我国农村养老方式的现状与前瞻

1、我国农村养老方式的现状与前 瞻我国农村养老方式的现状与前瞻摘要:改革开放以来，我国农村养老保险因各种原因而推进缓慢，仍然延续 着传统的以土地收益为中心，以家庭养老为主要模式的农村养老保障体系。面 临市场化大潮，传统家庭养老模式正面临着制度性瓶颈和一系列外生因素的冲 击，农村传统家庭养老模式渐趋弱化。我国农村养老保障体系存在大量问题， 必须建立健全农村社会养老保险制度。同时，随着人口老龄化高峰期的到来， 解决了农民的养老问题就是解决了我国农村经济发展和社会稳定的问题，对于 构建和谐家庭、和谐农村、和谐社会具有重要而深远的意义。根据我国国情， 本文提出了一种“以家庭养老、土地养老为基础，社会养老为

2、核心，兼顾贫富 农民，集体养老为补充，充分利用多种形式养老的四维'新型农村养老保障 的体系。”关键词：农村养老问题对策前瞻“四维”新型养老我国农村养老方式的现状我国是一个具有悠久历史和传统的国家，自建国以来，二元经济制度的确 立把城镇和农村严格的区分开来。目前，因为经济发展水平较低，收人增长缓 慢，各地区经济发展不平衡，广大农村居民很少享受政府提供的养老保险(在很 多地区，甚至没有初级的制度安排)。农村是养老保险最薄弱的地方，其养老方 式依然是以土地为中心的家庭养老为主。养老保障模式是指为保证老人在需要的时候得到赡养的方式和方法。这 是农村养老保障立法的基础。八届全国人大第四次会议通过

3、的中华人民共和 国国民经济和社会发展“九五计划”和2010年远景目标纲要明确提出：“农 村养老以家庭保障为主，坚持政府引导与农民自愿，发展多种形式的养老保 险。”按照这一指导方针，我国基本形成了 “以家庭养老为主体和基础，辅之 以集体供养、群众帮助和国家救济相结合的农村养老保障模式”。(1)家庭养老即指由家庭成员尤其是子女负担赡养老人的养老方式。这是当前中国农村 使用最普遍的养老方式，也是中华民族传统美德的具体体现。有关资料显示， 老年人口的全部经济来源构成中，来自子女供给部分城市占16. 8%,镇占21. 0%, 县(农村地区)占38. 1%O这说明，子女供养在城镇老年人中占有一定地位，而

4、在农村中则占有重要地位。另据民政部门的统计数据表明，截至2009年6月， 农村97. 6%的老人仍然为家庭所供养。目前，农村老人中只有2. 4%的“五保” 老人才能获得集体养老。(2) 土地养老在自给自足的自然经济条件下，土地是农民养老的一个重要保障。土地分 配以家庭为单位进行分配，对土地的使用和收益是父母的专有权利。父母退出 生产领域后，并不意味着放弃了对生产资料的占有权，子女要想获得土地使用 权，必须以赡养父母为前提。千百年来，这种让渡与受让的实践，要求年轻一 代必须负责家庭养老。这不但是一种道德约束，而且是一种近乎于因等价交换 而产生的强制性义务。直至今日，土地仍然在维系农村养老关系中发

5、挥着一定 作用，拥有土地的农民还可以依靠土地的产出作物或有偿让渡给他人使用获得 收益来维持生活。（3）储蓄养老就是老年人主要依靠自己平时积蓄维持生活的养老类型。这在农村占有一 定的比例。这些人年轻时有所为，年老时也能从事力所能及的劳动，同时没有 什么负担，生活上可能比子女要好些，因此他们没有向子女提出赡养要求。但 是，也有一些农民因为对养儿防老己丧失了信心，认为只有钱财才是可靠的， 因而在年轻时尽可能省吃俭用，节约储蓄以备老年之用。（4）集体养老就是由农村集体经济组织对年老多病、无依无靠的老人进行赡养的制度。 集体养老主要包括五保供养、优抚对象中部分老人的优待抚恤、农民退休养老 和养老院制度。

