教师参和教育政策执行价值和路径探索

1、教师参和教育政策执行价值和路径探索摘要：教师参与教育策策执行是社会主义民主政 治和教育政策民主化的内在要求。在教育政策执行过程中， 教师具有决策者、执行者、评价者等多重主体属性，因而教 师参与在很大程度上关系到政策执行的效果。教师参与教育 政策执行能够充分发挥教师在学校教育中的特殊身份作用， 减少教育政策失真。我国教育政策执行中的教师参与一直处 于弱势状态，教师参与应在教育政策执行的不同阶段从政策 解释、政策宣传、政策实验、政策监督等有参与价值的环节 入手，发挥教师在教育政策执行不同阶段的不同角色作用， 从而有效分享教育政策问题信息，增进教育政策的接受性， 监督并巩固教育政策执行。关键词：教师

2、参与；政策执行；路径探索中图分类号：g451文献标识码：a 文章编号：1672-4038(2013)08-0056-05 近年来，我国的教育政策进入了密集发布期，因教育政 策执行不当所带来的相关问题也日渐增多。究其根本，一方 面是由于教育政策制定本身及政策执行者的原因；另一方面 源于相关目标、利益群体参与的不足。随着多元价值观的形 成、多元利益主体的诉求，改革背景下的政府、学校、教师、 学生、家长将会更加关注自身职能与权利的变化，特别是教 师将成为政府、学校、学生、家长共同注目的焦点。教育政 策的执行是一个复杂的行动过程，既涉及教育政策本身，也 涉及政策执行者、目标群体等基本要素。除各级地方教

3、育主 管部门等政策执行者之外，学校及教师都属于教育政策执行 主体范畴。随着我国政治民主化进程的发展，民主参与背景 下的政府、学校、教师、学生、家长将会更加关注自身职能 与权利的变化，特别是教师在学校教育中的特殊作用。将成 为政府、学校、学生、家长共同注目的焦点。在教育政策执 行过程中注重发挥教师协同参与的作用，必将成为我国民主 政治背景下教育民主政治发展的全新课题。一、教师参与教育政策执行的价值分析（一）发挥教师特殊身份的作用教师在学校教育中的特殊身份能够使教师较好地参与 到教育政策执行中来。首先，教师是教育政策的利益主体。 “一般而言，教育政策的利益主体可分为教育政策制定者、 教育政策执行者

4、和教育政策对象。”教育政策具有许多不同 类型的利益相关者。“在教育政策过程中，教师具有决策者、 执行者、咨询者、评价者和受益者多重价值属性。”多数教 育政策的颁布实施都在不同程度上影响教师的利益与发展。 而教师在教育教学活动中所起的主导作用也使其工作职能 和工作价值无以取代。作为教育政策的主要利益相应人，教 师既有基于生命个体的生活权利、社会角色方面的利益诉 求，也有基于教育发展方面的利益诉求。因此教师是教育政 策的利益主体。此外，教育的整体发展与教师的发展息息相 关，作为教育政策的利益相应人，教师也有基于教育发展方 面的利益诉求。其次，教师是教育政策问题的信息主体。教 育政策问题是被觉察的、

5、被体认的教育问题，教师在学校教 育中处于核心位置，连接学生和学校、社会和学校。他们体 验社会生活，经历教育教学活动，探究教学改革，关注学生 成长和学校发展，是教育教学活动的重要当事人或直接责任 人，其体察教育问题的度广度与深度使其成为教育政策问题 的信息主体。正因为教师是教育政策的信息主体，教师往往 成为重要的教育政策问题信息咨询对象，也就决定了教师成 为教育政策的咨询主体。作为教育政策的利益主体、信息主 体和咨询主体，教师能较好地参与到教育政策执行中来，成 为教育政策的执行主体范畴，使教师参与教育政策执行更具 有实践意义。（二）避免教育政策失真在教育政策执行过程中，由于受诸多因素的影响，往往

6、 会出现政策执行及结果偏离政策目标的不良现象，即出现教 育政策失真，而政策执行者的认识缺陷及监督检查不力往往 是教育政策失真的重要原因。其主要表现为：第一，执行者 对教育政策执行的环境因素缺乏足够的研究和认识，未能认 真分析所处环境中有利与不利的因素及其影响，致使环境中 的消极方面在政策执行中产生更大的阻碍作用。第二，政策 执行者对教育政策的目标群体缺乏足够的了解，对目标群体 的激励机制存在缺位，导致目标群体抵制教育政策有效执 行。此外，某些教育政策在执行过程中由于缺乏上级与下级、 执行者与目标群体等方面之间的监督检查，缺乏及时的沟通 信息，未能有效发现问题和解决问题，增加了教育政策失真 的范

