土地管理概论-第10讲 土地利用篇(一)土地用途管制与耕地保护

1、专专题六题六 土地用途管制土地用途管制测绘系测绘系土土管教研室：魏海霞管教研室：魏海霞2017.62017.6n教学重点教学重点：土地用途管理制度的内涵，以及由此引出的耕地：土地用途管理制度的内涵，以及由此引出的耕地保护、农转用审批、基本农田、占补平衡等制度。保护、农转用审批、基本农田、占补平衡等制度。n教教学难点学难点：耕地和基本农田保护制度，以及现阶段的实际效：耕地和基本农田保护制度，以及现阶段的实际效果。果。n教教学要求学要求：了解我国土地用途管制制度；熟悉掌握耕地保护：了解我国土地用途管制制度；熟悉掌握耕地保护、基本农田保护、农用地转用等制度；并能够初步利用理论、基本农田保护、农用地转

2、用等制度；并能够初步利用理论分析实际案例。分析实际案例。 【教学要求】耕地保护管理耕地保护管理2 2基本农田保护区划定与管理基本农田保护区划定与管理4 4土地用途管制土地用途管制3 3 1 1土地用途专用审批土地用途专用审批3 3 3 3本章教学内容本章教学内容耕地占补平衡与土地管理耕地占补平衡与土地管理3 3 5 5土地用途管制土地用途管制3 3 1 1一、土一、土地用途管制定义地用途管制定义 狭义的概念: 是指国家为保证土地资源的合理利用以及经济、社会的发展和环境的协调，通过编制土地利用规划、依法划定土地用途分区，确定土地使用限制条件，实行用途变更许可的一项强制性管理。 广义的概念：在狭义

3、概念的基础上还包括运用产权制度安排手段，通过采用治安权、征用权、公共土地开发投资权、独占权和征税权等方式对土地用途进行限制。土地用途管制土地用途管制3 3 1 1一、土一、土地用途管制定义地用途管制定义（一）、（一）、土地用途管制实质：土地用途管制实质：（1）土地用途管制是一种土地利用约束机制。（2）必须经过一定的科学程序和法定程序，确定土地的具体用途。（3）土地用途变更的申请许可制。（4）未经批准，擅自改变土地用途以及非法批准改变土地用途必将受到经济、行政和法律的处罚。（二）、（二）、土地用途管制目标土地用途管制目标（1）土地利用整体效率最大化；（2）协调“吃饭”与“建设”的矛盾；（3）消除

4、土地利用中不利的外部性影响，保护环境，实现土地可持续利用。（三）、（三）、土地用途管制土地用途管制特点特点强制性、严肃性、权利性、直接性。国外也称“土地使用分区管制”（日本、美国、加拿大等国）、“土地规划许可制”（英国）、“建设开发许可制”（法国、韩国等）等。土地用途管制土地用途管制3 3 1 1（四）、（四）、土地用途管制对象土地用途管制对象（1）农用地管制；（2）建设用地管制（3）未利用地管制。土地用途管制土地用途管制3 3 1 1（1 1）农用地管制）农用地管制可分为许可转移管制和限制转移管制。1）.许可转移管制就是根据规划的布局，在一定的条件限制性，允许一部分农用地进行规定用途的转用。

5、包括三种情况：包括三种情况：农用地内部转移管制农用地向非农用地转移管制耕地后备资源的开发转移管制2.2.限制转移管制限制转移管制对象：农用地、生态用地、风景名胜设施用地包括：（1）农用地内部转移管制 不破坏耕作层（2）农用地向非农用地转移管制（3）耕地后备资源的开发转移管制（2 2）建设用地用途管制）建设用地用途管制包括存量建设用地的用途管制和增量建设用地的用途管制。增量建设用地的用途管制与农用地许可转移管制密不可分。存量建设用地的用途管制指存量建设用地土地利用结构调整和土地利用方式置换的管制，实际上就是盘活存量建设用地。管制对象主要包括：管制对象主要包括：1.土地使用用途因用地功能的改变而发

