，更应重视加强政府微观管理中的薄 弱环节。此外，将宏观管理简化为间接管理也是不正确的， 间接管理只是宏观管理的一个具体表现而已，宏观管理更重 要的特点是引导性、全局性和系统性如果说宏观管理涉及更多的是相关领域间及各领域内 部、部门间以及各部门内部的平面化的全局性管理，是相对 于微观管理所针对的管理对象节点而言的，那么，战略管理 则更加注意组织与其环境间的关系以及目前发展与

6、长远发 展在纵向时间维度上的关系。战略管理是一种源自企业管理 中的管理工具，其相对于常规化业务流程管理，是组织为应 对组织内外部环境的风险与竞争而出现的战略管理出现于xx年亨利法约尔在工业管理与一般管理中提出了管理的五项职能：计划、组织、指挥、协 调和控制，其中计划职能是企业管理的首要职能，开启了管 理思想向长期计划、战略规划和战略管理的发展。计划角色 通过不同阶段的演进而成为战略管理，战略管理使得管理思 想又同到了法约尔所首先关注到的组织目标、计划及组织结 构上来；而战略的实施、调适和评估使得组织的每一步行动 都是服务于组织的使命和目标的。而自从战略管理引入工商 管理理论中后，不同的学者对战

7、略管理有着不同的理解。在这些不同观点中，“共同的术语是目标、战略、计划、政策 以及资源分配。所以这些都通过审查机遇所在的外部环境从 而涉及制定短期与长期的决策。”战略管理的内容不仅仅局 限于环境分析与战略决策，还应包括战略实施与评估的动态 过程。理论上通常都是按这四个环节对企业的战略管理进行分步研究的，但是，在实际应用中，这几个步骤往往是同时 发生的，或是按照不同于上述步骤进行的。这要求企业的管理者必须创造性地设计、应用战并且,这一系统应该有足够的弹性以适应企业所面临的时刻变化着的外 部环境，适时对企业的战略进行动态调整“对一个组织来说，进行战略管理是非常必要的。组织战略管理可以激发组织的创新

8、能力与创新精神，使组织能主 动地塑造自己的未来，而不是被动地接受环境变化的挑战。”1938年，巴纳德在经理人员的职能一书中，首次将组织理论从管理理论和战略理论中分离出来，认为管理和战略主 要是与领导人有关的工作。他认为管理工作一方面要创造组 织的效率，另一方面则是应注重组织的效能，即如何使企业 组织与环境相适应。这样关于组织与环境相"匹配”的主张 成为现代战略分析方法的基础。swot(优势、劣势、机遇和 威胁)为制定战略管理尤其是战略决策提供了一个分析框 架，其具体内容就是分析组织当前面临的优势(strengths)、 劣势(weaknesses)、机会(opportunities)

9、和威胁 (threats) o因此，swot分析实际上是将对企业内外部条件 各方面内容进行综合和概括，进而分析组织的优劣势、面临 的机会和威胁的一种方法。通过swot分析，可以帮助企业 把资源和行动聚集在自己的强项和有最多机会的地方；并让 企业的战略变得更加明朗。随着21世纪的到来，全球众多企业面临的竞争环境更加易于变化和难以预测。面对竞争环境的快速变化、产业全 球化竞争的加剧、竞争者富于侵略性的竞争行为以及竞争者 对一系列竞争行为进行反应所带来的挑战，使得“战略管理 出现了一些引人注目的特点，即战略管理手段复杂化、战略 管理内容迅速扩展、战略管理过程弹性化与战略管理主体多 元化”。战略管理与

10、常规性的经营管理、项目管理有着本质 的不同，它更加关注于动态性的竞争，以适应社会环境、市 场环境及其他环境变化。动态性竞争是高强度和高速度的竞 争，每个竞争对手都在不断地建立自己的竞争优势和削弱对 手的竞争优势，竞争对手之间的战略互动(strategic interactions)明显加快。任何一个抢先战略都有可能被竞 争对手的反击行动所击败。任何竞争优势都是暂时的，而不 是长期可以保持的。竞争战略的有效性不仅取决于时间领 先，更主要的是及时地建立新优势。此外，它的管理体系并 不像常规性管理那么清晰，而是座落在最高层次上。另外需 要指出的是，因公私部门之间存在着本质上的差异，所以， 在将这一管

