构建与完善辽宁省生态补偿机制研究

1、构建与完善辽宁省生态补偿机制研究张彩虹李彤煜辽宁工业大学管理学院摘要：建设美丽辽宁，必须以建设牛态文明为前提，建设牛态文明，必须以建立健全 生态补偿机制为前提。在对辽宇生态环境和重要生态功能区的生态环境深入调查 基础z上，提出了构建和完善生态补偿机制框架体系的设想，并为建立健全生 态补偿机制提出合理建议，包括构建完善的地方性法规，制定齐种资源生态补 偿的标准体系，保证补偿方式的多样化和补偿途径的多元化，加大生态补偿宣 传力度，组建一支强有力的领导小组等。关键词：生态环境;生态补偿;辽宁;作者简介：张彩虹（1969-），女，辽宁锦州人，副教授。收稿日期：2017-04-03基金：辽宁省社会科学规

2、划基金立项课题（l13叮y092）received： 2017-04-03一、相关概念（-）什么是生态补偿牛态补偿是通过经济补偿手段，来协调利益相关者的关系，以实现在经济发展 中对生态功能和生态质量所产生的损坏进行弥补的一种措施。（-）生态补偿的主、客体生态补偿的主体是有补偿义务或责任的部门和人员，部门是国家各相关部门， 人员包括破坏和使用生态环境的人。国家各相关部门是生态补偿主体，旨在体现 国家对恢复牛态环境的一种决心和职责。牛态补偿的客体是处于保护区的居民和 地方政府，当然也包括建设生态环境的所有人。（三）生态补偿标准 为了减少对生态资源环境和生态服务功能区的破坏，就必须减少或者禁止对该

3、牛态资源环境的利用活动。这种为了保护牛态环境最终造成的对该地区和居民经 济收入的减少，应该通过一定的标准进行补偿。主要包括治理环境和恢复生态环 境的成本，还包括自然资本和生态服务功能价值。其屮生态服务功能价值只有通 过量化测评才能实现。（四）生态补偿方式及途径通过国内外的牛态补偿实践归纳出牛态补偿方式包括资金补偿、政策补偿、智力 和技术补偿，也可以包括实物补偿。补偿途径最主要的就是政府补偿，通过财政 资金转移支付和制定政策、设立专项基金等來实现;市场补偿也是一种重要的补 偿途径，可通过市场行为来弥补政府补偿的不足之处。（五）生态补偿原则1. 谁利用谁补偿。谁开发和利用资源环境，谁就要拿出钱来补

4、偿那些环境的提供者。2. 谁破坏谁补偿。企业等在经营活动过程中排放废水、废气和废物，造成对环境的污染和破坏，使 环境的生态服务功能退化，他们必须拿岀钱来为受害者提供补偿。3. 公平性原则。世界上每个公民都有平等享受使用生态资源的权利。没有人有权利恣意破坏和危 害生态资源环境。一旦生态资源环境被他人破坏，那么这个人就必须承担对环境 造成危害的补偿责任。在补偿过程中，述耍适当的兼顾区域间的公平，主体间的 公平，以及代际（当代和后代）间的公平。二、辽宁生态补偿机制研究现状（一）辽宁生态环境现状1. 水资源问题突出。辽宁省大部分沿海地区由于海水的侵蚀，淡水资源相对缺乏，随着经济的迅速 发展，由此引起的

5、水资源问题也fi益突出。辽宁的儿个沿海城市如大连、盘锦、 营口等尤其严重。2. 废水、废气、废渣排放严重。经济的发展和人口的增多是导致三废排放量增多的根本原因。表1是辽宁省 20092015年7年的废水、废气和工业|古|体废物排放情况（数据来源于辽宁统 计年鉴)，除2014年和2015年的工业固体废物排放情况略有缓解之外，基本呈 现稳定的增长趋势。很多企业白天很少排放废水和废气，但在晚上废水和废气就 会被排放出來，这些排放物一定没有被记录到表1z屮。表1辽宁省2009年一2015年三废排放情况下载原表3. 海域的过度开发。近年来，辽宁省的海域遭受了大面积的开发，以“精卫填海”的决心，利用现 代

