新农村建设必须完善农民权益法律保障机制

1、新农村建设必须完善农民权益法律保障机制内容提要 新农村建设要以维护农民合法权益为宗旨， 完善农民权益法律保障机制。完善农民权益法律保障机制要 从完善农民利益表达机制、利益分配协调机制、农民土地权 益保障机制、农村社会保障机制和农村法律援助机制入手。关键词 新农村建设；农民权益；法律保障机制作者简介颜三忠（1968）,男，江西玉山人，江西师范大学政法学院副教授。 （江西南昌 330022 ）党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重 大历史任务，为做好当前和今后一个时期的“三农”工作指 明了方向。“三农”问题的核心是农民问题，而农民问题的 关键是农民的权益问题，农民权益缺乏法律保障是造成“三

2、 农”问题的法律根源。新农村建设要以胡锦涛总书记提出的 “关心农民疾苦、尊重农民意愿、维护农民利益、增进农民 福祉”为指导思想。其中，构建与完善农民权益法律保障机 制具有特别重要的意义。、完善农民利益表达机制一个阶层对国家政策的影响力主要取决于利益表达的 力度和有效性， 农民要维护自己的利益， 关键在于利益表达。 我国现有的城乡二元结构，造就了农民不平等的地位，这种 不平等不仅仅是身份地位、经济收入和社会保障上的不平等， 更为严重的是政治上的不平等。 1 农民没有城镇居民所具有 的那些参政、议政的机会与场合，政治权利被边缘化。农民 缺少参与政治的渠道和具体形式，导致农民参政能力弱化， 农民基本

3、上是现实政治的被动接受者，而不是积极参与者。 在政治决策上也就顺理成章地被忽视，农民的政治地位和政 治权益逐渐失落。农民在政治权利的拥有和利益表达方面与城市居民有 很大的差别，这种差别反映在选举法规定农村每一代表 所代表的人口数是城市每一代表所代表的人口数的 4 倍。而 这种差别又在现实的实施过程中被人为扩大，致使在历届全 国人大代表中，真正的农民代表很少。农民所占的代表比例 与占人口总数 80的事实极不相称。 2 另一方面是结社 （组 织）权的缺失。宪法明文规定公民有结社的自由，目前全国 拥有全国性社团 2000 多个，工人有工会，企业家有企业家 协会，作家有作家协会，记者有记协，学生有学联

4、，惟独人 数最多的农民却没有一个能够实事求是地整合自己的利益， 代表自己的利益，为自己提供必要的公共服务组织，农民的 政治表达和政治参与受到重重限制。当代社会的一个主要特征就是利益的多元化，而不同的 利益集团都应该有自己制度化的利益表达机制。必须承认， 不同社会阶层的代表表达出来的意愿是不尽相同的，因为一 个人不可能既代表这种意志又代表那种意志。这就需要整合， 让各种利益群体在制度化的论坛上去辩论，找到最大公约数。 但问题的关键在于，各类代表的比例应该和他们在总人口中 的比例相协调。否则，人大、政协作为政治制度中最重要的 整合机制，由于构成本身的偏向，整合出来的利益也可能会 发生偏向。要完善制

5、度化的农民利益表达机制，可以考虑恢 复党的农村工作委员会，在党内形成代表广大农民的政治决 策代表人；应当大大提高各级人大、政协中农民代表或委员 的比例，目前规定的“农村按人口每 96 万人选代表 1 人， 城市按人口每 24 万人选代表 1人”明显不公平；还可以考 虑在农村依法建立农民协会，反映农民利益，建立与政府的 信息沟通渠道。二、完善利益分配协调机制由于我国长期实行城乡二元结构，国家政策在利益资源 的分配采取了不公平的分配政策，即以农业支持工业化和城 市化。从我国工业化的过程来看，几十年来农民提供了大量 的原始资金积累，是我国国有企业的原始股东。而农民在享受国家提供的公共产品如教育、社会