6、（5）养老保险从1991年开始，根据国务院的决定，民政部开始有计划、有组织地组织农 村社会化养老保险改革的试点。到1998年底，全国已有2000多个县（市、区） 的8200多万农民参加了养老保险。二我国农村养老方式存在的问题（1）保障水平低老农保参保费用层次多而低，一方面符合了阶段的生活水平，另一方面使 养老金保障作用减弱。随着时间的推移，所领养老金会有所增多，但仍距保障 其“基本生活”甚远。考虑利率变动和通货膨胀等因素，实际领取的标准还要 更低。而按最低标准，显而易见，难以满足养老的需求。（2）对农村养老保险制度的完善与贯彻执行重视不足。尽管发展农村养老保险制度意义重大，但是从当前的实际情况

7、来看，对于 农村养老保险制度的重要性显然认识不足。这主要表现在两个方面，一是领导 干部重视不足；二是农民自己也不够重视。从领导干部的角度来说，目前很多 基层干部在贯彻落实农村养老保险制度方面存在轻视心理，甚至还有少部分领导干部认为农村养老保险制度是可有可无的。这种认识上的错误观念势必 给农村养老保险制度的推行造成极其恶劣的消极影响。(3)缺乏政策和法律保障不论是老农保，还是我国现行的社会保隙体系，各项制度缺乏强有力的法 律保护，我国农村社会保险之所以举步维艰的一个重要因素就是缺乏法律依托, 面对一个缺少法律强制力的新制度和一个根深蒂固的老传统，农民的选择必然 倾向传统。尤其经历了传统农保政策的

8、急转，农民对于政府推出的社会保险政 策产生了疑问，一方面向往它给自己带来真正的实惠，另一方面又怕政策变动 伤了自己利益。有些地方在农民养老金的运营和管理中，没有注意到农民养老 金的重要性，管理不规范，随意克扣挪用。农民则是更加关注眼前利益，他们 在原本就对社会养老信心不足的情况下又发现社会养老并未给人们带来多大的 利益，而且制度在执行过程中发生了许多不平等，增强了农民参保的逆反心理。(4)养老金保值、增值难据调查，各县级单位的养老保险基金均是通过存入国家专业银行来达到保 值增值目的的。实施过程中，一方面由于县级养老保险管理部门水平有限，而 且由于当时国家银行利率低，增值难以实现。随着银行利率的

9、下调，基金分段 计息的利率由年复利6. 8%调整为年复利5%, 一再降低，2010年7月1日起， 进一步调整为2. 5%,农民参保的积极性就受到了很大的挫伤。近10年之内， 个人账户的计息利率发生如此大的调整，这严重损害参保人的利益。更为严重 的是，一个几乎完全由个人缴费的养老制度，不仅支付了 3%的管理费，而且还 要自行承担增值风险，它还能有什么吸引力?农民对参保失去信心。(5)保障享受待遇不平等这主要体现在对待村干部和村民的差距上。老农保中规定：“同一投保单 位，投保对象平等享受集体补助。”但实际操作中是：集体对参保对象进行补 助的时候多数是只补助干部，不补村民；或干部补助多余村民，村干部

10、一年可 以得到少则几百，多则上千上万元的补助，而农民一年只有几块钱，忽略了农 村养老保险的实际意义，加剧了农民对老农保的不满。(6)保险资金筹集困难，且资金运作不合理贯彻落实农村养老保险制度，最重要的一个方面就是要有充足的资金支持。 然而，当前很多地区在农村养老保险资金的筹措方面存在问题。由于这一制度 面向的对象是广大的农民群众，其收入水平往往影响着农民参保养老保险的意 愿。一方面，农民由于收入较低从而不愿参加养老保险制度；另一方面，政府 在这一方面的财政支持往往又捉襟见肘。这些都在客观上造成了农村养老保险 基金匮乏的现实情况。此外，在农村养老保险基金的运作上，往往只能将其用 于购买国债或存入

