武胜县基本公共卫生服务体系及能力

1、武胜县基本公共卫生服务体系及能力调查与思考第一部分背景2003年的SARS、近年来多个国家和地区发生的儿童手足口病、世界各地不断蔓延的艾滋病毒、全球爆发的甲型H1N1流感疫情 以及地震产生的重大灾难、卫生资源分配的不合理、卫生投入结构的 不平衡' 补偿机制的不健全等给我们的公共卫生服务体系及服务能力 带来了前所未有的严峻考验。面对当前公共卫生所面临的严峻形势， 中共中央' 国务院审时度势，在多年深入调研' 试点的基础上于 2009年4月6日正式公布了中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见（以下简称意见），4月7日，国务院又出 台了医药卫生体制改革近期重点实施方案（

2、2009 2011年）（以下简称方案）o文件中首次提出了全面加强公共 卫生服务体系建设，实现公共卫生服务均等化，保障我国公 民人人能享有和获得基本公共卫生服务。地处全国西部的武 胜县，在县级财力比较薄 弱、公共卫生资源还不十分充足的情况下，如何在国家扩大内需，加 大对西部地区建设投入、新医改政策重点促进基本公共卫生服务逐步均等化的新政策下去抢抓机遇，加强基本公共卫生服务体系和服务能力建设，使国家的重大决策能够真正落实,“人人享有基本公共卫生服务”的目标能够实现是摆在我们面前的一个严峻而又十分现实的问题。本人在认真研读新医改政策的同时，结合 武胜县的实际情况，对全县基本公共卫生服务体系和医疗卫

3、生保健机 构服务能力进行了较为详细的调查研究和对比分析，并就新医改政策 下如何加强我县基本公共卫生服务体系 及服务能力建设提出了一些思 考和建议，谨供参考。第二部分 对象与方法一、调查对象。本次调查对象为受武胜县卫生局委托，承担基本公共卫生服务的乡镇卫生院、中心卫生院' 社区卫生服务中 心、村卫生室等基层医疗卫生机构以及为基本公共卫生服务提供技术 支持和培训的疾控中心、保健院、卫生执 法监督大队等专业公共卫生 服务机构。二、调查方法。文献法、现场问卷调查、个人深入访谈 三、数据来源。本次调查数据来源于武胜县统计年鉴、武胜县财政局统计年报、武胜县卫生局 相关文件及 统计年 报。四、分析方

4、法。主要采取 先收集资料再进行统计描述和多因素分析的方法。为保证调查实施的质量控制和调查质量的评价，对调查 的每一环节均实施了较为严格的质量控制，以确保调查结果的真实、 客观与公正。第三部分现状与分析一、全县基本情况武胜县地处四川省东部，嘉陵江中下游，幅员面积966平方公 里，辖31个乡镇，515个行政村，全县总人口 84万人，其中农 业人口 73万人。全县有各级各类医疗保健机构609个，其中2个县属医疗卫生机构（县人民医院、县中医 院），1个精神病专科医院， 3个专业公共卫生机构（县疾控 中心、县保健院、县卫生执法监督大 队），1个专业卫生培训机构（县卫校），1个社区卫生服务中 心，6个社区

5、卫生服务站，5个中心卫生院，25个乡镇卫生院，7 个民营医院，491个村卫生室，68个个体诊所。县、乡、村医疗 保健机构共有 从业人员2317人，其中县、 乡在职职工1322人，乡 村医生750人，民营医院及社区卫生服务站210人，个体从业人 员68人。全县疾病预防控制体系、医疗卫生服务体系、卫生执法监 督体系基本建立，县' 乡' 村三级医疗卫生保健服务网络比较健全。二、基本公共卫生服务体系现状体系建设情况（-）疾病预防控制体系。县防疫站于2005年改制更名为县疾控中心，新建办公大楼于2006年投入使用，业务用房3010平方米，设置了疾病控制、免疫规划、卫生监测、卫生检验等功能