6、保障、医疗卫生等方面 与市民有着巨大的差距。要消除农民在经济上的不平等地位，必须通过制定与完 善农业法律法规，调整利益分配机制。第一，不断加大农业 投入的绝对数量和相对比例。农业是一大弱质产业，也是不 易吸收投资的行业，纵观世界各国农业和农村发展过程，都 离不开政府及有关各方的投入和支持。在国民收入的二次分 配中，要不断加大对农业投入的绝对数量和相对比例，重点 用于改善农业条件、农村基础设施和农民生活环境，为保障 农民权益奠定坚实的物质基础。第二，减少农民对国家建设 的贡献。一是较大幅度提高土地征用的补偿标准。当前对失 地农民补偿很低，普遍仅限于生活保障功能，而对养老、医 疗、就业等社会保障功

7、能，以及扩大再生产和发展农村集体 经济功能鲜少涉及。农民得到的补偿费，按目前农村人均生 活消费支出计算，只能维持7 年左右的生活；按目前城镇居民人均生活消费支出计算，只能维持 2 年多的生活。这种偏 低的补偿标准，应当较大幅度地提高，我国再也不能在土地 征用补偿上出现“第二个农产品剪刀差” 。二是较大幅度地 提高农民工的工资待遇。国家权威部门测算，近年来农民工 对我国GD P增长的贡献率大约在15 30 %，不低于出口或国债投资的贡献率。一个进城农民工一年给城市创造的价值 大约在 25000 元左右，而一年的工资收入仅 8000 元。应当 较大幅度地提高农民工工资，我国再也不能在农民工工资上出

8、现第二个“农村（民）支援城市” 。第三，构建工业反哺 农业，城市支持农村的分配格局。2004年我国年人均GD P超过 1000 美元大关，工业化和城镇现代化也达到相当程度， 在国民收入再分配中，再也不能让农业支援工业、农村支援 城市了，而是应当相反，即工业反哺农业，城市支援农村。 事实上，这种分配格局的的转型已经具备了条件，应当促成 其转型，构建起新的分配格局。三、完善农民土地权益保障机制目前，我国的土地立法侧重于资源立法，在保护耕地资 源方面采取了很多措施，但在保护农民利益方面，还存在许 多不足。第一，农民集体土地所有权的法律地位缺失。由于 受计划经济体制下个人服从集体、集体服从国家这一固有

9、观 念的影响，政府（即使是某社会组织）因建设的需要可以对 农民集体所有的土地实行强制征用，农村集体经济组织和农 民必须服从。第二，农民在征地中没有谈判权、知情权、监 督权和合理的财产补偿权。对于许多农民来说，来自土地的 收入是最基本、最可靠的经济来源，也是农民最后的一道生 活安全保障。土地征用制度不完善是农民土地权益屡受侵犯 的根本原因。完善农民土地权益保障机制，必须解决以下几个方面的 问题：一是明确界定公共利益。 土地管理法第二条第四 款要求，只有为了公共利益的需要才能允许征地，而相当多 的国家建设是纯经营行为，并不符合公共利益的目的。征地 是否属于公共利益目的，由负责审批的各级政府和土地行

10、政 主管部门审查，被征地农民并没有监督权。实际操作当中， 有很多征地是以公益性目的上报审批的，但征后却被用于建 工厂、办企业或从事房地产开发等经营性活动。因此，必须 在法律中明确规定因公共利益需要征地的范围，非公益性建 设用地必须遵循市场化原则。 3 二是合理确定征地补偿标准 目前，补偿标准按被征地前三年的平均年产值来计算，不管 征用的目的是公共利益的需要，还是经营性的用地，也不管 所征用的集体土地处于什么地段，供地的价格是多少，一律 按照被征用土地种植棉花、小麦等农作物的收益来计算补偿 费用，这种补偿形式很不合理。政府向农民征地所花费的代 价很低，征用过来后，通过简单的开发，用很少的投入，可

11、 以以高于征地成本数倍乃至数十倍的价格出让土地，从中赚 取高额利润，成为政府征地权寻租的一种方式。即使这些利 润用于城市建设，受益最大的是开发商、政府与城市居民， 而牺牲的是农民的利益。因此，必须合理确定补偿标准，必 须 区分公共利益与经营用地，进行土地价格评估，确保失 地农民基本生活保障，如土地征用补偿费中应当包括失地农民基本养老保险。三是完善征地的操作程序。在实际征地过 程中，一般由县、乡（镇）人民政府出面协调，征地补偿费 用也由县、乡（镇）人民政府或村民委员会与用地方直接协 商，农民没有知情权与谈判权。征地安置补偿方案不公开、 补偿标准低、安置补偿不到位、层层克扣的现象比较普遍， 因此而