6、化的车辆和设备，没日没夜的把大量的石头和泥土填到附近海域。很快，近海 附近就多了一座座厂房，这些企业总是把眼睛放在自己的盈利上，用最小的成 本治理本企业排放的废物，大量的污染物被排放进海里。4. 生态环境遭到严重破坏。随着各地工业园区的增加，陆续被引进园区的企业数量也在逐渐增加，企业的 三废排放量逐年增长，但是工业固体废物综合利用率却在逐年降低如表2所示， 最终的结果是导致生态环境遭到严重破坏。除此z外，海水的侵蚀、土壤盐渍化 和过度使用化肥农药也同样破坏生态环境。表2辽宁省2009年2015年工业固体废物综合利用率下载原表()辽宁生态补偿机制的现状自2005年国家首次提出谁开发谁保护、谁受益

7、谁补偿，到现在已有10余年的时 间，期间在不同的领域不断探索生态补偿工作，完善生态补偿机制，并取得了 一定的效果。1. 基于流域和水源地的生态补偿。2008年辽宁省先后出台两个办法，一个是暂行办法，对于跨行政区域的河流出 市断面水质进行检测，对于水质超标的上游城市，责令其补偿给下游城市，作 为下游城市的水污染治理和生态修复资金来源；另一个办法是对东部山区等包括 清源和岫岩在内的一些重点牛态区域，每年由省财政拿出1.9亿元进行牛态补 偿，因为这些区域承载着水源涵养林的建设和水环境保护的重任;2009年辽宇 省首次提出了通过财政转移支付这种方式，为了确保大伙房水库的输水质量安 全，限制其上游地区经

8、济发展而对这些地区进行的经济补偿;2011年对辽河流 域的水污染防治条例乂岀台了，这个条例旨在补偿那些为了保护水环境不受污 染的上游地区和那些跨界水质超标的上游地区的惩罚性补偿，这一条例使整个 辽河流域的水质得到了根本性的改变；2013年辽宁省启动了我国首例生态补偿 方面立法的一个国际合作项目，也是关于流域水环境牛态保护的项目，联合国 环境基金组织出资用于辽宁流域水环境的保护。2. 基于森林的生态补偿。在2001年，我国开始实行公益林管护补偿，辽宁省是首批试点的省份。2005年 辽宁省全面实行森林生态补偿，对重点公益林和护林员的生态补偿资金每年都 超过1个亿。2010年辽宁省出台关于森林牛态补

9、偿的实施细则，重点内容是将 生态补偿基金直补到户。2011年又岀台了对辽宁省公益林的生态补偿办法，这 对辽宁省公益林的生态保护起到了重要作用。3. 基于矿产资源开发的生态补偿。2006年辽宁省针对矿产资源开发中的探矿权和采矿权的使用费规定了具体的收 取标准，明确了矿产资源应有偿使用，对开发矿产资源应征收的补偿费的使用 和管理也做了详细的规定;2007年辽宁省对矿山环境治理与恢复出台了一则暂 行的管理办法，提出执行保证金制度，对采矿权申请人如何核定、交存以及返还 保证金做了明确说明;2010年辽宁省又下发了关于矿产资源如何征收补偿费和 征收程序的通知。三、关于构建和完善辽宁省生态补偿机制的框架体

10、系的设想鉴于辽宇省生态环境和生态补偿机制的现状，设计辽宇生态补偿机制框架图， 如图1所示。(-)辽宁省省流域和水源地的生态补偿机制自21世纪初，辽宁省对流域和水源地的生态补偿就先后出台了一系列办法和条 例，对流域和水源地的环境保护起到了非常重要的作用。但辽宁省境内流域和水 源地众多，已经岀台的办法和条例还需要补充和完善。解决流域和水源地补偿问 题仍然要由政府发挥主导作用。但纵向财政转移支付有其固有:富裕地区不愿意 上缴，贫困地区跑关系要钱的怪现象。政府间横向转移支付也是补偿的一个重耍 方式，横向转移支付是地区之间的资金与资源交换，这种转移支付是建立在市 场经济的基础上，是完全自愿的。如贫困地区

11、和经济发达地区实行对口援助，贫 困地区提供原材料和农产品，经济发达地区可以提供资金，提供各种培训，提 供技术指导等;异地开发也是不错的办法，受益地区提供一块“飞地”，由生态 保护区居民使用，也是弥补政府限制生态保护区发展经济的措施。水权交易政策, 是指水资源的使用要付出代价，同时也能够为水资源保护筹得资金。辽宁省还可 以采用移民和税收调节的方式来实现流域和水源地的生态补偿。图1辽宁生态补偿机制框架图下载原图（-）森林生态效益补偿机制从辽宁省的森林补偿现状可以看出目前辽宁省都是采取纵向财政转移支付的方 式，除此之外，建立生态补偿专项基金也是很好的方法。专项基金的取得可以包 括国家和省财政的基金投