6、齐 全的业务股室，中心内有专职疾控人员81人。配备了专用疫苗冷链车1辆，专用疫苗冷库2个，冷藏 柜、冷藏冰箱30余台，开通了国家专用疫情网络直报平台。县级医疗机构、社区卫生服务中心、30个乡镇卫生院均组建了防保科，配备了专、兼职防保人员79名,村级防保人员（村医生）750名。每个乡镇卫生院均配备了足够的 冷藏柜、冷藏冰箱，每个村配备了冷藏包，保证了疫苗冷链质量。县 属医疗卫生机构、乡镇卫生院均实行了疫情网络直报。全县形成了以 县疾控中心为主体，各级各类医院、乡镇卫生院、村卫生室、单位医 务室、个体诊所等医疗机构为基础，覆盖 全县的疾病预防控制网络, 承担全县疾病预防与控制、应急 预警与处置、疫

7、情收集与报告、监测 检验与评价、卫生应急 培训、健康教育及相关业务的技术指导工作。（二）医疗卫生服务体系。全县有县人民医院、县中医 院2个县属医疗卫生机构，1个专业保健机构，1个社区卫 生服务中心,6个社区卫生服务站，5个中心卫生院，25个乡镇卫生院，7个 民营医院，491个村卫生室，68个个体诊 所，1个精神病专科医 院，2317名从业人员。全县拥有病 床数1436张，百万元以上设备5台（件），万元以上设备150台（件）。作为全县医疗卫生服务体系龙头单位的县人 民医院，配置了救护车5辆，建立了 “ 120”呼叫指挥系统，能在10分钟内出诊。急诊科面积达300余平米，设 置观察床20张。县传染

8、病区已建成并投入使用，设置床位50张。设有ICU病房，拥有核磁共振、螺旋CT等高、精、尖设备，在全 县起到了学科带头单位的作用。从事专职妇幼工作的县 保健院建立了 新的办公大楼，拥有业务用房3000多平米，专职妇幼保健人员75 名。每个乡镇卫生院均配备了 1名财 政全额拨款的专职妇幼保健人 员，为广大妇女儿童提供保健 服务。各乡镇卫生院、中心卫生院均能 开展常见病' 多发病 的治疗，各中心卫生院均配置了医疗急救车，并 能开展中下腹部手术。全县形成了以县级医院为龙头，县城以沿口镇 社区卫生服务中心为基础，农村以乡镇卫生院、村医务室为枢纽， 个体诊所为补充的新型医疗卫生服务网络。（三）卫生

9、执法监督体系。我县卫生执法监督大队于2005年 成立，现有在编人员20名，所有人员均实行公务员管理。主要担 负全县食品卫生' 公共场所卫生、化妆品卫生' 学校卫生、职业卫 生、生活饮用水卫生、放射卫生、消毒卫 生、传染病防治执法监督管理及突发公共卫生事件处置等职能。县卫生执法监督大队在全县设立 了五个执法中队，建立了卫生协管制度，配备了卫生协管员，推行卫 生监督网格化管理制度，全县卫生监督工作均实现了网格化管理。存在的问题（一）做为三级卫生服务体系网底的村卫生室急待规范。主要表现为：一是医疗业务用房问题突出，绝大多数村 医生无医疗用房,卫生室设在自己家里，少数在租用的房里 开展

10、。二是已建立的村卫生室设置不合理，硬件建设太差,全县无1个达到甲级村卫生室标准。三是对村卫生室准入把 关不严，有的村有好几个执业点，而有的村 没有村卫生室（全 县尚有24个村无卫生室，占总数的5%）,也 无从业人员，导致防疫和妇幼保健等公共卫生工作无人开展。二）公共卫生服务设施设备不够齐全。虽然县、乡、 村三级基本公共卫生服务初具规模，但公共卫生服务设施设备还不能 完全适应公共卫生服务的需要。一是县卫生执法监督大队尚无专用办 公用房，长期借用县疾控中心办公室，工 作环境较差。二是村卫生 室、乡镇卫生院还缺乏必备的基本 医疗卫生设备。如：半自动生化 仪、血糖分析仪、血球计数 仪等。三是县级医疗机