6、生的调整；2.因土地资产处置方式发生变化的调整；3.土地使用用途和方式因土地使用、经营方式的改变而发生的调整。4.利用不充分或闲置土地的再利用。（3 3）未利用地的管制）未利用地的管制未利用地中可开发利用的后备土地资源一般规划为农地，对暂难利用的土地视其作用的可能进行变更，一般不作预测和限制。（五）、（五）、土地用途管制方式土地用途管制方式（1）土地用途管制的规划管理（2）土地用途管制的实施管理土地用途管制土地用途管制3 3 1 1（六）、（六）、土地用途管制的实施土地用途管制的实施（1）土地按照用途进行分类；（2）编制土地利用总体规划（3）审批土地用途变更（4）办理土地用途登记（5）执法监督

7、（6）公示土地用途管制土地用途管制3 3 1 1土地用途管制土地用途管制3 3 1 1（七）、（七）、土地用途管制与土地利用规划的关土地用途管制与土地利用规划的关系系 (1).土地利用规划是土地用途管制的依据(2).土地用途管制制度是实施土地利用规划的基本法律手段,并且可以实现土地利用规划的法律地位.8 8、土地用途管制实施步骤和手段、土地用途管制实施步骤和手段实施土地用途管制可依如下步骤进行：实施土地用途管制可依如下步骤进行：第一步，编制土地利用总体规划。第二步，编制土地利用分区内的土地使用规则，划分功能区。第三步，向社会公众告示土地利用分区和分区内土地用途规定。第四步，建立健全土地利用规划

8、审核制度，实行土地用途转用许可制。第五步，监督、检查、跟踪管理。耕地保护管理耕地保护管理3 3 2 2一、耕地保护的概念 耕地是指种植各种农作物的土地。（灌溉水田、望天田、水浇地、旱地、菜地；水田、水浇地、旱地） 耕地保护是指人们为保证耕地的永续利用和为可持续发展提供基本保障所采取的措施。 耕地保护管理耕地保护管理3 2内容：耕地资源；耕地的环境条件任务：耕地数量保护；耕地质量保护耕地保护的内容和任务：耕地保护的内容和任务：耕地保护管理耕地保护管理3 2 二、我国耕地保护的目标 我国耕地保护的目标是保证现有耕地的面积不再减少，并通过各种措施，使耕地的质量有所提高。 耕地保护目标的实现有赖于土地

9、开发、复垦与整理。 严格控制建设占用耕地，充分挖掘原有建设用地潜力是控制现有耕地减少的重要途径。 耕地质量保护是实现耕地保护目标的重要保障。耕地保护管理耕地保护管理3 3 2 2粮食安全；社会稳定；生态安全；经济（金融）安全一个国家耕地资源的多少，直接决定这个国家农产品的自给程度。对于一个人口比较少的小国而言，农产品是否自给也许并不十分重要，他们可以通过国际贸易解决农产品的供给问题。但对于像中国、印度这样的人口大国而言，农产品的自给程度如何，完全不能与小国相提并论它对世界农产品市场的供求平衡和价格影响都将是巨大的。现在世界上进口农产品的国家大多数是经济实力很弱的发展中国家，出口农产品的主要是发

10、达国家。因而，中国如果不能立足于国内生产解决农产品的供给问题，对发展中国家极为不利，而对发达国家极为有利。中国作为负责任的发展中大国，不能让弱小的发展中国家感受到雪上加霜的竞争压力。中央党校徐祥临教授（中国土地2007年第9期“刺激供给：耕地问题的另一面”耕地保护管理耕地保护管理3 3 2 2三、耕地保护制度 土地用途管制制度 农用地转用审批制度 基本农田保护制度 征收土地审批制度 非农业建设占用耕地审批制度 占用耕地补偿制度 土地开发、复垦和整理 耕地保护管理耕地保护管理3 3 2 2 一、农用地转为建设用地的审批（一）概念 简称“农用地转用”是指将耕地、林地、草地等农业生产用土地，按照土地

11、利用总体规划和国家规定的批准权限报批后，转变为建有建筑物，构筑物的土地的行为。 土地规划许可，建筑许可，非都市土地使用管制等 土地用途转用审批土地用途转用审批3 3 3 3 一、农用地转为建设用地的审批（二）我国农用地转用地的法律特征 （1）农用地转用是实施土地用途管制的重要手段； （2）农用地转用是行政行为，权力主体是国家； （3） 农用地转用必须符合法定程序，符合总体规划，年度计划，建设用地供应政策； （4）农用地转用必然引起土地市场价格的变化 （5）农用地转用是农用地转为建设用地的唯一法律途径，是集体土地所有转为城镇土地的依据。 土地用途转用审批土地用途转用审批3 3 3 3 一、农用地