7、围和程度。教师参与教育政策执行，一方面可以充分发 挥教育政策信息主体、咨询主体的作用，帮助政策执行者正 确理解教育政策，提升他们对环境因素和目标群体的认识， 有效克服政策执行者的认识缺陷；另一方面，也有利于加强 对教育政策执行过程的监控，增强信息反馈的科学性和完整 性，防止不良结果的继续恶化，有效避免教育政策失真。二、教师参与教育政策执行的路径探索复杂多样的公共政策决定了复杂多样的政策执行行为，不同的政策执行行为拥有不同的执行程序。陈振明认为政策 执行过程主要包括“政策宣传、政策分解、物质准备、组织 准备、政策实验、全面实施、协调与监控等环节”。袁振国 则从教育自身特殊的行为逻辑顺序出发，将教

8、育政策执行分 为“政策理解、制定执行计划、组织落实、政策宣传、具体 实施、监督检查、政策执行的调整、政策执行的总结、巩固 提高”九个步骤。教师参与教育政策执行，并不是让教师参 与到教育政策执行的所有环节，而是有重点有选择地参与到 能发挥教师特殊身份作用的重点环节。在教育政策执行的不 同层级上，各级执行者的职责和权限不同，因此，教师在教 育政策执行的不同环节所扮演的角色、发挥的作用也有所区 别。（一）以获取信息为目标的教师参与1. “教育政策理解中的教师参与当某级政府和教育行政部门接到上级教育政策的通知 或指令时，就意味着教育政策执行过程的开始。要正确贯彻 执行政策。首要的工作是理解政策，因为政

9、策文本往往只是 一些原则性的文字规定，对具体执行者的实际操作显得过于 抽象。政策理解的目的“旨在使政策执行主体能深刻领会政 策的精神实质、内在机理和外部关系”。对教育政策而言， 理解其精神实质，即要理解教育政策的指导思想、最高目标 和远期目标；理解其内在机理，即要把握教育政策的界限、 原则、对象、内容、措施等。此外，还要认真研究和把握教 育政策的实施环境、利益群体的结构和特点等。而教师则以 其信息主体的优势帮助政策执行者理解政策文本的内在机 理和外部关系。教师参与政策理解的路径主要包括： 第一，政策执行者培训。在教育政策执行前，为帮助政策执 行者更好地理解政策文本，政府相关部门应举办专业培训班

10、 或召开专门会议对政策执行人员进行培训。相关教师代表在 理解政策文本的基础上，就目标群体、环境因素等所熟知的 政策外信息结合政策文本进行讲解，通过讲解说明增加政策 文本的“厚度”，使政策执行人员更好的理解教育政策的精 神实质、内在机理与外部关系，提高自身的政策认知水平， 实事求是地推进教育政策执行。第二，教师主动发起接触。通过这个路径，教师自发地与政策执行者联系，就政策执行 过程中可能面临的问题提供信息，从而使政策执行者对政策 执行中可能出现的问题保持警觉。这种形式主要包括信访、 热线电话、行政首长接待日等。由教师发起的接触为教师个 体参与提供了一种渠道，所积累的资料为政策执行者理解教 育政策

11、提供了十分有用的政策外信息。第三，教师调查。教 育政策执行中的教师调查是指政府通过一定规模的问卷调 查或访谈，向教师了解其对教育政策问题及政策执行的看 法、态度、所注意的事项。教师调查法调查的教师范围广， 抽样有一定的普遍性，可以较广泛地反映教师对教育政策问 题及政策执行的看法，帮助政策执行者进一步明晰教育政策 的执行条件和约束。通过教师调查可以宣传教育政策，为政 策执行奠定了良好的民意基础。2.制定执行计划中的教师参与计划是公共政策执行的首要环节。凡事预则立，不预则 废。因此教育政策计划制定的科学与否关系到教育政策执行的成败与效果的优劣。一般来说，一项教育政策的推行，往 往从宏观、战略的角度

12、指出实现教育政策目标的基本原则和 大致轮廓，具有抽象性，与实际情况可能有所出入，甚至在 某些方面存在冲突。如：农村中小学布局调整政策，在具体 执行中。究竟怎样撤并农村教学点或村小算合理的布局调 整？是100%, 95%,还是80%?显然执行起来显得很模糊。因此教育政策执行机关就需要在政策理解的基础上，对政策 加以具体化。对总目标进行分解，明确工作任务指向。在教 育执行计划的制订过程中，教师可以辅助政策执行者弄清本 地区的教育发展现状，本地区现有的资源情况以及可能争取 到的资源限度，从而保证执行计划建立在本地经济、社会、 教育等实际情况的基础上，保证教育政策有效适应外部环境 的变化，特别是可以有

13、效形成应对突发事件的防范机制，使 之能有的放矢，客观可靠，切实可行，排除政策执行者的主 观臆断。（二）以增进教育政策接受性为目标的教师执行参与1教育政策宣传中的教师参与做好教育政策宣传，是教育政策顺利执行的重要前提之 一。“徒法不能以自行”，政策制定出来之后不能自动地被 执行，也不能自发地被人们所接受，要使教育政策得到有效 执行，必须首先统一人们的思想认识。广大教师可以通过各 种有效的渠道和方式，协助政策执行者积极、认真、广泛、 有效地向目标群体及其他社会各方面宣传教育政策，使更多 的人对教育政策有正确的认识和更深的理解，以取得更广泛 的认同和积极的支持，进而接受和服从教育政策的规范和行 为准