11、构和专业公共卫生服务机构缺乏适用的专用设备（如现场快速检测仪器、移动X光机、移动呼吸 机、突发事件急救器材、卫生执法车、专用调查取证 工具等）导致工作效率较低，尤其是不能满足各种突发事件发生后的 快速处理。四是农村卫生基础设施建设相对滞后，尤其是农 村改水、改厕尚未全面落实，部分乡镇、学校饮用水安全卫 生设施和食品卫生管理还比较薄弱，存在传染病和中毒事件 发生的潜在威胁。（三）全县已撤销的10个地名卫生院所在地急需补充 医疗卫生服务点。2004年，乡镇卫生院上划卫生局管理，原来的建设、桥亭、黄石、南溪、龙旺、普兴、青岩、秀观、泰山、西关等10个地 名卫生院予以注销，原有人员实行并、转、骋，不再

12、设公立的医疗机构。此10个地名卫生院的群 众所涉及的农村人口为数不少，且距建 制乡镇卫生院路途较 远，仅靠个体诊所和村卫生室提供服务，且服务 价格高，质 量差，群众享有医疗卫生服务十分不便，看病难，看病贵的问题较为 突出。（四）传染病医院功能急需健全。我县原有传染病医院 随着县城区的不断扩大和发展，已不适应传染病医院的设置 标准和要求，按 县委县政府指示，将传染病医院和县保健院实行资产置换，保健院迁 入原来的传染病医院，传染病医院重新修建。但新修的传染病医院与 中滩精神病专科医院共用，其布局' 功能和现代传染病医院尚有一定 差距，还不能适应未来应对突发疫情的需要。（五）有关部门的关系有

13、待进一步理顺。一是卫生局与 食品药 品监督管理局的关系有待进一步理顺。2009年6月1日，食品安 全法正式实施，国家对卫生行政和食品药品监督管理的职能进行了 调整，将原来卫生行政的食品卫生许可' 食品监管' 化妆品管理等职 能划归食品药品监督管理部门行使，将食品药品监督管理部门的食品 安全协调、组织查 处食物中毒事件等职能划归卫生行政行使，中央已9于2009年进行了职能调整，但是地方一直没有进行调整，卫生行政 是想管又不敢管，食品药品监督管理部门是该管却又管不起 来，而县 政府又要求卫生行政继续行使食品卫生监管职能，从而使卫生行政在 开展工作时陷入十分尴尬的境地。二是疾 控中心

14、和卫生执法监督大队 的关系有待进一步理顺。卫生部2000年制定的全国卫生监督机构 工作规范和全国疾病预防与控制工作规范对疾控中心和卫生执法监督的工作职责分工不够明确， 比如：对从业人员的健康培训、卫生许可的卫生学评价、现场快速监测等都有交 叉重复，让这两个机构在开展工作时无所适从，有时对工作可能造成一定的影 响。(六)公共卫生预警机制尚待完善。一是全县缺乏一个 统一的公共卫生服务平台。尽管全县均并入了国家大疫情平台，但是，该疫情平台是通过因特网接 入的，全县还没有一个统一的公共卫生服务处理平台，这给公共卫生信息的传递 和处理突发公共卫生事件带来不便。二是预警机制和快速反 应机制有待进一步完 善

15、，以减少危机引起的损失和负面影响。三是公共卫生信息发布制度尚需进一步 完善。发生疫情 时，社会舆论导向、政府信息公开的时效性和权威性需进一步 增强，政府和社会的良性互动机制急待完善。三是突发公 共卫生事件发生后，往 往被认为是卫生部门的事，各部门难以有效和快速地协调，而且，由于公共卫生 体系建设是国家的公益事业，不但不会赢利，而且还要花费大量的人力、 物力、财力，因而，在没有严重的突发公共卫生事件发生时，政府及相关决策部门 领导对公共卫生的重要性和紧迫性很难认识到位，从而影响到政府对该项工作的 投入。三、基本公共卫生服务能力现状服务能力情况(-)医疗机构业务用房情况。除龙庭、三溪、赛马、万善中