11、银行，投资渠道十分单一。这在当前通胀压力较大的时期， 显然也不利于农保资金的保值增值。三、我国农村养老方式解决方法(1)切实短视农村养老保险制度的重要性。如前所述，发展农村养老保险制度首先要从思想上充分认识其对于稳定农 村社会、促进经济增长的重要意义。这一方面要从领导干部做起，使其成为开 展农村养老保险制度的积极推动者和执行者。另一方面，也要通过下大力气宣 传，使农村广大劳动者改变过去对于参保养老保险制度的错误观念，使其充分 认识这一制度对其自身的保障作用。相信一旦有了思想认识上的高度重视，则 对于农村养老保险制度的推进而言也必然会水到渠成。(2)提高政策和法规体系的支持力度。一旦有了完善的政

12、策支持和法规体系的约束，农村养老保险制度的实施也 就有了充足的法律保障。这也必然会给那些消极怠慢的领导干部带来压力，使 他们更加积极认真地投入到农村养老保险制度的实施工作中去。此外，在相关 政策规范的执行方面，也要做到有法必依、执法必严，不能将政策规范视同虚 设。另外，在农村养老保险制度的执行方面也要加强监督，对于其中存在的违 规违纪问题予以坚决处罚。(3)开拓资金来源，完善农村养老保险基金运作。从根本上说，增加农村养老保险资金的渠道在于增加农民收入，因此最重 要的资金保障在于大力推进农村经济发展，不断提高农民群众的收入水平。政 府在财政方面的支持也起着极其重要的作用，因此必须保证这一部分财政

13、资金 落实到位，并坚决杜绝将保险资金截留或挪作他用的违规行为。此外，还可以 开拓新的农村养老保险资金来源渠道，积极鼓励社会力量参与到农村养老保险 事业中来，并逐步完善农村最低生活保障制度，使广大贫困地区的农民群众都 能得到必要的生活保障。(4)各地加快建立起多层次的新型农村社会养老保险2009年9月份相关指导意见正式颁布，指导意见中明确提出“保基本、广 覆盖、有弹性、可持续”原则，新农保实行属地管理原则，各级地方政府要结 合当地经济发展水平，社会发展状况等因素，充分利用好“有弹性”的指导原 则，因地制宜，尽快研究制定出一套适合本地的具体实施方案。建立多层次养 老制度体系，这是我国的文化传统和现

14、代社会保险机制的要求，应全面覆盖无 力缴费的贫困人口的社会救济、社会基本养老、企业年金、商业寿险、家庭保 障等多层次养老保障制度模式。根据国家预定标准，要适当调整新农保的待遇 水平，缴费层次，贯彻落实地方政府的30元出口补助责任，贫困地区在“保基 本”原则指导下，进一步调整补贴比例，调动集体力量，协调好和上一级财政 的转移支付关系。另外，积极发展商业寿险保障。采用自愿性，由政府提供政 策，个人具有经济能力和偏好选择，实行积累制筹资方式。对象为高收入人群, 是在具有了基础保障之上的更高层次的保障。政府可视经济发展需要，给予政 策扶持。同时，要处理好新型农村社会养老保险和其他现行政策之间的组合关系

15、， 对保障政策进行整合，逐渐形成一个以养老保险为主，其余方式为辅的农村养 老保障体系。同时加大基本养老保险的执行力度。通过提高企业和个人的参保 意识、加大执法力度等措施，不断提高参保率。由国家行政部门管理，执行保 隙和再分配功能。推行激励机制，对于多缴费者可以多领取相应的养老金。(5)发挥政府在养老保险体制中的职能造成当前我国养老保险体制出现“所有者缺位”的现象，很大程度上是政 府直接管理过度的结果。当前个人账户中的养老基金完全是由政府的社会保障 管理部门管理的，政府既是监管者，同时又是账户的直接管理者。在这种情形 下，个人账户中积累的基金难以得到有效地运作。新农保强调了政府主导，由 中央财政

16、开始，逐级划分职责，因此，应当将政府的管理职能限制在社会统筹 这一大块，即现收现付部分；而个人账户中的基金部分，则可考虑借鉴国外管 理养老基金的成功经验，成立养老基金会组织来管理个人账户中的基金，基金 会组织应当是专业化的基金管理公司。并且，为了保证养老基金的管理效率， 这样的基金会应当是竞争性的，即成立多个基金会组织，职工可自主地选择决 定加入哪一个基金会，也可自由地退出。政府间接作用的增强则表现在加强监 管职能方面。政府的社会保障部门应对基金管理公司进行严格的监督，定期考 核其绩效和风险管理水平。同时厘定各级财政职责，形成良性投入机制，推动 新农保政策的持久发展。同时，突出地方政府在新农保

