论我国环境公益诉讼制度构建

1、论我国环境公益诉讼制度构建【摘要】本文分析了环境公益诉讼制度的涵义、特 征及理论依据，并对构建我国环境公益诉讼制度提出了建 议。【关键词】环境公益诉讼；制度；构建一、环境公益诉讼制度的涵义及特征（一）环境公益诉讼的涵义公益诉讼起源于罗马法，是相对于私益诉讼而言的。私 益诉讼是指为了保护个人所有的权利的诉讼，仅特定人才可 以提起，公益诉讼是为了保护社会公共利益的诉讼，除法律 特别规定外，凡市民均可提起。i和私益诉讼相比，公益诉 讼的目的为主持社会正义，实现社会公平，维护国家和社会 公共利益。意大利罗马法学者彼德罗彭梵得在考察了古罗 马的法律后认为：“为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民 众诉讼，任

2、何市民都有权提起它。” ii按罗马法关于公益 诉讼与私益诉讼划分的标准，我国目前所进行的民事诉讼、 行政诉讼都是属于私益诉讼范围。刑事诉讼中刑事自诉当属 于私益诉讼，检察机关代表国家提起的诉讼可视为狭义的公 益诉讼。显然，我国的公益诉讼的范围是很狭窄的，不适应 社会化大生产以来的社会性纠纷广泛发生的现状。环境公益 诉讼是指在任何行政机关或其他公共权力机构、法人或其他 组织及个人的行为有使法律遭受侵害或有侵害之虞时，任何 公民、法人、公众团体或国家机关为维护环境公共利益而向 法院提起诉讼的制度。（二）环境公益诉讼的特征环境公益诉讼本质上属于公益诉讼，是一种新型的诉讼 制度，与传统的诉讼制度相比，

3、具有如下特征：1. 环境公益诉讼的目的在于维护环境公共利益环境公益诉讼保护的是公共环境利益，并非私权。这种 公共环境利益源于对人和自然关系的认识。虽然人类能够利 用和改造自然，从自然获得人类生存和发展的物质基础和活 动空间，但自然环境仍有其自身的运动规律，不以人类的活 动而停止活动。环境法的目的在于协调人类与环境的关系， 使人类按照自然规律开发利用环境。环境法的目的和环境问 题的现实告诉我们这种环境公共利益就是人与自然的和谐 相处，就是生态平衡。如果要以人类的利益形式加以衡量的 话，那就是大多数人在良好的环境中生存和发展的权利不受 侵害的普遍状态。2. 环境公益诉讼的起诉人范围广泛环境污染或环

4、境破坏行为所引起的损害具有特殊性，首 先是对环境的侵害，其次才是通过环境媒介对人的损害。这 种特性决定了环境公益诉讼与私益诉讼在适格当事人上的 不同。环境私益诉讼的适格原告是遭受到财产侵害、人身侵 害和私益性环境权侵害的人，而环境公益诉讼的适格原告并 不要求有这些损害的发生，只要有导致公益性环境权益和生 态平衡发生危险或损害的行为，任何人都可以提起诉讼，包 括国家、公民、法人以及其他社会团体。当然，自身利益受 到直接侵害的人也可以提起环境公益诉讼，但前提是诉讼请 求不在于自身的损害赔偿，而是在于停止某种对环境产生危 险的行为。也就是说，环境公益诉讼的适格原告的判断标准, 在于单纯的社会公益。&

5、quot;原告申诉的基础并不在于自己的某 种利益受到侵害或胁迫，而在于希望保护因私人或政府机关 的违法行为而受损的公众或一部分公众的利益，因此，这里 提出的是在传统的限制资格的原则下，原告如果不能向法院 提出诉讼，该如何处理。” iii在此情形下，环境公益诉讼 起诉资格的实质问题是起诉人是否能表明一些实质性的不 负责任或滥用职权而导致的环境危险或损害，而不在于是否 涉及他的个人权利或利益，从而使越来越多的公民个人或其 他组织通过司法力量维护环境公共利益。3环境公益诉讼具有预防性质私益诉讼中，原告请求的内容主要是对损害的赔偿、恢 复原状或者是确认和恢复权利。而在环境公益诉讼中，原告 的请求，不是