12、转为建设用地的审批（三）批准权限 （1）国务院的批准权限； （2）省级人民政府的批准权限；（四）有效期 农用地转用批准文件有效期2年； 农用地转用经依法批准后，市县2年内未用地的有关批准文件自动失效； 2年内未提供给具体用地单位的，按未供应土地面积扣减该市县下一年的农用地转用计划指标土地用途转用审批土地用途转用审批3 3 3 3 二、其他土地用途转用的审批未用地转为建设用地审批，按照土地征用的程序进行；征用地面积70hm2，报国务院批准，其他报省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。土地用途转用审批土地用途转用审批3 3 3 3 一一、基本农田保护制度、基本农田保护制度（一）基本农田和

13、基本农田保护区的概念一）基本农田和基本农田保护区的概念 基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求以及对建设用地的预测，依据土地利用总体规划确定的长期不得占用的耕地。 基本农田保护区是指为了对基本农田实行特殊保护，而依据土地利用总体规划和法定程序确定的特定保护区域。（二）基本农田保护制度的主要内容（二）基本农田保护制度的主要内容 基本农田的规划、划定、保护、监督、管理，以及违反基本农田保护规定的处罚办法等。 基本农田保护区划定与管理基本农田保护区划定与管理3 3 4 4二二、基本农田保护区的划定、基本农田保护区的划定（一）划定基本农田的依据（一）划定基本农田的依据 划定基本农田的

14、依据是土地利用总体规划（县、乡镇规划）。（二）划入基本农田的耕地范围（二）划入基本农田的耕地范围 1.经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地。 2.有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田，也应划入基本农田保护区。 3.城市蔬菜生产基地。 4.农业科研、教学试验田。基本农田保护区划定与管理基本农田保护区划定与管理3 3 4 4（三）划定基本农田保护区的数量要求 土地管理法34条规定：各省、自治区、直辖市划定基本农田的数量应当占本行政区域耕地的80以上。全国土地利用总体规划纲要 （2006-2020年）:全国耕地保有量规

15、划到2010年、2020年分别保持在18.18亿亩、18.05亿亩。规划期内，确保15.6亿亩基本农田数量不减少、质量有提高。 基本农田保护区划定与管理基本农田保护区划定与管理3 3 4 4三、基本农田保护的有关规定（一）基本农田数量保护 1.基本农田保护区依法划定后，任何单位和个人不得改变或占用。 2.经国务院批准占用基本农田的，当地人民政府应当依法修改土地利用总体规划，并补充划入数量和质量相当的基本农田。 3.禁止在基本农田保护区内建窑、建房、建坟或者擅自挖沙、采矿、取土、堆放固体废弃物。禁止任何单位和个人闲置、荒芜基本农田。基本农田保护区划定与管理基本农田保护区划定与管理3 3 4 4相

16、关说明：相关说明： 经批准占用的基本农田、满1年未使用而又可耕种并收获的，由原耕种的单位或个人恢复耕种，也可由用地单位组织耕种； 1年以上未动工建设的，应当按省级人民政府的规定缴纳闲置费； 连续2年未使用的，经国务院批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权，该幅土地原为农民集体所有，交由原集体经济组织恢复耕种，重新划入基本农田。 承包经营基本农田的单位或个人连续两年弃耕抛荒的，由原发包单位收回承包经营权。基本农田保护区划定与管理基本农田保护区划定与管理3 3 4 4基本农田保护区划定的程序基本农田保护区划定的程序上一级人民政府批准组织划界设立标志建立档案抄送同级农业部门国务院土地行

17、政农业行政主管其他有关部门全国基本农田保护区规划经济社会人口增长国务院批准县级土地行政农业行政主管其他有关部门本县基本农田保护区规划经济社会人口增长乡级土地行政农业行政主管其他有关部门本乡基本农田保护区规划经济社会人口增长上一级人民政府批准省级验收（二）基本农田的质量保护 1.利用基本农田从事农业生产的单位和个人应当保持和培肥地力。 2.县级人民政府应当根据当地实际情况制定基本农田地力分等定级办法。 3.凡是向基本农田保护区提供肥料和作为肥料的城市垃圾、污泥的，应符合国家标准。基本农田保护区划定与管理基本农田保护区划定与管理3 3 4 4（三）基本农田保护的监督管理 1.在建立基本农田保护区的

