我国行政检查制度存在的问题及对策_黄利红

1、2008年6月journal of guangdong younh leaders collegejun 2008我国行政检查制度存在的问题及对策黄利红倆华工商学院法律系，广州 510507）摘 要:一方面，现实生活屮，行政检查普遍存在，与每个公民息息相关；另一方面，行政检查权在实施过程中 又存在诸多问题，这些问题不解决势必彤响到行政效率以及社会的公正，对我国构建和谐社会存在负面影响。关键词:行政检査;行政主体;行政相对人中图分类号：d 92211文献标识码：a文章编号:10095446（2008）02005304一、彳义'检查:'从词源上来说，是指考察、察验；翻检 寻查。但是

2、，什么是行政检查？行政法学意义上的 行政检查指的是什么？学术界比较一致的观点是： 行政检查是指行政机关为实现行政管理职能，对被 管理人是否遵守法律法规和执行具体行政决定所进 行的监督检查。行政检查权包括两种权能:一种是 对相对人是否遵守法律法规进行监督检查，另一种 是对相对人是否执行行政决定进行监督检查。 这个概念包含以下几个特征：（一）行政检查的主体是行政机关或法定授权 组织，即能够以自己的名义行使一定行政权并承担 由此引起的法律后果的行政机关或法定授权组织。（二）行政检查的对象是行政相对人，即处于社 会管理对象的公民、法人或其他组织。公民、法人或 其他组织的范围在客观上是非常广泛的，但公民

3、、法 人或其他组织的法律用语表述，说明行政检查的对 彖是行政外部管理的相对人。从这个角度而言，行 政检查是行政主体的一种外部行政管理职能。容是对行政相对人是否遵 守法律、法规和规章以及是否执行行政决定等情况 的检查，以保证建立统一有序的市场秩序，实现市场主体（行政相对人）在市场经济条件下的平等竞争。（四）行政检查必须依法进行。行政机关依法 行使职权，是依法行政的内在体现和必然要求。行政检查权依法进行的法律根据，包括规定行政检 杳职权和行政检杳程序的法律规范和行政检杳对象 （相对人）应当遵守的法律规范。规定行政检查职 权和行政检查程序的法律规范是行政主体能否行使 检查权和以哪些方式、程序行使检查

4、权的根据，而检 查对象（相对人）应当遵守的法律规范，是行政主体 对检查对象（相对人）是否守法实施检查的根据。（五）行政检查具有强制力。行政检查是行政 检查主体对行政相对人守法情况的强制性检查。行 政检查行为是行政检查主体依据行政检查权实施 的，具有强制力。行政检查权属于行政权，而行政权 是一种国家权力，体现着国家意志并以国家名义实 施。法律对行政（检查）权的规定和要求行政机关 依法行政并未改变行政（检查）权本身所具有的国 家权力属性，反映在法律上是一种具有强制力的权 力。因此，行政检查主体对于行政检查权的行使与 实施，行政相对人必须服从和遵守，不得拒绝与违 背。否则，将带来一定的法律后果。行政

5、检查主体 有权采取行政强制措施，以保证行政检查权的实现。（只）行政检查是一种独立的法律行为。行政 检查是行政检查主体对行政相对人守法情况的强制q 1994-2010 china a endemic journal electronic publishing i louse. all ngh(s reserved. hllp:/wxvv%.cnki.nci 收稿日期：2008 - 0303作者简介：黄利红(1968)，男，江漪石城人，南华工商学院法律系讲师，刑法学硕士。54广东青下干部宁院学报检查，它与行政立法、行政许可、行政处罚、行政强制 执行等行政活动紧密相关，是行政管理过程中的一 个不可或