6、要求被告对所受损害的简单的金钱赔偿或恢复 原状，而是要求公共团体、企业组织采取有效措施防范环境 公益损害结果的发生，避免或减轻损害的出现和扩大；甚至 要求国家修改、变更有关政策和事业规模，禁止从事损害环 境的生产、经营和建设等活动。也就是说，环境公益诉讼的 请求内容已经不仅针对过去已发生的事件采取救济措施，还 具有指向未来，防止或减轻环境公益损害结果发生的意义。 因而提起环境公益诉讼的请求应是禁止令状、停止侵害及排 除妨碍和宣告性判决，而非损害赔偿，否则会导致环境公益 诉讼包含内容过于广泛，又因为基于环境公害而产生的损害 赔偿问题本身具有复杂性，如果将此问题作为审理的主要内 容，则不利于环境公

7、共利益本身的维护，其后果则可能是更 大程度上环境损害的发生。因此，将主要涉及环境经济利益 和个体利益维护的损害赔偿问题同环境公益诉讼问题分离 开来，通过不同的途径予以解决，将对不同利益的维护都有 利。4.环境公益诉讼裁判具有扩张性私益诉讼的基础是私权间的争议，涉及的利益关系以个 人利益为中心。而环境公益诉讼中，对立的利害关系具有公 共性，其涉及的利益范围更广。私益诉讼中，裁判只能涉及 纠纷的双方当事人和在一定条件下受判决拘束的第三人，影 响范围也仅仅涉及当事人及周围有关系的人。而环境公益诉 讼中，当事人的主张本身由于具有公共利益的内容，体现的 是整体性和普遍性利益，因此其波及的范围呈现广域化和

8、规 模化的特点。原告的请求不是要对原告进行金钱赔偿，而是 要求停止某种对环境造成威胁的行为，甚至是要求通过法院 的禁止令或宣告性判决来影响和改变换进公共政策。其裁判 效力不仅直接约束本案的诉讼当事人，而且对未参加诉讼的 一般公众也产生拘束力和引导力。而正是通过这种裁决的扩 张效力，环境公益诉讼起着形成或促进环境保护公共政策的 作用，因而要求法院在审理环境公益诉讼案件时，必须要综 合考虑各种经济的、社会的和环保的因素。5.环境公益诉讼理由具有前置性与私益诉讼的时候救济性不同，环境公益诉讼更强调事 前救济或事中救济。当事人不需以损害发生为诉讼要件，只 要被诉人的行为引起环境公益受损或有威胁环境公益

9、的可 能性即可。这是因为环境问题的发展历程告诉我们，环境恶 化结果的发生具有滞后性和不可逆性，一旦发生，就难以恢 复或带来巨大的损害，因而需要在损害结果发生之前就允许 公民适用司法手段加以排除，以减少或防止损害结果的发 生，有效地保护公共利益和社会秩序不受损害行为的侵害。 这就要求在面临环境公益遭受损害威胁时，不需以充分确实 的科学调查的结果作为依据来判断诉讼理由的有无，而是根 据对环境风险的大小，对环境公益侵害的潜在可能来决定是 否受理。 二、环境公益诉讼的理论依据美国环境伦理学家霍尔姆斯罗尔斯顿将大自然所承 载的价值进行了罗列。iv环境价值的基础性和广泛性决定了环境保护不仅涉及社会生活的诸

10、方面，而且与人类的生存和 与生存密切相关的诸多范畴紧密相连。任何对环境利益的损 害都会波及到整个社会，任何人在当今社会都不可能脱离环 境条件独善其身，也不可能以任何方式独占环境利益。v这 说明对环境社会利益的救济应是环境程序救济的应有之义。 当今社会的利益格局有个人利益、国家利益和社会利益共同 组成。个人利益是为了满足自己的利己心之需，国家利益是 为了满足国家自身之需求，而社会利益是为了满足社会全体 成员之需求。vi个人利益和国家利益都已经都已经具有他们 的程序表达机制，而社会利益由于其利益主体的扩散性常常 无人重视。环境问题的严重性以及环境社会利益对人类生存 发展的重要性迫使我们重新考虑传统