11、理工具引入到公共部门时，存在着适用条件与范 围的问题。战略管理在公共部门的应用，必须考虑到公共部 门的公共性本质，其追求的不是利润最大化，而是以实现公 共利益的最优化为根本目的的顶层设计虽然从去年才进入我们的视野，但它并不是一 个新名词。据有关专家表述，这是源于自然科学或大型工程 技术领域的一种设计理念和方式，属于系统论的范畴，现在 则被借鉴到社会科学领域。顶层设计是相对于底层设计而言 的，原本是指工程师们为了完成某一项工程，运用系统论的 方法，以全局的视野，对工程的各方面、各层次、各功能、 各要素统筹兼顾，以规避可能发生的风险，使理论与实践实 现统一，并釆用最经济的路径，完成最艰巨的工程项目

12、。比 如，要完成某一项大工程，就要实现理念一致、功能协调、 结构统一、资源共享、部件标准化等系统论的方法，从全局 视角出发，对项目的各个层次、要素进行统筹考虑。又比如, 一般公寓楼最顶层的性质是“阁楼”，即楼房顶层的附属建 筑，它不同于下面的房子，是不能办理产权证的。如果开发 商申请建设一个六层的楼房，它的阁楼就是第七层，但原则 上该楼房还是一栋六层的建筑。一至六层是有独立产权的， 第七层（阁楼）不能办理独立产权，如此一来单独出售阁楼就 变得不合法。所以，开发商便把第六层和阁楼连成一体，变 成两层的复式楼，或是买六楼送阁楼或是打折购买阁楼，这 样一来开发商就可以多卖一层房子。可见，顶层设计就是

13、一 个总体规划的具体化，有了这个设计之后，才谈得上其他。 如果只有规划，缺乏具体的实现手段的话，则在总体规划之 下很可能又会造成各自为政、分兵把口的局面，造成资源难 以共享，信息难以互联互通的后果。第二次世界大战前后， 这一工程学概念被西方国家广泛应用于军事与社会管理领 域，是政府统筹内外政策和制定国家发展战略的重要思维方 法。中国共产党在中共中央关于制定国民经济和社会发展 第十二个五年规划的建议中将顶层设计引入到改革的理念 之中，以此来对中国未来的改革道路进行设计与规划，赋予 了顶层设计新的时代内涵，意义非同寻常从管理所具有的人的主观能动性的角度讲，宏观管理、 战略管理和顶层设计都表现出对意

14、图性和动态性的高度关 注，都能够通过政策设计和管理手段实现计划和达到目的。 具体来说，意图性主要是指具有目的性和规范性的计划，通 过它才能实现相关要素得以安排并服务于特定的价值、意图 和利益。动态性是指要合乎背景性的要求，随着背景因素的 变化而进行调整。即使背景因素没有发生变化，政策活动者 也可以基于特定利益或价值因素的考虑而谋求对政策设计 进行调整。但是，无论从管理思想的演变历程来看，还是从 其概念内涵来讲，宏观管理、战略管理和顶层设计是一脉相 承而又与时俱进的。宏观管理更多强调的是一种宽泛的平面 化管理，是相对微观层面的具体节点而言的。战略管理是强 调为回应外界竞争性环境和寻求更长远的发展

15、而进行的环 境分析、战略决策、战略实施和评估的动态过程。顶层设计 强调自上而下的、高层次的起点，是其他一切规划的元规划, 体现基础性、根本性的理念与价值。易言之，顶层设计是宏 观管理和战略管理之上的元管理，既统领着宏观管理所涉及 的方方面面，又指引着战略管理动态过程的时间维度，三者 间存在着紧密的联系。值得一提的是，有一种看法认为，顶 层设计在社会发展和管理领域的运用，也可以理解为政府“战略管理”，从严格意义上讲这是不准确的就我国当前改革与发展的实际情况而言，改革是一项系 统工程，顶层设计这一概念的提出是对科学发展观的丰富和 完善。强调加强改革的顶层设计，至少包括两个紧密相联的 特定内涵：其一

16、，指设计机构的最高层，即中央政府。顶层 设计涉及由中央政府出发进行的、自上而下的系统化设计， 既要解决好中央政府、地方政府、各利益团体与人民群众的 关系，又要解决好政府与市场、国内与国外的关系。顶层设 计就是强调这一切工作都由最高层的中央政府开始的系统 工程，而非“头疼医头，脚疼医脚”的零敲碎打。其二，指 设计水平的最高层。顶层设计的对象是一切工作的总体性、 根本性、长期性依据，是从最高层次进行的全面设计，立足 长远，不同于某个地区、某级政府或是自下而上式的改革思 路。它强调的是最关键、最根本、最基础、最重要的制度性 变革，是其他改革工作的指导和前提。把这两个层次归结到 一点，就是深入贯彻落实