6、缺的环节。但行政检查却以独立的法律行 为方式存在。当行政检查权合法行使时，相对人有 义务承受因此而造成的对其权利义务的影响；当行 政检查权违法行使时，则应由行政主体承担法律责 任，行政相对人合法权益受到侵害的，可以获得相应 的法律救济。（七）行政检查影响但不直接处理或改变相对 人的实体权利和义务。行政检查作为一种行政行 为，同其他所有行政行为一样，都具有影响行政相对 人权利与义务的法律效果。但是，由于不同行政行 为的内容不同，其对相对人实体权利义务的影响所 表现的法律后杲也不同。行政检查是对行政相对人 守法情况的强制性检查，它并不直接导致相对人实 体权利义务的得失。但rti于行政检查具有迫使相

7、对 人服从的强制性效力，所以它能够对相对人的权利 义务产生实际影响，这种影响冇可能是对相对人权 利行使的限制，也可能是要求其提供有关情况，对其 设定程序性义务。综上所述,行政检查是指行政主体为实现行政 管理职能，依法对行政相対人是否遵守法律以及是 否执行行政决定所进行的强制性检查。由于行政内 容的广泛性、复杂性，行政主体的行政检查行为并不 都是使用行政检查这一名称。实际上，行政主体在 更多的情况下是使用反映其检查特征的词汇来称呼 行政检查的，例如检查、监督检查、检疫、查验、监视、 检验等，虽然这些行政检查所表现的名称不同，但实 质上都是行政主体根据法律，依照法泄程序实施行 政检查权，对行政相对

8、人是否遵守法律进行强制性 检查的行为。二、行珂綁问题行政检查权，本质上就是行政权，是国家权力主 要组成部分。在市场经济条件下，政府是市场秩序 的维护者和纠纷的裁判者。伴随着经济体制的转 变，在市场经济条件下，政府行政检查职能应大大加 强，以满足现代国家行政的需要。但另一方面，行政 检查权的创设和实施，均存在着与公民权利冲突的 众的、社会总体的利益，提高行政效率无疑是这种利 益得以实现的总体要求。提高行政效率必然要求行 政主体以最小的投入最快地实现行政目标，而这意 味着行政检查程序上的简易。这样，行政主体在行 使检查权的过程中极易出现偏差，使得本意纯良的 立法动机变得面目全非。再则，行政检查，就

9、是强制 了解相对人的情况。行政检查这种性质，决定了其 一经实施，便影响相对人的隐私权等权利，这种冲突 是由行政检查权的性质决定的，不可避免。如上所述,行政检查权是国家行政权的重要组 成部分，是现代行政的需要，但它又不可避免地与公 民权利发生冲突。这里的问题主要表现在两个 方面：一方面，随着社会主义市场经济的发展,政府职 能发生了转变，政府的管理方式由直接管理变为问 接管理，而行政检查则是间接管理的主要方式。但 我国市于长期受封建传统的影响，加z法制建设落 后，制度不健全，行政主体无法实施有效的行政检 査,表现在:首先，立法不健全。行政机关对于某些 情况需要进行检查，以了解情况，方便管理,但法律

10、 却没有赋予行政机关相应的检查权，或者法律赋了 了行政机关抽象的检查权，但没有规定相应的保障 措施,致使行政机关无法进行有效的行政检查。其 次,行政相对人对行政检查监督不理解，对抗或逃避 政府的检查监督。再次，行政检查监籽机关的执法 手段落后。一些走私团体装备全现代化，而有些地 方的检查监督机关连基本的设备都没有。最后，行 政检查人员不足。另一方面，在实践中，行政机关受长久以来所形 成的思维定势的影响，行使行政检查权时存在种种 不尽人意z处：（一）在行政检查过程中滥用行政检查权。某 些行政机关在行政检查吋滥用检查权，对行政相对 方的权利造成损害，甚至造成严重后果的事件屡有 发生。至于以检査之名