12、入、企业和有引导效用的公众人员的投入;融资bot模 式是指由民众或企业建设生态公共品，建成之后由政府出资购买，起到充分调 动民众或企业建设牛态公共品的积极性，也能提高牛态公共产品的使用价值。（三）矿产资源开发生态补偿机制我们可以借鉴美国和德国的做法，对矿产资源开发建立相应的法律、法规，在相 应的法律法规执行生效前的恢复和重建的资金由辽宁省财政来承担或建立专门 的基金来承担，基金可以由社会公益资金构成，法律法规执行生效后的修复维 护的成本完全由矿产开发商来出资完成。辽宁已在矿山开发领域出台了相关文件, 开始执行抵押金制度。抵押金的数额要足够大，使矿产开发商意识到这种稀缺资 源的成本，同时在一定程

13、度上限制矿产资源的开发。当然也可以使用税收调节等 办法。（四）海洋生态补偿机制辽宁省海域面积大，海岸线长，海洋的牛态服务功能尤为重要。纵向财政转移支付依然是国内外用得最多的一种补偿方式。政策补偿，旨在希望 政府制定相关政策，扶持生态养殖，引导低碳旅游，智力补偿是政府通过提供 技术培训或技术人才等手段帮助受补偿地区改善生活水平和生产方式。（五）湿地生态补偿机制包括纵向财政转移支付，税收调节，政策补偿和智力补偿。纵向财政转移支付是 其他补偿的根木;辽宁省湿地地区物种丰富，有很多苍鹭、白天鹅等物种，吸引 了大批休闲旅游人员，如果在门票中增加保护生态资源税，也为湿地的生态建 设提供了资金;政策补偿是政

14、府制定相关政策在湿地的范围内，拒绝引进产生环 境污染的企业，对已经存在的这些企业采取整顿和关停的办法，制定相应政策 引导居民通过其他方法增加收入;智力补偿是针对湿地区域的渔民或农民，教给 他们知识和技能，改变他们的生存方式，更好的保护湿地资源。（六）省界河流生态补偿辽河流域横跨四省，还有条子河、鸭绿江等均是跨吉林、辽宁两省的河流，朝阳 市与内蒙古赤峰市的跨省界河流老哈河和老虎山河，污染排污情况都比较严重。 跨省界河流生态补偿一般指跨省界河流的水量以及水质的补偿方面。采用纵向财 政转移支付方式，这种方式力度大，效果明显。根据相关污染数据确定补偿金 额。融资bot模式，对跨省界河流的生态补偿效果也

15、很好。四. 完善辽宁生态补偿机制的建议（-）构建完善的地方性法规立法是生态环境治理最有效的手段，只有建立有效的法律法规，才能保证生态 环境保护的可持续性。这些法规可以包括流域和水资源的立法，自然资源开发方 面的立法，企业非法排放三废的立法，为保护生态资源而进行的企业结构调整、 移民等的立法，建立保护生态环境等基础设施方而的立法。（二）制定各种资源生态补偿的标准体系各种资源生态补偿的标准，应该全面考虑，包括治理环境污染的损失、生态环境 资源养护的费用、为保护环境建设的各种设施的支出，也可能包括为保证牛态环 境的可持续性而放弃的各种损失。（三）保证补偿方式多样化和补偿途径多元化补偿方式的多样化和补

16、偿途径的多元化是保证生态补偿机制完善的有力保障。省 财政的纵向补偿方式应该起到主导作用，市场补偿的份额应该迅速增大，税收 调节、政策补偿、智力补偿都能起到一定的作用。（四）加大生态补偿的宣传力度完善辽宁生态补偿机制首先要做好生态保护宣传，通过各种媒体增加生态公益 广告动员辽宁4 390 7j常住人口参与保护，合理排放生活用水。在中小学开设生 态保护课程，从小培养生态保护意识。（五）组建一支强有力的领导小组领导的支持是任何项目的得以运行的根本保证。建议建立一支这样的领导团队， 督促建立地方法规，沟通各部门的协作关系，明确各相关部门的责任，从而能 够保障生态补偿机制的长效运行。参考文献1 郑雪梅调查报告一一辽宁饮用水源地的生态补偿j环境经济，200