发达国家民间金融对我国民间金融监管启示

1、发达国家民间金融对我国民间金融监管启示摘要：轰动一时的吴英“非法集资案”将民间金融这一 问题推到了社会的风口浪尖，对民间金融的管理问题已经逐 步成为一个全社会迫切需要解决的课题。我国民间金融起步 较晚，不论监管制度还是法律法规都存在着较大的不足。美 国和日本是民间金融较为发达的国家，其制度设计对我国民 间金融监管模式的选择及法律体系的构建具有较强的借鉴 意义。关键词：民间金融；监管；现状与不足；启示中图分类号：d922. 28文献标志码：a文章编号： 1002-2589 （2012） 32-0136-03近年来，许多与民间金融有关的事件引发广泛关注，对 民间金融的管理问题已经逐步成为一个全社会

2、迫切需要解 决的课题。然而要建立一套合理的、积极有效的管理模式还 需要结合我国民间金融的大环境，深入分析民间金融的发展 原因，博采众长，因地制宜地制定有关政策。一、民间金融迅速发展的原因所谓民间金融，有人将其称之为“灰黑色金融”（章晓 虎，1996）,也有人称之为"地下金融”（江曙霞，2001） llo国外多将之界定为“非正规金融”。民间金融的发展 是自发的、自下而上的、局部的现象和行为。一方面，由于 “正规金融”所能覆盖的范围始终是有限的，很多中小企业 旺盛的资金需求难以得到满足。另一方面，农村信贷等也难 以跨入正规金融机构的门槛，迫切需要找寻新的融资突破 口。民间金融就是在这种市

3、场经济内生的原动力推动下孕育 而生的。因而，我们认为民间金融产生并蓬勃发展的根本原 因是因为市场的需求，也有学者把民间金融的产生概括为 诱致性制度变迁的结果2。二、我国对民间金融监管的现状及不足（一）我国有关民间金融的监管制度安排目前，我国金融监管实行的“一行三会”的分业监管体 制模式，由中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中 国证券监督管理委员会和中国保险监督管理委员会分工协 作。我国一直未曾明确由三会中的何者对其进行监管，也未 曾设立专门的民间金融监管部门。但从国家出台的相关规定 来看，民间金融信贷政策的制定者这一角色主要由央行担 任，而具体的方针政策的制定、执行和考核则由银监会负责。

4、就规制民间金融的法律法规而言，我国目前尚未存在统 一的立法对民间金融进行系统的监管。相关法律法规只是散 见于各部门法中，但各部门对于民间金融的准许与否仍然存 在着较大的矛盾。如：宪法第13条规定：“公民的合法的 私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产 权和继承权”；民法通则第90条：“合法的借贷关系受 法律保护”；合同法第196条：“借款合同是借款人向 贷款人借款，到期返还借款并支付利息的合同”；最高人 民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见第6条规定: “民间借贷的利率可以在超过银行同类贷款利率的四倍以 下的范围内适当高于银行的利率。”由此可见宪法精神，民 法通则和合同法等对

5、民间金融是承认的。但有些法律法规对 民间金融却是禁止的，如：非法金融机构和非法金融业务 活动取缔办法规定：“为维护金融秩序，对包括非法发放 贷款行为在内的非法金融业务活动要予以取缔” ；1996年制 定的贷款通则严格禁止民间融资活动，规定贷款人必须 是依法设立的中资金融机构，并经中国人民银行批准经营贷 款业务3。由此可见，我国不仅针对民间金融现仍未有统 一的立法，而且法律法规的规定还存在着一定的矛盾。（二）我国对关民间金融监管存在的不足从'吴英案”来看，我国民间金融实质上并未有明确的 监管机构。有关民间金融的相关制度设计仍然存在着较大的 缺陷。1. 对民间融资的立法协调性差且缺乏统一标

6、准如上所述，我国民间金融的合法性与否至今未有统一的 定论。各法律法规对民间金融或是“承认”或是“禁止”， 这使得民间金融的地位异常尴尬。就“吴英”案而言，从本 质而言，吴英的行为也可以称之为一种民事行为，但最终却 上升到刑法来衡量的高度。由此可见，在国内法律缺乏统一 的标准且相互间缺乏协调性的情况下，势必会造成民间金融 的监管缺乏统一的度量标准，最终导致监管混乱，不利于引 导民间金融健康发展。2. 我国民间金融监管主体还不够明确受民间金融法律规制体系滞后影响，目前国内尚未颁布 关于民间金融统一的、系统的法律法规，自然对民间金融的 监管主体也没有明确的规定。在中央，目前由央行辅助银监 会共同承担