11、，行处罚之实，或者在检查过 程小严重干涉公民自由和日常生活的情况，更是屡 见不鲜。（二）行政检查权的范围太广。由于行政机关 作出任何处理决定，必须首先经过调查，根据调查的 结果再作决定，这种基于行政职权的调查与行政检)10 china a endemic journal elecironic publishing house. all rights resen ed hcnki.ne可能性。行政主体行使行政检查权时，代表的是公查是有区别的。几乎所有的行政机关都具有某种基5b于职权的行政调查权，但未必一定具有法律意义上 的、有强制力保障的行政检查权。在没有法律明确 规定的情况下，某些行政机关法律

12、意识不强,行政检 查需要法律授权的观念非常淡漠，将没有强制力的 行政调查与有强制力的行政检查混同起来，假行政 检查之名随意从事行政调查活动，采取它们能采取 的各种手段，根本不顾及行政相对方的权利和自由。（三）程序极不合理，行政效率低下，行政检查 主体与行政相对人的权利义务不对等。行政效率是 行政活动屮仅次于公民权利保障的重要因素，而行 政效率的取得与行政行为实施的方式、方法及步骤 等，与行政行为的程序有密切的关系，而恰恰在这方 血，行政检查程序问题特别严重。由于我国没有统 一的行政程序法典，对行政检查程序没有统一的规 定，只是各单行法规作了一些简略的规定。同时，现 在部门立法现象普遍，在制定规

13、章时,行政机关的部 门利益的倾向性比较严重，体现在行政检查程序上， 就是规定行政机关检查权利多,检查义务少;规定相 对人应履行的检查义务多，应享有的检查权利少。 一般而言，只要有可能，行政机关关于检查的保障措 施规定多，尤其是作为间接强制措施的主要组成部 分的处罚其至成了某些检查机关谋取私利的主要方 式。对行政相对方应享有的权利规定过少，即使有 规定，却没有相应的保障措施，即没有程序违法责任 规定,在行政机关没有履行规定的行政检查义务，侵 犯了相对人的行政检查程序上的权利时，行政相对 方很难寻求法律帮助，以保护自己程序上的权利。（四）缺乏监督制约机制。实体法上对行政检 查的授权检查规定不明，行

14、政检查程序也没有相应 的约朿，法律对行政检查的有效监督更无从谈起，而 其他的控制手段则显得更为软弱。就实践而言，行 政相对方就行政检查提起行政诉讼，可谓困难重重。 由于对行政检查认识上的分歧，许多法院倾向于将 行政检查排除在受案范围之外，只允许对依据行政 检查的结果作出的行政处理决定提起诉讼。这样， 相对方在行政检查屮权益受到彫响时，无法得到法 院的有效救济。可以说，就目前的行政实践而言，对 行政检查权的监督制约机制还有待改进、完善。（五）行政检查缺乏保密规范，严重侵害行政相 对方的合法权益。行政检查是行政机关収得信息的 主要手段，这些信息中包含公民的隐私权、公民及企 业的商业机密等等，这些对

15、行政活动可能无实质影 响，但却事关公民及相关组织的切身利益，行政机关 不履行相应的保密义务，必然对相关当事人的权益 构成直接的侵害，甚至可能因为行政机关的不正当 泄密，导致社会经济生活的混乱。三、完警wwmo以上种种问题都是行政检查权与公民权冲突的 体现。如何有效地协调这种冲突，在做到公平公正 的同时，实现行政检查制度效益最大化。笔者认为， 可以从以下几方面来协调行政检查权与公民权利的 冲突：（一）行政检查必须依法设定和实施。目前在 理论界与实践部门有一种颇有影响的观点，认为行 政机关一旦亨有行政职权，就必然亨有“检查'的权 力，因为行政机关只有依据检查的结果才能作出行 政处理决定。这