17、科学发展观，统筹改革与发展的全 局，为未来中国社会的发展谋划新的发展“蓝图”在当前深化改革的当口，把顶层设计引入经济工作中， 以此来对未来的改革道路进行设计与规划，意义非同寻常， 它是中国共产党人的理论创造，既是基于改革开放深入推进 的基础上提出来的，又是对改革开放思想的深化在我国改革开放初期，由于缺少可以借鉴的经验和教 训，改革的基本思维就是邓小平后来总结的“摸着石头过 河”，先在个别地区、局部领域试点，然后在总结经验和教 训之后，再对政策进行调适后向全国推广。邓小平曾经说过:“农村搞家庭联产承包，这个发明权是农民的。农村改革中 的好多东西，都是基层创造出来，我们把它拿来加工提高作 为全国的

18、指导。”事实上，许多政策或创新性措施都是在获 得了来自基层的经验之后才作出的。'摸着石头过河”这一 改革思维在改革初期面临人口、资源、资金、技术和国际社 会的多重压力下，为改革的顺利展开和推进提供了一条渐进式的发展道路，减少了诸多改革阻力，并使改革少走了许多弯路，在全国范内都取得了巨大的成功。这一适合中国当时国情而提出的新思维，使改革能够顺利从安徽小岗、深圳 沿海经济特区向全国推进，进而推动了其他一系列领域的诸 多改革。但是，近年来的实践表明，由于缺乏对改革的整体 设计和宏观规划，当前改革已面临越来越大的潜在风险。综 观当前的改革形势，我们不难看到这样一些矛盾的现象：一 是改革的基层化

19、。即改革更多将关注点放在了基层的微观领 域，导致政府管得过多过细，既增加了政府的负担和成本， 又弱化了其他社会治理主体治理能力的提升。二是改革的局 部化。即改革的方式过多地通过个别地区或部分领域的试点，将局部经验和策略上升到国家的改革策略，这种自下而上、从局部推广到全国的改革循环 路径，限定了改革的宏观视野，也容易导致个别经验普遍化, 不符合整体与部分的辩证关系。三是改革利益的部门化。由 于缺乏国家层面的总体规划与引导，加之不合理的资源分配 体制和考核机制，使得改革中单位间各自为政、各搞一套， 结果造成改革的变形与碎片化。四是改革的随意性突出。为 了片面追求经济增长速度，改革中不断涌现出形式上

20、花样百 出的改革创新与尝试，而与此同时出现的是各地的重复建设 和盲目攀比，导致资源的大量浪费、层出不穷的社会问题和 人们对改革的不满。“改革固然要落实到地方和部门，但地 方和部门的改革不是改革的全部，更不能代替全局性的改 革。相反，只有在整体设计和规划的情况下，才能保证地方 和部门的创新有正确的方向。不然，这些所谓的改革和创新 可能更容易被解读为'作秀'和'政绩工程'，不但和'科 学执政、民主执政、依法执政'的要求相去甚远，还会为部 门利益、既得利益的扩展提供空间。”针对上述现实矛盾， 迫切需要寻找新的超越过去的改革思维和改革路径。在这样 的背景

21、下，顶层设计应运而生从现实角度讲，我国现在已积累了大量的改革经验，并 且已具备了变原有的渐进式的自下而上的发展道路。为一种 自上而下的高端决策模式的发展道路的条件。我国经历了从 计划经济到商品经济再到社会主义市场经济的转变，期间我 们一直是''摸着石头过河”。随着对现实的总结、对国际形 势判断的不断深入，当前我国的战略发展已基本明确，未来 的发展方向、目标非常清楚，这是当前可以更加强调对改革 进行顶层设计最大的前提条件。从当前改革所面临的一系列问题的性质和特点来看，各种经济问题、政治问题、社会问题和生态问题等都盘根错节地纠结在一起,现实中众多问题的性质难以清晰界定，也不是单一思