18、地方，建立层层责任制。 2.县级以上地方人民政府应当建立基本农田保护监督检查制度。 3.县级以上地方人民政府地政部门、农业行政主管部门有权责令纠正发生在本行政区内的破坏基本农田的行为。基本农田保护区划定与管理基本农田保护区划定与管理3 3 4 4（四）违反基本农田保护条例的处罚 1.有下列行为之一的，依照土地管理法和土地管理法实施条例的规定，从重给予处罚： （1）未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用基本农田的； （2）超过批准数量，非法占用基本农田的； （3）非法批准占用基本农田的； （4）买卖或者以其他形式非法转让基本农田的。基本农田保护区划定与管理基本农田保护区划定与管理3 3 4 4

19、 2.破坏或者擅自改变基本农田保护区标志的，由地政部门或农业主管部门责令恢复原状，可处1000元以下罚款。 3.在基本农田内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或从事其他破坏活动，毁坏种植条件的，依法责令限期改正或治理，恢复原种植条件，并处以占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 4.侵占、挪用基本农田的耕地开垦费，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分或纪律处分。基本农田保护区划定与管理基本农田保护区划定与管理3 3 4 4对耕地总量动态平衡的理解： 耕地数量的平衡 耕地数量+耕地质量 耕地数量+耕地质量+产

20、出水平耕地占补平衡与土地整理耕地占补平衡与土地整理3 3 5 5 耕地总量动态平衡制度包括：耕地总量动态平衡制度包括： 1. 1. 严严格控制耕地转为非耕地格控制耕地转为非耕地2. 2. 占用耕地补偿制度占用耕地补偿制度3. 3. 耕作层土壤用于造地耕作层土壤用于造地4. 4. 省级人民政府保护耕地的责任等。省级人民政府保护耕地的责任等。耕地占补平衡与土地整理耕地占补平衡与土地整理3 3 5 51.1.控制各项非农业建设占用耕地控制各项非农业建设占用耕地 用途管制制度用途管制制度 土地利用年度计划土地利用年度计划 农用地转用审批（用途转用许可制）农用地转用审批（用途转用许可制）一、严格控制耕地

21、转为非耕地一、严格控制耕地转为非耕地耕地占补平衡与土地整理耕地占补平衡与土地整理3 3 5 52.禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼（土地管理法第36条第三款）3.生态退耕要有计划地进行。 全国土地利用总体规划确定了到2010年的生态退耕目标为5217万亩。在国家提出生态保护和建设目标后，林业部门规定25度以上坡耕地必须退耕，长远规划25度以下部分坡耕地也要退耕还林（草），所确定的生态退耕面积远远大于土地利用总体规划确定的退耕指标。如四川土地利用总体规划退耕面积为500万亩，而省政府提出要退耕1000万亩；陕西省仅1999年退耕面积就达315.7万亩，而土地利用总体规划确定到2010年的退耕

22、及灾毁面积仅710万亩。 国务院关于完善退耕还林政策的通知（国发200725号）：为确保“十一五”期间耕地不少于18亿亩，原定“十一五”期间退耕还林2000万亩的规模，除 2 0 0 6 年 已 安 排 4 0 0 万 亩 外 ， 其 余 暂 不 安 排 。 耕地占补平衡与土地整理耕地占补平衡与土地整理3 3 5 5 土地管理法第31条规定：国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴

23、纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。 二、占用耕地补偿制度二、占用耕地补偿制度 耕地占用补偿制度是指经国家有关部门的批准占用耕地进行非农业建设的单位，应当按照“占多少、垦多少”的原则，负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地，或者按照有关规定缴纳耕地开垦费，由有关部门组织开垦新的耕地的制度。耕地占补平衡与土地整理耕地占补平衡与土地整理3 3 5 5耕地占用补偿制度包括以下主要内容：耕地占用补偿制度包括以下主要内容： 1. 对象是占用耕地从事非农业建设的单位。 2.开垦耕地的