16、心卫生院等个别乡镇卫生院和县卫生执法大队业务用房没有达到国家规定 标准外，全县其他乡镇卫生院通过国 债项目建设，业务用房均达到了国家规定标 准。疾控中心' 保健院得到国家专项项目修建了办公大楼并投入使用，县中医 院得到国家扩内需项目目前正在修建外科大楼。（二）卫生从业人员年龄构成情况单位名称在冈人数年龄分组及构成比20-30构成比30-40构成比40-50构成比50-构成比县级医疗机构63721333%21233%13622%7612%疾控中心811822%3442%2126%810%保健院753750%1824%1216%810%执法大队20630%1050%210%210%乡镇卫生

17、院50914529%11923%11723%12825%村卫生室75092%11415%14419%48364%其他医疗机构210189%3617%13263%2411%个体诊所6869%812%2232%3247%合计235045219%55124%58625%76132%全县从业人员20-30岁的有人452,占19%, 30-40的有551人，占 24% , 40-50的有人586,占25% , 50以上 的有人761,占32%。其中：50 岁以上人员乡镇卫生院占了 25%,村卫生室人员占了 64%,个体诊所占了 47%O（三）卫技人员结构及执业资格情况单位名称从业人数卫技人员构成执业资格

18、执业助理执业医师未取得资格卫技人员数构成比县级医疗机构63754385%8209326疾控中心815872%92029保健院756080%02337执法大队201680%178乡镇卫生院50944187%121163157村卫生室750750100%7235643个体诊所6868100%682民营医院及其他21019694%37461131 ,合计ij2350213291%248I 5711313占其从业人员总数的87%o从业人员中取卫技人员2132人，占从业人员总数的91%,其中：乡 镇卫生院卫技人员2得执业助理资格的有316人，占从业人员总数的13.5%,取得执业医师的有571人，占从业人

19、员总数的24%,未取得 执业资格的有人1313,占从业人员总 数的56%0其中：乡 镇卫生院取得执业助理、执业医师资格的分别有121人、163人，分别占其从业人员总数的24%、32%,未取得执业资椎的有157人，占其从业人员总数的31%o村卫生室取得执业助理资格、执业医师资格的分别为72人、35人，分别占其从业人员总数的9.6%、4.7%,未取得执业资格的643人,占了其从业人员总数的85.7%o全县每千人拥有卫技人员2.54人，每千人拥有执业医师0.38人。（四）卫生从业人员学历、职称情况单位名称从业人数学）历职称大学大专中专及以下高级中级初级及以下县级医疗机构637117232288481

20、42353疾控中心819333911542保健院7510263911247执法大队2012620214乡镇卫生院50914136359562374村卫生室75039738750个体诊所68246268民营医院及其他210142317317179合计23501814691700552501827从业人员中，取得大学及以上、大专、中专及以下的人员分别为181人、469人、1700人，分别占从业人员总数的7.7%、20%、72.3%o其中乡镇卫生院取得大学及以上、大专、中专及以下的人员分别为14人、136人、359人，分别占从业人员总数的3%、27%、70%o村卫生室取得大学及以上' 大专&

21、#39;中专及以下的人员分别为3人、9人' 738人，分别占从业人员总数的0.4%、12%、98.4%O（五）特殊专业人员情况单位名称公卫执业医师（含执助）妇产科执业医师（含执助）全科医师全科护士县级医疗机构01626疾控中心14000保健院0448乡镇卫生院0311715合计14512319全县仅有公卫执业资格人员14名，全部在疾控中心,1乡镇卫生院。名。全县取得妇产科执业资格的有51人，乡镇31名。全科医师23名，全科护士 19名，其中乡镇卫生 院全科医师17名, 全科护士 15名。全县每万人中有公卫执 业资格人员0.17人，妇产科执业资榷 0.6人，全科医师0.27人，全科护士