12、引起的纠纷也很多。征地实施单位一般不直接对农民 个人，而是对乡镇、村两级，征地补偿费一般先经过乡镇政 府、再经过村委会，最后才到农户，通过乡镇政府和村委会 提取之后，农民实际到手的利益少得可怜。因此必须保证农 民在土地征用中的发言权、参与谈判权，提高农民在土地征 用中的主体地位。四、完善农村社会保障机制在农村社会保障制度中，“老有所养、病有所医、生有 所靠”是农民的基本要求。最低生活保障、养老保险和医疗 保险三项制度建设，是短期内农村社会保障体系建设的重点， 是维护农民权益的基本保障。一是在家庭保障的基础上，建立农村养老保险制度，使 农民“老有所养”。从我国国情出发，家庭养老还将在很长 一段时

13、间是我国农村社会养老的基础。所以，我国农村养老 保险制度改革的目标只能是使尽可能多的农民参加到养老保险体系中来，在充分发挥家庭保障主体作用的同时，积极 稳妥地推进“以个人交纳为主” ，建立多层次的农村养老保 险体系。 4 具体内容主要包括基本养老保险、 集体养老保险、 个人储蓄性养老保险三个层次。二是建立完善的农村医疗保障制度， 使农民“病有所医” 首先要根据农村经济发展水平和群众意愿，选择多种合作医 疗形式，逐步形成以村合作医疗组织为基础，乡镇合作医疗 组织为重点，一定范围 （如大病及康复医疗合作 ）的县市联合 的多级合作医疗组织体系。其次确定不同地区的医疗费用重 点补偿方式。建立新型合作医

14、疗制度后，农民看病的费用就 可以从农村合作医疗基金中支付，补助的范围主要是大额医 疗费用或住院医疗费用。有条件的地方，可实行大额医疗费 用补助与小额医疗费用补助相结合的办法，既提高抗风险能 力又兼顾农民受益面。三是建立农村最低生活保障制度， 使农民“生有所靠” 。 农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持 最基本生活的农村贫困人口而建立的社会救济制度。农村最 低生活保障制度是以科学的方法确定保障线标准，使得生活 水平低于保障线的农民都能够理所当然地获得最基本的物 质需要。这种由国家和社会保障作为常规的“第一线”的危 机预防系统，是对人的基本生存权的尊重和保护，是农村救 济制度的一项重

15、大改革。五、完善农村法律援助机制我国的法律援助应将农民的法律援助作为重中之重，这 是由我国的国家性质和国情决定的。我们要建设的小康社会， 应该使全体人民共享社会进步的成果，如经济资源以外的其 他社会资源的公平分配，其中包括法律服务资源的分配。当 前，农民不仅在经济成果的分享方面处于弱势地位，在包括 法律服务资源在内的其他社会资源的分享方面同样处于弱 势地位。 5首先，完善现有法律援助机构，加强其对农民法律援助 的职能。现有的专职法律援助机构和其他社会团体提供的法 律援助应主动给农民以更多的关注，即变被动服务为积极主 动服务。当前各级各类法律援助机构对农民法律援助的重点 是有针对性地、制度化地进

16、行法律宣传和咨询，使之成为经 常性和普遍性的活动，使广大农民的法律意识得以提高，知 道权利何在，如何维权。继而在此基础上，提供各种诉讼服 务，帮助农民实现其合法权益。其次，建立专门面向农民的法律援助机构一一“农民法 律援助中心”。“农民法律援助中心”的主要职能是面向全体 农民，为他们提供法律咨询、代拟法律文书、非诉讼调解、 提供法律性指导意见等法律援助，并为经济贫困的农民进行免费刑事辩护和刑事代理、民事诉讼及行政诉讼代理。建立 这种专门面向农民的法律援助机构的优势在于：使农民在寻 求法律援助时有归属感，便于农民寻求法律援助；有针对性 地组织专业精良的法律援助者为农民提供高效的法律服务； 有助于集中解决中国农民所面临的一些共性法律问题；更为 重要的是，这一做法使法律服务资源得以直