24、责任者是占用耕地的单位。耕地占补平衡与土地整理耕地占补平衡与土地整理3 3 5 5根据目前建设用地情况，责任人分为三种情形：根据目前建设用地情况，责任人分为三种情形： 城市建设用地区统一征地后供地的，承担造地义务的责任人为市、县人民政府。 对于城市建设用地区外建设项目用地，承担开垦耕地义务的责任人是建设单位，县、市人民政府地政部门负责监督和验收。 村庄、集镇建设占用耕地，承担开垦耕地义务的责任人是农村集体经济组织或村民委员会，县、市人民政府地政部门负责监督和验收。耕地占补平衡与土地整理耕地占补平衡与土地整理3 3 5 53.基本要求从事非农业建设的单位占用耕地后，应当负责开垦与所占用耕地的数量

25、和质量相当的耕地。4.缴纳耕地开垦费在特殊的情况下，可以免除用地单位开垦耕地的义务，改为由用地单位缴纳耕地开垦费。以缴纳耕地开垦费代替开垦新的耕地，法律规定了二种： 用 地 单 位 没 有 条 件 开 垦 新 的 耕 地 。 开垦的耕地不符合要求的。耕地占补平衡与土地整理耕地占补平衡与土地整理3 3 5 55.省级人民政府在占用耕地补偿制度中的职责：制定开垦耕地的计划。制定开垦耕地的计划。对建设单位和县、市人民政府开垦耕地进行监督。对建设单位和县、市人民政府开垦耕地进行监督。组织开垦耕地。组织开垦耕地。耕地占补平衡与土地整理耕地占补平衡与土地整理3 3 5 5土地管理法32条规定“县级以上地方

26、人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤，用于新开垦 耕 地 、 劣 质 地 或 者 其 他 耕 地 的 土 壤 改 良 。 ”三、建设占用耕地的耕作层利用三、建设占用耕地的耕作层利用耕地占补平衡与土地整理耕地占补平衡与土地整理3 3 5 5规定：“省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。” 规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政

27、主管部门验收。个别省、直辖市因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。”四、省级人民政府在实现耕地总量动态平衡目标中的责任四、省级人民政府在实现耕地总量动态平衡目标中的责任1.区域范围：耕地总量不减少目标的实现是以省、自治区、直辖市为单位。2.实施措施 占补平衡：省、自治区、直辖市耕地总量减少的，国务院责令在规定的期限内组织开垦与所减少的耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门（数 量 ） 会 同 农 业 行 政 主 管 部 门 （ 质 量 ） 验 收 。耕地占补平衡与土地整理

28、耕地占补平衡与土地整理3 3 5 5易地开垦：个别省、直辖市，确实因为土地后备资源匮乏，新开垦的耕地不足以补偿所占用耕地数量的，必须报经国务院批准，减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。 说明： （1）原因：个别省、直辖市确因本行政区域内土地后备资源匮乏。 （2）自治区不适用这一规定。耕地占补平衡与土地整理耕地占补平衡与土地整理3 3 5 5我国耕地保护制度实施评价我国耕地保护制度实施评价3 6【拓展材料拓展材料】一、中国耕地资源变化态势分析（一）中国耕地面积变化历史阶段分析 根据国家统计局、农业部，原国家土地管理局和国土资源部的统计资料，中国耕地面积1957年达到高峰，其后经历了一次

29、大幅度的减少；第二次大的滑坡发生在1965 1977年；第三次耕地面积减少在19801988年；第四次为从1992年持续至今： (1)19571964年，平均每年减少耕地106.4万公顷。 (2)19651977年，平均每年减少耕地31.3万公顷。 (3)19801988年，平均每年减少耕地42万公顷。 (4)19922003年，平均每年减少耕地62.5万公顷。2009-20132009-2013年全国耕地面积变化情况年全国耕地面积变化情况（二）中国耕地变化方向分析（二）中国耕地变化方向分析n耕地变化方向耕地变化方向：补充耕地和减少耕地。n耕地补充耕地补充：历年土地整理复垦开发增加的耕地面积为