7、民间金融的监管责任，但其监管主要是宏观层面 的监管，地方民间金融的监管机构始终却处与缺位状态，且 尚有很多民间金融组织和行为处于无政府状态。'吴英案” 可谓只是地方民间借贷的冰山一角，类似吴英的大规模借 贷、融资行为在国内民间金融发达地区还比比皆是。但却没 有有效的地方监管部门对其进行规制，这不失为民间金融的 一大隐患。3. 法律法规条款严重滞后我国的金融业发展向来具有严重的“政策导向性”，目 前国内有效的很多金融法规都是在特定的金融环境和经济 发展时期出台的，具备很强的实效性。但21世纪已然过去 十多个年头，国内金融环境早已发生重大改变，现行有关民 间金融的法律法规早已不能适应现实环

8、境的要求，压迫了民 间融资的自治空间，已暴露出很大的滞后性，难免阻碍经济 的发展。三、美、日民间金融监管制度（一）美国的民间金融监管制度美国民间金融主要包括储蓄贷款协会、合作银行、信用 合作社、储蓄信用合作社等。据统计，美国民间金融机构大 概有9 000多家，大约占美国银行数量的60%,其中以信用 社居多。由此可见，美国的民间金融是十分发达的。针对 民间金融的监管模式设置，美国根据联邦制国家结构设立了 分层次监管的“双轨制”监管模式，即实行联邦政府和州政 府两种监管主体选择制度。并设立了专门的监管机构一信用 社全国管理局（ncua）对非正规金融的主要形式一信用合作 社进行监管4。美国承认民间金

9、融的合法地位，并推行民间金融和正规 金融和谐发展的策略。美国虽然拥有最完善的金融体制，也 并不能完全满足所有资金需求者的需求。长期以来，美国银 行倾向于忽视那些低收入阶层、小企业、移民和有色人种的 贷款需求，这样需求与供给便存在一定的空白区。目前，从 现实情况来看，美国中小企业的融资方式仍然以业主的储蓄 和向亲朋借款为主，二者共占其投资的58%左右5。由此可 见，美国政府对民间金融是予以承认的，且民间金融健康发 展已然成为正规金融的良好补充。此外，美国政府为 促进民间金融的健康发展，已经设置了较为完备的立法体 系。与'双轨制”监管模式相对应地设有州立信用社法案和 联邦信用社法案。190

10、9年，美国马萨诸塞州通过了第一部信 用合作社法案，其他州也纷纷效仿。1934年，通过的联邦 信用 社法（fcua） （the federal credit union act）,并 于1998年进行了最近的一次修订。此外，美国对农村民间 金融的监管也设置了较为完备的法律体系，使农村民间金融 的运作有章可循、有法可依。在美国，信用社可选择在联邦 机构注册，也可选择在一州政府注册。这样既给予民间金融 自由发展的空间，也能促进各州之间、各州与联邦之间有关 民间金融法律的交流与完善。（二）日本的民间金融监管制度日本的民间金融拥有合法地位且非常发达，其农村民间 金融的规范发展也归因于其因时制宜的法律政策

11、。二战后， 为促进国内经济发展，其广泛借鉴欧美国家的经验，在国内 推广合作金融服务业务，陆续建立了信用金库、信用协同组 合、劳动金库、商工组合中央金库、农协等非正规金融组织 6。逐渐形成了以政府为主导、以非政府自主合作为基础, 以职能监管为主的分类监管机制，对国内民间金融进行了全 面的监管。日本的民间监管区别于其他国家之处在于其典型的职 能监管制度，各职能部门按照其对应的监管业务的性质进行 设置和分工，对不同性质和类型的金融主体进行分类监管。 在监管内容上不断缩小行政监管范围，不干涉被监管机构的 具体业务，强化信息披露制度，对公众加强风险教育以防止 投机行为泛滥7。日本有关民间金融的立法具有明