17、制度上所承担的主责任。由省、市人力资源 和社会保障部门直接在乡村设置基层服务站，统一管理，起到稳定、权威、规 范的作用，以理顺管理、提高效率、便民服务为目标，加强服务站建设，严格 要求经办人员业务素质。(6)做好养老保险金的运营管理，拓宽养老金保值增值渠道严肃对待新农保收取的养老金，通过各级政府社会保障的财政专户对农民 的养金进行严格管理。做出明确收支计划，通过财政部门对农民的养老金进行 监督，充分利用个人账户的管理作用，社保部门要严格审查领取者名单和金额, 谨防不法分子可能进行的侵害活动，村里需根据社保部门提供的名单和数额进 行同步公示。目前还没有正式的农村养老保险基金投资政策，目前还处于探

18、索 阶段，现在的执行标准暂定为中央人民银行一年储蓄存款利率。我认为，可加 入市场化的因素，通过法律程序，在保证基金安全的基础上，通过市场化的公 开招标方式来选择专业的基金管理公司或经营好的企业，负责社保基金的保值 增值，分散风险，提高收益，达到现阶段保值增值的目的。另外，我国应在农 村养老保险制度运行较稳定后，修订并颁布更具有约束力和执行力的农村养老 保险相关法律，来贯彻实施农村养老保险制度。四、'四维'新型农村养老保障的体系的提出(1) “四维”养老体系的基础：家庭养老和土地养老家庭和土地是农民生活中重要的一部分，我们应以这两种养老方式为基础。 针对家庭养老，我们所要考虑的是

19、如何弘扬中华民族“孝文化”这一传统美德 和保障老年人的合法权益，并考虑实施何种对策来减轻家庭养老的负担以及给 予一定的补贴等。另外，做好农民工的养老保险工作，这样可以减少其赡养老 人的负担，增强家庭成员的福利。而对于土地养老，我们所要考虑的是如何利 用科技提高土地的收益，实行规模化经营，以及保障农民的权益，对农民农产 品进行补贴等。以此来发挥家庭养老和土地养老的基础养老功能。(2) “四维”养老体系的核心：社会养老社会养老首先要做到的是针对不同的人群实施不同的社会养老政策。以收 入水平低于一定标准(主要以地区平均收入水平为依据，适度从低并随着地区经 济发展水平变化进行调整)的贫困老年人口为保障

20、对象，主要是针对我国农村经 济发展水平比较落后，有大量绝对贫困人口存在的现实，实施救济养老制度， 进行低保户的补贴。而对于经济水平可以承受缴纳保险费的地区和人群，适时 实行养老保险制度。(3) “四维”养老体系的补充：集体养老鼓励并积极探索各种集体经济为主的养老方式。很多地区的实践证明，这 种做法非常成功。例如，威海市上庄镇北沙岛村，他们让65岁及以上的老人以 参与村级集体经济收入分配的形式，按年领取养老金，初步实现了全村农民的 老有所养。集体养老作用发挥的基础就是要振兴集体经济。培育集体经济发展 有多种途径：农业综合开发，设立发展集体经济扶持资金；集体投资开发山场、 水面与河滩，建设林果种植

21、业和水产养殖业；围绕特色农产品兴办交易市场或 流通公司，建立龙头企业；实行农业资源、资产使用权的合理流动，实行拍卖 租赁；面向市场，进行土地承包经营权流转，集中调出连片土地，招商引资开 发高效种植业和特种养殖业，建设高科技农业园区等等。(4) “四维”养老体系的特色：多种形式的养老多种形式的养老方式可以根据各地的实际情况和能力来实行，这些形式可 以适当的减轻农民缴费的负担，例如“实物换保障”，即根据不同的对象，以特 定方式将其拥有的农产品、土地和股权等实物转换为保险费，分别设计现实可 行的社会养老保险制度方案：年轻农民实行“产品换保障老农和被征地农民 实行“土地换保障”；进城民工实行产品换保障