14、则，并形成有利于政策执行的社会舆论环境。教育政策目标群体是一个广泛的社会群体，包括学生、 教师、教育行政人员、学生家长及相关民众等。首先，针对 或涉及学生的教育政策，广大教师可以利用自己在教育教学 中的影响力，通过教学、班级会议、课外活动等形式有效开 展教育政策的宣讲工作。其次，涉及学生家长及相关民众的 教育政策，教师可以以教师工作组、教师宣传队等形式，通 过上门走访、会议宣传等方式开展宣传工作，讲解教育政策 实施的利弊关系，耐心细致地解答他们关心的问题，真正让 群众明白教育政策的实施惠在何处、惠从何来。最后，针对 或涉及广大教师以及教育行政人员的教育政策，教师及教育 行政人员应努力提高思想觉

15、悟，在争取应有权益的前提下， 积极配合和支持教育政策的宣传。在政策执行初期，对教育 政策的宣传要“大张旗鼓”地进行，以引起目标群体的注意 和重视。当然，在教育政策宣传过程中切忌搞形式主义、不 讲实效、走过场，防止政策宣传软弱无力，政策宣传落后于 政策的执行的“不足现象”。2教育政策实验中的教师参与“政策实验是根据目标 群体和政策适用范围的具体情况，选择具有代表性的局部地 区和机构试行政策的方法。”教育政策实验是教育政策得以 全面推行的基础，政策实验的结果直接关系到教育政策的接 受性，它既可以验证政策，又可以从实验过程中获得具有普 遍意义的经验和教训，确保政策正式推行时的成功。在教育 政策实验的

16、过程中，选择教育政策实验试点要注意试点的典 型性与代表性，要根据政策方案的要求进行，随便找一个地 区、机构或政策目标群体来试点并不可取。广大教师熟知教 育领域中的各个层面、各个关键要素，政策执行者在选择教 育政策实验试点时，应通过向关键教师代表咨询或者召开教 师会议，问计于教师。进而对那些受各种因素制约、缺乏政 策经验、结果难以预料的教育政策选择具有代表性和典型性 的试点进行实验。（三）以分享教育政策执行权为目标的教师参与教师分享教育政策执行权主要是教师团体组织把广大 教师对教育政策执行情况的信息反馈上报于政策执行者，以 教师团体的形式建议并监督政策执行者对教育政策作出调 整。以分享教育政策执

17、行权为目的的教师参与，通常是把教 师作为团体来看待，只有这样才能使教师以团体的形式形成 集体意识和力量，对教育政策的执行施加团体影响力。根据我国的教育体制，我国的教育大致可以分为学前教 育、初等教育、中等教育、高等教育等，因此，可以成立学 前教育教师联合会、初等教育教师联合会、中等教育教师联 合会、高等教育教师联合会等全国性教师团体，各教师联合 会下设各省（自治区）、市（区）、县分教育联合会。教师组 织作为一种社团性利益团体，如能发挥对教育政策的监督与 制约功能，将缩小政府决策、执行力的自由空间，以制衡或 影响相关教育决策与执行，从而奠定教师组织的社会政治地 位。1.教师参与教育政策的监督、检

18、查监督、检查是政策实施过程中的保障环节。在教育政策 执行过程中，由于政策执行者的既得利益偏好以及意外事 件，使得政策曲解、滥用政策或政策执行不力，常常会使教 育政策执行活动出现偏离政策目标的现象。因此，必须对整 个教育政策的执行过程加强监督、检查，及时发现与纠正政 策偏差，以保证教育政策的顺利贯彻实施。政策监督的主体 具有多样性，包括行政机关、利益团体、普通民众及大众传 媒等，各个监督主体凭借不同方式和途径对政策执行过程实 施控制。首先，教师可以对教育政策的执行起到督促作用。作为教育政策的执行者，广大教师能及时发现政策 执行不力等问题，并反映到教师联合会，教师联合会以组织 的力量督促没有采取积

19、极措施的政策执行者迅速行动起来， 避免教育政策拖延执行。其次，在政策执行过程中，广大教 师能及时发现教育政策在实施中产生的新问题，并通过教师 联合会反映给高层政策决策者。因此，政策执行者能随时了 解和掌握政策执行中来自教师联合会的反馈信息，在保持现 行政策基本框架不变的前提下，对其具体内容和目标、适用 范围等作出修改并订正，使教育政策更为精确、具体、完善。 最后，教师联合会在获取广大教师对教育政策执行行情况反 馈信息的基础上，检查教育政策和执行计划本身是否存在问 题。对所存在的问题，教师联合会建议并监督高层政策决策 者，对教育政策执行中的具体内容和目标、适用范围等进行 增补和删除。2.教师参与教育政策的巩固提高在教育政策执行过程中，政策目标要求