22、维就可以彻底解决的, 需要从多层面进行分析与定性，并动员多元利益相关主体统 筹协调与合作，才有可能使问题得到彻底解决。因此，顶层 设计就是一种非常必要的改革思维，其超越原有的单一性思 维，从多元和综合的角度，对各种公共问题进行全面界定， 并分析多种影响因素，动员多方力量，寻求多元化的解决方案需要强调的是，在当前改革处于转折点之时，强调改革 的顶层设计和决策路径的自上而下，并不是完全抛弃原有的 渐进式的、探索式的改革思维。到任何时候，都必须坚持''从 群众中来，到群众中去”的思想，不可以忽视基层经验和群 众的力量。任何成功的改革都是基层实践与顶层设计及决策 引导互动、上下一致、齐

23、心协力的结果。其实，从改革之初 起，我国的改革并未忽视过高端决策的重要引导作用，只是 由于种种现实条件的限制，过去的改革更加侧重于自下而上 的渐进式改革路径，而在中国改革面临着社会转型和经济转 轨的今天，必须以更加全局的视野和宏观的思考进行顶层设 计。也就是说，”我国的改革，还是要走邓小平早已指明的 那条道路，即鼓励地方和基层进行改革探索的尝试，把他们 的尝试加以概括、总结和提升，变成普遍适用的政策。但是,仅此不够。如果没有全局性的设计，改革往往会出现上下不协调的现象，或者是下动上不动，或者是下面动得快、上 动得慢，来自下面的尝试就如同碰到玻璃天花板，这会使改 革风险大大增加，影响改革者的积极

24、性。”顶层设计还意味着政府要为未来中国的经济发展当好 “总设计师”。顶层设计将对政府和市场作出更加准确的定 位，政府不能替代市场，市场也不能替代政府，要避免市场 失灵和政府失灵，既要打破垄断资源、减少市场扭曲，更要 减少政府行为的盲目性，降低改革的风险与成本在网络治理时代中，引导型中央政府的主要职责就是通 过顶层设计来实现对其他治理主体的规范与服务。随着信息 网络的不断发达和公共问题的日益复杂与不确定，政府难以 充当单一的治理主体，政府必须与企业、非营利组织以及公 民实现合作治理。在网络治理模式中，当政府采取直接干预 的方式时，政府通过支持与促进网络成员间的交换或直接介 入交换过程，而推动特殊

25、利益的实现：而当采取不介入的方 式时，政府通过推动立法为网络的发展指明大致方向，而达 到目标的路径和机制则留给组织自由定义和细化，也包括政 府采取激励性措施鼓励组织通过特定方式互相合作。总之， 在网络治理模式中，政府的职能定位应是引导型政府，而引 导型中央政府的主要职责就是进行顶层设计，以为地方政府 和其他社会治理主体提供最基本、最原则性的行动指南，清 晰界定各治理主体的行为边界，创造有利于各治理主体互动 合作的体制机制，以实现各社会治理主体之间的网络化合作 在政府间关系中，近年来也表现出竞争与合作关系共存 的现状，为了实现各政府之间的良好互动与合作关系，以便 更好地解决公共问题、实现公共利益

26、，也需要高端的顶层设 计，为地方政府提供行动指南。xx年代国家所设立的''特区”、 “国家级经济技术开发区”，为我国的改革打开了窗口，开 启了探索建设中国特色社会主义国家的新时代。这些改革的 前沿阵地走在了全国快速发展的前列，在促进本地区经济发 展的同时，为全国其他地区的综合改革具有示范作用，促进 了其他地区的改革与发展。另一方面，也把改革风险和试错 成本控制在一定区域之内，平稳有序地推进了改革进程。近 年来，在全国范围内又开启了新一轮的"特区”时代，在近 3年时间，国家相继增设了多个综合配套改革试验区，、然而, 在这“特区”如雨后春笋般地涌现的背后，是诸多问题和潜 在隐患的存在。首先，各地方政府都渴望通过争取到国家支 持，将地方发展升级为国家战略，来促进地方的发展和扩大 本地的影响力，于是，各地方都争相申报“特区”规划，通 过审批后，就一味地追求gdp增长和发展速度。不管有没有 条件，地方都在搞短期内见效益的工程项目，有些严重缺水 的地方也在盲目跟风搞高耗水、高耗能的重工业，导致当地 水资源严重枯竭；而在一些环境容量有限的地方却建设了一 些资源性工业，超越了生态环境的承载力，导致当地环境资 源遭到严重破坏，最终导致地方缺失了中长期发展的优势与 能力。又如，继xx年2月广西北部湾经济区发展规划获得 国务院批复后，又涌现了 10个国家级区域规划，中国的发