11、程序救济机制的合理性，对不同层次的环境利益予以相应的救济，建立和承认更 有利于保护环境社会利益的诉讼制度已经成为现代社会的 现实要求。1988年的公众在环境事务中获得信息，参与决策，诉诸司法权力的奥胡斯公约规定,公众的环境知情权、决策参与权受到有关公共机构的不当处理时，有权诉诸 法院和其他独立的公正的机构” o同时要求各国的“法律和 制度必须保证这个问题是可诉的”，并且”国家应该为这一权利的实现提供程序保证” o明确了通过赋予公众诉权来保 证环境公共利益得到尊重和保护的法律途径。在政府机关不 履行环境保护职责时，在企事业单位有造成环境公害的威胁 时，公益诉权的存在，无疑为环境法目的的实现，增添

12、了一 道关口和屏障。但这种诉权无法在传统诉讼中得到体现，因为传统诉讼 强调诉讼利益的直接相关性，在诉权上体现为必须要有实体 法上的权利依据。由于环境利益的扩散性，并非所有的被害 人都能自觉地站起来为权利抗争。因为众多被害者对受害的 反应不同，放弃起诉的人占绝大部分。这样的后果是环境侵 害者逍遥法外，而公众的环境利益乃至环境本身受到严重损 害而无法恢复。要改变这一现状，可实行允许被害者以外的 第三者提起诉讼，起诉权也随之由被害者转移给第三者的新 型诉讼制度，以促进诉讼活动的发展。促进诉讼活动发展的 另一方法是扩大具有起诉权者的范围。即不仅授予第三者起 诉权，同时也可授予“公共机关”起诉权，这种做

13、法近来颇 受关注，这也充分说明了对公共利益的保护。vii由此可以 看出，客观现实的变化，使得诉权被重新审视，不再以实体 权利为其必要的前提，诉权发展成为基于诉讼程序法而产生 的独立权利。其基本理论依据是“诉的利益”，即如果起诉 人提起诉讼能够产生其主张的利益联系，则认为其享有诉 权。因此只要起诉人主张此诉的利益，便享有诉权。因为是 否享有实体权利并非是在起诉时就要确定的问题，只有在诉 讼的过程中才能逐步确定。这种理论上的变革，缓和了诉权 和实体权利的硬性关系，使诉权的考虑基于与起诉人有关的 利益，而非权利。这样起诉人便可以与己利益有关为理由提 起诉讼。即便在诉讼的进展中，被诉行为并不涉及起诉人

14、享 有的权利，仍可为诉讼活动的继续开展提供理论支持。据此, 即使被诉行为并未侵犯其权利，但为了维护与己有关的公益 则可以提起诉讼。环境公益诉讼中的诉权正是基于与己有关 的环境公益。诉权问题的解决，可以说为环境公益诉讼的提 起扫清了程序法上的主要障碍。传统诉讼在保护环境公益方 面的不足，也因为环境公益诉讼的建立而得到弥补。三、建立我国的环境公益诉讼制度“有权利必有救济”，权利的司法救济依赖于诉讼制度 的完善。相对于一般权利，环境权具有显著的特征，这一特 殊的实体权利必然要求与之相适应的程序制度予以保障。对 此，本文提出以下建议：（一）环境公益诉讼的原告资格1. 非直接利害关系人的环境公益起诉权各

15、国环境公益诉讼的实践，都反映出为了维护环境公益 而不再过度强调适格理论的趋势，即为使环境公共利益保护 获得可诉性，将原告范围扩大至所有社会成员，包括公民、 企事业单位和社会团体。在日本，“民众诉讼”的原告可以 是法律特别规定的以“选举人资格”及其他“与自己无法 律上的利益的资格”提起诉讼的人oviii美国清洁空气法 和联邦水污染控制法等环境法律基于环境的公共性，授 权任何公民对任何违反环境法规的人或其他法律实体提起 公民诉讼。1x我国近几年环境立法中虽然增加了许多关于公 众参与的规定，但多限于“检举”、“控告”等行政救济方 面，缺乏有关诉讼救济的规定，这主要是受传统的"诉讼主 体资格