22、+土地换保障的“双轨制”；乡镇 企业职工实行“股权换保障+产品换保障+土地换保障，德国的社会养老保障中有一项叫做“储存个人服务时间”的制度，即凡年 满18岁的公民，均可利用公休或节假日义务到老年公寓、老人院和老年病康复 中心提供各种护理服务，不拿报酬，但服务时间可随时储存在服务者个人档案 中，以备将来自己需要接受护理服务时，将这些服务时间提取出来免费享用。 在我国农村，村委会也可以建立这种制度，大部分青壮年劳动力外出打工留下 的妇女、儿童鼓励其积极地参加。每一个家庭建立一个档案，不论谁去服务一 次就做一次记录，当家中任何人需要时，可以免费使用。村里的学校也可以组 织学生参加义务服务活动，在村里

23、免费帮助老年人、残疾人，也可以把这种活 动列为一门课程，这样既从小就培养了独生子女为他人服务和孝顺的意识，又 可以培养村民团结互助、邻里和谐的精神，还可以解决村中个别家庭缺少照顾 老人的人员和过高的护理费用，可谓是一举三得。最后还可充分利用农村基层 组织，建立村委会负责人制。调动广大党员干部的积极性，针对有困难的老人, 实行党员或积极分子“一帮一或一帮多”制，责任落实到人。四、我国农村养老方式的前瞻(1)要有明确的社会养老保险目标从长远看，我国农村社会养老保险的最终目标是要逐步消除城乡二元对立 格局，建立富有中国特色的城乡一体化社会养老保障体制。城乡一体化是一个 必然的趋势，但是这一目标的实现

24、需要具备充分的经济和社会方面的条件，从 目前的状况来看，这些条件还不具备或不充分具备。尤其考虑到目前农村劳动 者缴费能力有限，不能按照城乡同一标准缴费，并且社会养老保险是一个刚性 非常强的社会保障制度，能上不能下，它的待遇一旦定在一个比较高的尺度上, 就很难往下降。目前我国城镇企业职工养老保险计划的养老金替代率设计为70% 左右，这样高的待遇水平如果承诺给了占劳动人口一般以上的农村劳动者给养 老保险基金带来的支付压力是难以想象的。因此，目前我国农村养老保险计划 不能将保障目标定的太高，不能期望领取的养老金保证劳动者退休的生活水平 不变。目前的保障目标是维持退休后最基本的生活水平，这一保障目标应

25、与其 他社会保障制度如农村社会救济等制度相衔接。这样，既有利于农村新的贫困 人口的出现，又有利于减少将来农村社会救济的财政压力。(2)不应放弃和排斥依托于保险公司的农村养老保险一些农民自发的在一些商业保险公司办理养老保险，反映了农民对养老保 险迫切需求。而且在一些经济条件比较好的农村地区，由政府有关部门组织， 保险公司经办农村养老保险，取得了很好的经验。社会保险的核心是政府利用 法律法规及社会政策来组织和领导养老保险，而具体经办机构不一定必须是政 府机构。国家可以立法来规范保险公司的经营行为，使其经办的农村养老保险 成为微利。即使养老保险微利或不盈利，保险公司也愿意经营这项业务，因为 至少可以

26、获得一笔可观的资金。利用保险公司经办农村养老保险有几点好处:首 先，保险公司有一套人员和经营机构，不必另外组织一套养老保险机构。其次, 由政府垄断经营农村养老保险容易出现官僚作风和效率低下服务质量差等后 果。而允许多家保险公司经营农村养老保险，可以刺激保险公司提高工作效率 减低成本和提高服务质量，最终受益的是农民。另外，要加强社会养老保险基 金的管理，基金投资要把安全性放在首位。(3)应当确立农村社会养老保险的法律地位，使其具有制度上的稳定性由于我国社会保险法制建设落后，全国人大正加紧这方面的立法工作，2005 年被称为中国社会保险立法年，社会保险立法不但要保护城镇职工的利益也要 考虑到广大农