16、实质上是将行政调查权等同于行政 检查权，行政机关基于职权必然享有调查权,但未必 具有强制力保障的行政检查权。调查权与检查权是 有区别的,对于行政机关的调查，行政相对方可以自 愿配合，也可以拒绝，对于行政机关的检查，行政相 对方必须配合履行检查义务，否则将产生对其不利 的后果。行政检查具有强制力保证，必须通过立法 来明确行政机关与相对方在检查中的权利义务。目 前，我国还没有一部统一的有关行政检查的法律、法 规，只是在某些单行的法律、法规中有所涉及。为有 效地解决行政检查制度中存在的问题，制定一部统 一的行政检查法，或者说在行政程序法中明确规定 统一的行政检查程序显得尤为迫切。（二）行政检查的范围

17、应该适度。为了建立和 完善社会主义市场经济体制，政府的职能和工作方 式都应当转变，政府应当尽可能地减少审批、许可， 确认“准则主义经济”。凡是市场主体借助民法进 行自我调节能够解决问题的，政府不应当去干预，也 不要为此设定行政检查。虽然单个的市场主体有时 难以口我调节，也要尽可能地通过民间组织，如商 会、行业协会等进行调节，也不要为此设定行政检 查。同时，应相应建立和实施经济生活的各种准则， 只要行政相对方具备某种资格或条件，便具备相应 的从业权利。行政机关主要注重事后的检査与监cademic journal electronic publishing house. all ngh(s reh

18、llp:/avv u .cnki.nei56厂东青年干部了院了报督，保证行政相对方符合法定的资格或条件，以保证 法律的严格实施,维护正常的法律秩序。行政检查 权适度的原则就是在社会总体利益与公民的个人利 益之间把握平衡,在建立行政检查权的范围时，必须 采取全面的、均衡的观点，不能顾此失彼，在赋予行 政机关某种范韦i和程度的行政检查权时，应止确划 分行政机关的公权力与公民的私权力的界限，以保 障公民的权利和自由不受无端的侵害。（三）制定和完善有关行政检查的具体制度1制定和完善行政检查程序。行政检查程序是 借助法律手段对行政检查权加以控制的有效方法之 一。合法、合理地行使行政检查权，不仅涉及行政检

19、 查权的内容和范围，更主要的是其实施的方式和步 骤，即检查程序的设计。完备的行政检查程序可以 有效地防止行政执法人员主观臆断，在保证行政效 率的同时,最大限度地维护公民一方的合法的权利、 自由和尊严。2制定和完善公开制度。行政检查的公开，包 括公开检查的主体、检查的对象、检查的范围、检查 的结果。检查主体的公开，既是指法律对享有检查权的 行政机关的明确的法律界定，使接受检查的当事人 了解实施检查的行政机关及其职责权限，以保护自 身在行政检查过程中的合法权益；也是指行政机关 的工作人员在实施检查时应主动表明身份，便于受 检查者协助，也便于行政机关及时接受当事人的反 馈，对其派出的工作人员实施监替

20、。检查的对彖、检查的范围及检查结果的公开，除 包括行政机关在某些案件的检查开始及检查过程小 的通知义务外，主要是指行政机关检查档案的公开。 检查档案如果不公开，公民很难知道行政机关是否 认真执行法律，是否故意刁难无辜。秘密行使检查 权，很可能因权力被滥用侵犯公民的基本权利和 自由。检查内容的公开并不一定意味着接受检查的公民或其他组织的任何秘密都失去了保障，公开有时 反而能达到保密的目的，因为公民或其他组织所需要的并非被公开的材料本身，而是这些材料所可能 带来的利益。当然检查内容的公开，也应根据具体 情况来处理，例如对于涉及相对人的隐私权、企业不 愿对外公布的商业机密,应尊重相对人的意愿，而不 应随意公开，否则应承担相应的法律责任。（四）加强对行政检查的监督，完善对相对人救 济的机制。前面论述的依法制定和实施行政检查 权，完善行政检查机制，尤其是通过完善行政检查程 序，以及检查公开制度等检查制度，这些都可以说是 对行政检查的监督方式，但归根结底，如果没有一个