12、显的时代特征，其法 律、法规随着国内金融市场需求和国家政策的改变而改变。 1915年，日本出台了无尽业法对国内大量存在的无尽组 织进行监管。但随着民间金融的发展，1915年出台的无尽 业法的相关条款逐渐出现了较大的不适性。1951年5月， 日本政府又通过了互助银行法案，对民间金融新兴的并 广泛存在的互助无尽组织进行监管。80年代，日本国内爆发 了几起重大的民间金融事件，如丰田公司事件。日本政府便 针对各项事件制定了管理处置规定。如针对投资欺诈事件制 定了投资顾问法。20世纪90年代末，日本金融顾问研究 委员会于开始倡导把互助银行转变为商业银行，并制定了系 列的规章制度对其进行引导。最终，互助无

13、尽组织都转变为 通常意义的商业银行。可见，日本农村民间金融的规制路径 离不开政府因时制宜的法律规制和政策引导策略。四、美、日民间金融监管制度对我国的启示我国民间金融起步较晚，不论监管制度还是法律法规都 存在着较大的不足。美国和日本是民间金融较为发达的国 家，其制度设计对我国民间金融监管模式的选择及法律体系 的构建具有较强的借鉴意义。笔者认为，结合目前国内民间 金融的大环境，从美国和日本的相关制度设计可得出如下启 不o（一）构建民间金融法律规范体系从美国和日本的成功经验来看，任何制度的完善离不开 法律的保障。美国根据其联邦制的国家结构设立了州信用社 法案和联邦信用社法案。既赋予民间金融一定自由选

14、择的空 间，又使得国内有关民间金融立法结构严谨。也保障了监管 机构在进行监管时能有理有据，有法可依。如前所述，我国 至今未有关于民间金融的统一立法，且各相关法之间始终有 矛盾存在，因而完善统一立法势在必行。只有立法完善了， 才能指引民间金融往正确的方向发展，才能给监管机构提供 一个切实可行的执政标准，避免滥用职权的行为发生，才能 减少金融风险。（二）明确设立由中央到地方的金融监管机构美国设有专门的监管机构一信用社全国管理局（ncua） 对非正规金融的主要形式一信用合作社进行监管，并实行联 邦政府和州政府两种监管主体选择制度。既有统筹者，也将 监管主体落实到了基层。日本设有日本金融顾问研究委员，

15、 并以职能监管为主要模式，这样根据民间金融机构不同的性 质来划分监管部门有利于建立专业高精的监管体制，对我国 有一定的借鉴价值。目前，有关民间金融的监管国内主要是 银监会担任，央行负责信贷政策的制定，但其监管并未有强 有力的法律依据。且银监会本身金融监管任务就十分繁重， 再将庞大的民间金融列规其中很难保障有效监管。笔者认 为，可在中央建立专门的民间金融监管机构，并在地方设立 相应的负责机构，配备专业的人才。这样既有利于提高监管 效率，又能根据地方不同的经济状况制定专业的、具备可行 性的发展政策。（三）保障民间金融相关法律法规与市场的可适性日本民间金融的快速发展归因于其因时制宜的法律政 策。日本

16、的民间金融发展模式是“政府主导型”的，而我国 政府对金融的发展也影响力甚远。就这点而论，两国具有一 定的相似性。日本政府根据国内金融市场的需求，适时地颁 布了与市场相适应的法律法规，这对其国内金融的发展具有 很好的导向作用。如：从无尽组织到互助无尽，日本政府先 后出台的无尽业法和互助银行法案，以及重大金融 事件后的投资顾问法，无不体现了日本立法当局对市场 的高敏感度。而且我国与日本同属亚洲经济圈，近年来亚洲 金融现发展势头迅猛，金融环境可谓瞬息万变。任何法律都 不可能无论经济如何发展都具备可适性，有关民间金融的法 律更是如此。笔者认为，日本因时制宜的法律政策非常值得 我国学习。我国在制定有关民间金融统一的法律之时，在保 持一定前瞻性同时，也应该根据金融环境的变迁作出适时的 调整。参考文献：1 钱思思民间金融风险分析研究j 经营管理者，2010, (3)2 蔡四平规范我国民间金融