22、0.23 Ao（六）医疗机构近3年业务收入情况单位名称在岗人数近3年业务收入（万元）人均业务收入（万元）070809070809县级医疗机构81385671071913260111516乡镇卫生院509180026733813467合计133210367133921707391114由于合作医疗政策的实施，近3年来，医疗机构，尤其 是乡镇卫生院医疗业务收入大幅度提高，人均业务收入逐年增加。（七）医疗机构近3年门诊、住院诊疗情况单位名称床位I数门诊人次住院人次070809070809县级医疗机构660257387286675321939187832230328206乡镇卫生院6572075972

23、54265285808135442003630794民营医院146I合计14634649845409406077473232742339I 59000全县每千人拥有床位1.74张。受惠于合作医疗政策，近3年来，医疗机构，尤其是乡镇卫生院门诊人次、住院人 次均逐年增加。（八）财政投入情况单位名称财政年度投入（万元）人均年度财政资金（元）070809070809县级医疗机构204311238370552713758疾控中心201215254239282559531358保健院239205163426253153821693执法大队4321500乡镇卫生院113255327247356046424村

24、卫生室191919253253253合计776 |1005 I104440315097 I5045财政投入在逐年增加，但是人均财政投入增长幅度不是很大。尤其是作为 公共卫生服务网底的村卫生室财政补助较 少，每人每年仅253元。存在的问题（-）医资学科结构不合理，卫生技术人员较为短缺，尤其是基层急需的 特殊专业人员较少。如：公共管理人员、妇产科医生' 全科医师' 全科护士。（-）医疗资源配置不足。从上述统计表分析可得，全县每千人拥有病床 1.74张、卫技人员2.54人' 执业医师0.38人，每万人拥有公卫医师0.17 人' 妇产科医师0.6人，全科医师0.27人&

25、#39; 全科护士 0.23人，均低于全国2009年平均水平。（三）基层医疗机构 现有人才数量少，学历' 职称低' 质 量不高。乡镇中专 以下学历人员偏大，初级职称人员比例较高。乡村两级45岁以上的卫技人员多 数是半路出家或中医深造出生，没经过正规教育。目前乡镇卫生院骨干医生基本 上都是原武胜卫校培养的人才，专业知识老化，技术水平急待提高。（四）人才匮乏。新毕业的大中专学生不愿来，业务水平高、技术强的专业 人员又纷纷跳槽外出，一批年龄较大、经验丰富的专业人员又面临退休，青年 技术人员偏少，后继人员配备不够，尤其是具有较高学历和职称的青年技术人员 紧缺，容易造成人才断档。（五）新

26、型农村合作医疗制度实施后，乡镇卫生院临床 业务量加大，造成 个别乡镇卫生院重医轻防，不能很好的起到公共卫生工作的中间枢纽作用。（六）尽管财政投入在逐年增加，但是人均可增财力幅度不大，投入依 然不足，乡镇卫生院不得不“以药补医”，“以医补防”，专业公共卫生机 构更多的精力用于开展有偿服务，导致医' 防功能混乱，影响了公共卫生服务 职能的充分发挥。（七）由于历史的原因，县疾控中心、县保健院和县属 医疗卫生机构接纳 了大量的转业军人' 关系户和人情户，这部分人员都是自收自支的非专业人员， 财政不预算经费。造成医疗机构以创收, 创罚来弥补经费的不足，无力去考虑整 个公共卫生服务体系的完

27、善和发展，从而影响了公共卫生服务的可及性。（A）作为公共卫生服务“网底”的村卫生室医生年龄老化、 绝大多数无 执业资质，加之财政补助较少，造成其工 作无积极性，只注重医疗业务收入，不 注重公共卫生工作。“网底”急待完善。第四部分调查结论自2003年“非典”以来，县委县政府高度重视公共卫生工作，财政投入 逐年增加，补偿机制不断健全；全县疾病 预防控制' 卫生监督体制改革已全面 完成；县级医疗机构业务用房不断增加，乡镇卫生院改造基本完毕，医疗卫生服 务 体系日趋完善，城乡社区卫生服务不断发展，县'乡'村"三 级”公共卫 生服务网络基本健全，全县已建立起较为完善的基