27、村居民的切实需求。尽快制定出符合我国国情的农村养老保障法 律法规，从基金的筹集管理到发放有一整套法规来约束，收支两条线，避免出 现腐败行为和投机行为，从而做到农村社会养老保障工作的科学化规范化制度 化。(4)要加强宣传力度，改变农民观念结合农村家庭养老保险面临的实际情况，抓住农民养老心态，做好示范和 总结工作，使农民真正清楚这是为了自己的将来。从根本上讲，农民如果不知 道养老保险方案对自己有利，决不会由衷地参加和拥护。当前，要特别注意向 农民说清楚社会养老保险与缴纳各种集资费用的性质完全不同，要特别注意向 农民说清楚社会养老保险的收益性可靠性和规范性，让农民像了解储蓄存款利 率那样明白缴纳养老

28、保险金的预期收益，要充分考虑到农民养老的文化背景和 敬老养老心态等，特别注意向农民说清楚社会养老保险是对家庭养老保险的有 益补充。建立农村养老保险制度并不是要挨弃中华民族传统的赡养父母的美德, 而是两者相结合减轻年轻人的负担。(5)针对农民不同层次不同类别(身份)的养老保险制度的设计思路中国农村地区经济发展水平差别较大，农村养老保险不可能全国统一，在 制度筹资管理等方面应该有所差别。对不同层次不同类别身份的农村养老保险, 应该分层分类解决;设计农村养老保险制度是既要考虑农村的特殊性，也要考虑 将来与城镇养老社会保险制度接轨问题。另外要加大国家财政转移支付力度， 现在国家税收每年都在以两位数速度

29、增长，国家以前对农村欠账太多，现在要 反哺农村。下面是对农民不同层次不同类别(身份)的养老保险制度的设计思路。1 .农民工的养老保险。流向城市的农村劳动力中，有80%的人从事工业建筑 业和餐饮服务业等较为稳定的职业，收人相对稳定。他们是国家经济发展尤其 是城市经济发展的直接贡献者，融人城市主流社会生活和希望得到相应的社会 保护正在成为越来越多的农民工的共同追求。应该让这一部分人享有城镇职工 的养老保险基本权利，直接融人城镇职工的养老社会保险体系之中。2 .乡镇企业职工的养老保险。一部分流向乡镇企业的农村劳动力，虽然他 们并未完全退出农业劳动，也未退还承包的土地，但是年老时养老问题同样需 要解决

30、，可以通过建立相对独立的乡镇企业养老社会保险体系。考虑到将来乡 镇企业养老保险与城镇职工保险制度接轨问题，乡镇企业养老保险体制也适于 采取社会统筹与个人账户结合模式在乡镇企业养老社会保险体系建立过程中必 须注意这几方面:一是乡镇企业养老保险办法不搞一刀切。乡镇企业的经济情况 和经济承受能力差距较大，从区域上讲，东中西部地区经济发展有差距;从行业 上讲，高科技企业和劳动密集型企业有差异;从规模上讲，大中型企业和小企业 有差异。各地可以根据经济承受能力确定缴费比例，国家应制定原始性框架， 各地根据自身情况制定具体实施办法。二是强制乡镇企业参加职工养老社会保 险，而不能由企业和个人的意志来决定是否参

31、保，这是社会保险的本质决定的, 可以通过扩大乡镇企业职工养老社会保险的覆盖面来解决养老金不足问题，因 此国家要制定专门法律强制乡镇企业和乡镇企业职工参加养老社会保险。三是 考虑到乡镇企业竞争能力以及乡镇企业职工收人水平普遍较低的实际情况，在 一个较长的时期内，缴费比例应保持一个比较合理的较低的范围内，以利于企 业的发展。国家对这些企业上缴的税收应以补贴的形式适当返还，以弥补养老 保险基金缴费的不足。四是应允许乡镇企业职工养老保险关系在乡镇企业以及 其他企业之间转接，最终使乡镇企业职工养老保险与城镇职工养老保险接轨。3 .农民的养老保险。从事农业生产的劳动者是纯粹意义上的农民，对这一 部分人可以建立一个独立