16、”理论的束缚。在环境实体权利不断扩大的同时，程 序上的诉权没有相应地扩大，导致公众对侵害环境公益的行 为提起诉讼无法可依。我国应当在环境立法中明确赋予社会 公众全面参与环境保护的权利，尤其是对侵害环境公益的行 为提起公益诉讼的权利。x公民诉讼的目的是保护环境公益而不涉及当事人的利益，因而原告当事人是否适格的标准不 应是是否有法律上的利害关系或是有直接的环境损害后果 发生，而应是法律基于保护公益目的而是否有发动诉讼的授 权，即环境实体法或程序法里的明确的公民诉讼条款，使公 民的诉权不至于受到传统诉讼法诉讼要件的限制。当然，由 于环境诉讼的专业性和复杂性，不是任何人提起了诉讼都能 将诉讼进行下去的

17、，实际诉讼能力的欠缺可能还不利于公益 诉讼的展开。因而，公民诉讼的当事人应当具有围绕着某一 问题积极地进行交涉和有效地进行诉讼的实际能力。律师、 环保团体无疑是合适的，至于其他人诉讼能力的把握应当交 给法院来进行。2. 环保等公益团体的环境公益起诉权由于环境问题的复杂性，环境保护具有很强的技术性等 特点，加之环境侵害中加害人和受害人地位的严重不对等 性，使得公民个人在环境诉讼中经常处于劣势地位。比起个 人，环保团体力量雄厚，有能力与加害者周旋，并且可以造 成很大的社会影响。可以说，拥有专业人士、较强的技术基 础、雄厚的资金和一定影响力的社会团体的出现，在一定程 度上矫正了加害方与受害方实力失衡

18、的状态，因此环保团体 的建立，更有助于公众参与环境保护，改善环境状况。美国 的公民诉讼制度建立之初并未收到理想的效果，但20世纪 80年代后环保团体力量的壮大和介入，极大地促进了该制度 的发展，这便是极好的证明。在我国的环境公益诉讼中，我 们要借鉴国际上的先进做法，赋予环保团体环境公益的起诉 权。团体诉讼只是公民诉讼的特别形式，因而团体诉讼的规 则基本上沿用公民诉讼规则，只是在诉讼资格上需有其特别 之处。我们认为，考虑到我国环境保护和环境司法的现状， 应当采取开放性的标准来认定环保团体的诉讼资格，以鼓励 更多的人关心环境保护，关心环境与发展综合决策的落实。 所以只要依法成立的环保团体都是适格团

19、体，但前提是我国 的社团登记管理条例应当完善，明确环保团体的分类， 并确定其成立要件。而在具体的诉讼中，只要该环保团体的 总之和活动范围与影响环境的行为或决策具有某种松散的 联系，就具有提起环境团体诉讼的资格，当然其具体尺度应 交给法院把握。该诉讼判决对其他环保团体具有判断力，其 他环保团体不得就同一事项就同一被告再次提起团体诉讼。3. 检察机关的环境公益起诉权检察机关作为国家的法律监督机关，是国家和社会整体 利益的代表者。自检察制度产生以来，检察机关就以国家利 益和公共利益代表的身份出现。我国的国情及检察机关的性 质，更是要求检察机关把维护国家、公共利益作为首要职责 予以履行。因此，在国家利

20、益受到损害时，检察机关有责任 和义务代表国家利益进行起诉。由检察机关代表国家和社会 公益作为诉讼主体，既符合检察机关作为国家法律监督机关 的职能特点，也是公益诉讼国家干预原则的最佳体现。同时, 由检察机关代表国家提起诉讼，可以避免诉讼主体不确定或 缺位情况下国家利益与社会公益遭受损失却得不到救济的 尴尬局面。（二）起诉时效的修正环境侵害具有隐蔽性和滞后性，许多危害结果往往在污 染或破坏行为发生几年甚至几十年后才显现出来，加之确认 或推定因果关系也需要较长的时间。如果按一般侵权行为的 诉讼时效，就可能出现"损害结果尚未发生，诉讼时效业已 消灭”的不合理现象，受害人的合法权益就得不到保护