28、本公共卫生服务体系框架，具 备为全县人民提供基本公共卫生服务的能力。但是，作为基本公共卫生服务体系 网底的村卫生室、匮乏的人才（尤其是奇缺的特殊专业人才）、医疗卫生技术 的优劣' 卫生人事制度的僵化、财政投入的不足成为影响和制约基本公共卫生服 务体系建设和服务质量的重要因素。第五部分对策与建议一、强化政府行为，加大财政投入。一是政府要将公共 卫生建设作为政府 的一项政治任务，财政要切实按照省政府规定的“卫生投入每年增长幅度不低于 同期财政经常性支出的增幅，并且投入的重点是农村”的原则保障到位，为医疗 机构更新设备，完善设施。二是政府要出台一系列优惠补偿政策，鼓励投资 主体多元化，适当吸

29、引民营资本参与公共卫生项目建设，扩大公共卫生融资渠 道。三是卫生部门要加大争、跑、要的力度，争取项目' 扶贫、捐助等资金和物 质支持。二、规范化建设村卫生室，夯实公共卫生服务网底。一是严格机构准入。 按照医疗机构管理条例规划设置村卫生室，依据医疗机构基本标准和 甲级卫生室标准进行验收审批，已设立的村卫生室要争取在2年内达到甲 级村卫生室标准要求。二是严格人员准入。按照乡村医生管理条例的规定，对取得乡村医生执业资格和执业助理医师及 以上资格的人员，经执业注册后 准予在村卫生室开展诊疗活 动。村卫生室新聘人员必须达到医学类中专以上学历 水平。三是要加大对乡村医生业务技术培训，提高乡村医生素

30、质和 业务技术水 平。四是利用国家实施基本公共卫生均等化的契 机，将适合基层开展的公共卫生 服务工作下沉致村卫生室，并加大对村卫生室的财政补助力度，切实保护和发挥 好“网底”的服务功能。三、进一步完善公共卫生服务体系建设。在现有国家疫情监测信息网的基础 上，整合和利用社会信息网络资源，构建 联结应急指挥中心（卫生局）、疾控中 心、卫生执法监督大 队、各级各类医疗卫生机构以及有关部门和行业的集公共卫 生事件监测、预警、报告、医疗卫生服务为一体的快速、通 畅、灵敏的信息网络 平台。四、完善县传染病医院功能建设。按照新时期传染性疾病应急救治工作需要和传染病防治法的规定，购置呼吸 机、监护仪、X光机等

31、设备，加强对 传染病区的装备，使其 能够承担全县重大传染病的集中收治处理任务。五、继续加强医疗机构基本设施设备建设。一是争取国家政策项目支持,力争在2年内建成卫生监督执法指挥调度中心，配备监督工作必备的车辆、设 施，为公共卫生工作的顺利开展创造相应的硬件条件。二是以村卫生室、乡镇卫 生院为重点，继续实施以房屋建设和基本设备配套为主的农村医疗机构“三项 建设“，力争在2年内实现乡镇卫生院诊断 急救设备新三件（心电、B超、X 光）的普及配置，在5年内实现急救设备洗胃机、呼吸机、心电除颤仪、麻 醉机、尿、生化分析仪等设备在中心卫生院的普及。六、改革僵化的人事管理制度。一是针对现有卫生人力 资源现状，政府人事部门要充分给予卫生主导使用人才的权利，减少限制。特殊专业人才的引进由 纪检' 人事监督，卫生部门决策。二是卫生部门要要制定人才建设规划，完善人 才管理制度，通过招、考、骋等方式有计划地引进高学历和 特殊专业人才，建立人才梯队，扭转卫生人才缺乏、断档的局面。三是多形式地培养专业技术人员。四是要把引进的人才充实到基层一线机构中，改变人员学历低' 职称低的状况，带动基层公共卫生工作的全面开展。五是要严格人员准入制 度，提高进入 门槛，严格控制无学历人员和非专业技术人员 进入医疗卫生队伍。六是要建立吸引人、使用人、激