21、，加 害人的民事侵权责任也难以追究，不利于加强环境保护。因 此，应对环境公益诉讼规定更长的诉讼时效。（三）激励机制的采取'强烈的法律意识虽然能驱使人们去从事这些活动，但 同时也要人为地刺激他们，以促进诉讼活动的开展。如果对 大量被害者的救济给与大幅度的经济奖励，不但能促进诉讼 活动，而且也会产生大量被害救济工作的专家这些专家根 据法院的判断从事专业活动，从而将减少因外部干涉而引起 的权力雅致的危险。” xi从公民诉讼的救济方式可以看出, 不论法院发布禁止令、对被告处以民事罚款，还是要求行政 机关履行法定职责，都不会对像私益诉讼那样给原告带来直 接的利益。相反，原告因为发动公民诉讼还必须

22、支付一定的 人力、财力和物力成本。所以，在公民诉讼里采用适当的激 励机制是必要的。主要体现在两个方面，一是诉讼费用制度 从有利于原告的角度进行设计。如原告不需预交诉讼费用， 原告胜诉后被告要负担其包括律师费用在内的诉讼成本，原 告败诉时不承担对方的诉讼费用。二是对原告进行适当的奖 励。法院视诉讼的情况可用民事罚款的一部分奖励给原告， 或用民事罚款及惩罚性损害赔偿金所构成的环保基金对原 告的诉讼成本进行补偿。美国垃圾法规定，对环境违法 人提起诉讼的起诉人可得罚金的一部分。在州立法方面，加 州有关致癌化学物质的管制法律规定公民提起诉讼，经证实 指控真实者，有权获取其中25%的罚款。xii（四）救济

23、方案的充实允许公民诉讼就意味着环境公益和环境法目的的实现， 为了更好地保护环境公益，实现当事人的诉讼目的，应该认 真探索救济的方法。在公民诉讼里，原告可请求法院发布禁 止令，以停止污染行为或要求主管机关采取措施贯彻法律要 求，也可以通过宣告式判决宣告环境许可行为无效或要求环 境行政机关收回与环境损害有关的命令来防止环境损害的 发生或扩大。当这些可能还不足以抑制环境加害者为追求利 润而进行的开发或生产行为时，可以考虑借鉴美国公民诉讼 的"民事罚款”制度°xiii即原告同时也可请求法院对污染 防判处民事罚款以加强公民诉讼的震慑力。但民事罚款不归 原告而归国库所有，法院可根据情况

24、从罚款中抽出部分用于 建立环保基金。（五）证据规则与诉讼参加针对环境问题的因果关系认定不易、举证困难的特性， 为了确保环境公民诉讼功能的发挥，有必要实行特殊的证据 规则。即原告对危险行为、可能的危险后果进行举证，而实 质性的举证责任由被告承担，实行因果关系推定原则。同时 赋予原告在法官裁量下的调查取证权。考虑到环境公民诉讼 的专业性和公益性，实行诉讼参加制度，即在针对环境损害 者的公民诉讼里，要求环保局派人参加诉讼，对专业性问题 进行说明。除此以外，还必须考虑到针对环境行政机关所提 起的公益诉讼的特殊性，设置特定的规则。由于公民诉讼和 环境行政执法的大目标是一致的，即及时采取措施防止环境 损害

25、的发生。因而有必要对要求环境管理机关积极执法的公 民诉讼进行适当的限制，防止因为公民诉讼过多，而影响环 境执法的资源条配合功效。这些限制条件主要体现在：公民 诉讼的诉讼对象是环境管理机关疏于执法或颁布证照不当， 如果环境管理机关已经开始在采取措施则不能提起；除由法 律规定例外情形外，公民在提起公民诉讼之前，应当先行告 知环境管理机关。注释：i周：罗马法原理（下册），商务印书馆1996年版, 第886页ii【意】彼得罗彭梵得：罗马法教科书，黄风译， 中国政法大学出版社1992年版，第92页iii【意】莫诺卡佩莱蒂：福利国家与接近正义， 刘俊祥等译，法律出版社2000年版，第82页iv【美】霍尔姆斯罗尔斯顿：环