30、20-30万公顷。其中，以土地开发增加的耕地面积最多(1999年除外)。农业结构调整增加的耕地面积则越来越少，其中2000年最多，为31.26万公顷，到2003年降为3.28万公顷。n耕地减少耕地减少：生态退耕是近年耕地减少的最主要的方向，在2003年生态退耕面积占耕地减少面积的78；建设占用和农业结构调整导致耕地减少的面积占2040，其中建设占用耕地面积近年来呈现上升的趋势；灾毁耕地面积所占比例相对较小。n国务院关于完善退耕还林政策的通知国务院关于完善退耕还林政策的通知（国发（国发200720072525号）：号）：为确保“十一五”期间耕地不少于18亿亩，原定“十一五”期间退耕还林2000万

31、亩的规模，除2006年已安排400万亩外，其余暂不安排。 二、中国耕地保护中存在的主要问题及原因（一）耕地保护中的主要问题1. 土地供求矛盾突出，耕地流失依然严重2. 违法占地，低效占地现象依然严重3补充耕地重开发，轻整理复垦4耕地补充存在占优补劣现象5耕地利用效率存在下降趋势6耕地质量存在下降乃至退化现象7耕地生态环境破坏严重 农业活动造成的面源污染日益严重。工业“三废”对农业的点源污染正由局部向整体蔓延。（二）原因分析1、耕地保护战略方面的原因。 我国在总体上是以农业为主的、工业化水平处于中期阶段的发展中国家，长期以来在战略上对耕地利用以取得最大化的农产品数量为主要目标，对耕地的可持续利用

32、重视不够，忽视耕地资源的生态保护。 我国现行的耕地保护政策，主要是考虑国内粮食的供需平衡问题，而且主要是关注耕地的数量，这在一定程度上就造成了耕地质量的下降和生态环境的退化。2、经济机制方面的原因 目前，我国的耕地保护工作仍然是以行政管理、法律管理为主，经济机制 在 耕 地 保 护 中 的 作 用 还 没 有 得 到 充 分 应 用 。 过 于 低 廉 的 价 格 导 致 耕 地 资 源 的 过 多 占 用 或 不 当 占 用 ；由于土地农转非过程中存在着巨大的利益差，也促成地方政府在经济利益的驱动下滥用征地权，随意修改规划等非法行为。3、行政管理体制方面的原因由于地方政府将经济发展与耕地保护

33、的职能集于一身，因此有时候国土管 理 部 门 只 能 服 从 当 地 政 府 的 局 部 和 短 期 需 要 ；城乡土地统一管理的体制还没有完全确立，区域土地利用规划乃至耕地保护政策对于城市建设的约束力不强（重国有、轻集体）；农地质量的监测与保护的工作主要由农业行政部门承担，这也使得耕地数量保护与质量保护难以协调同进。4、制度保障方面的原因乡(镇)、村、组(队)三级是集体土地的所有者，但由于农户承包权的财产 权 性 质 不 够 明 确 ， 其 利 益 经 常 受 到 农 村 各 种 税 费 的 分 享 ； 土 地 征 收 范 围 没 有 严 格 限 制 在 公 共 利 益 的 范 围 内 ；

34、有 效 控 制 土 地 供 应 总 量 的 管 理 制 度 没 有 形 成 ；缺乏对耕地占补平衡责任与权利进行监督与检查的制度，以及耕地保护的目标责任制还不够完善。5、技术支持体系方面的原因土地利用规划制度方面的不足（如何利用土地；过分强调下级服从上级，规划与用地实际脱离）缺乏对耕地质量、生态环境的预警、预报和评估标准与技术体系。三、耕地保护政策的反思及调整方向总体评价：耕地保护的政策目标并没有实现，而经济发展的交易成本却大大增加。 （一）现行耕地保护政策的矛盾 (1) 耕地总量动态平衡与区域资源禀赋（耕地现状、后备耕地资源）的矛盾。 (2) 规划指标分解与区域发展差异（土地供需状况）的矛盾。

35、（二）土地利用政策思路的调整 (1)建设占用耕地指标分解的区域差异化。从资源配置效率的角度出发，在保障经济发展的前提下，应该赋予经济发达地区更多的非农建设用地占用耕地指标。 (2)基本农田布局和耕地总量动态平衡的区域调整。将东部地区的基本农田指标转移到中西部地区去。全国实现耕地总量动态平衡，但东部地区不用实现耕地总量动态平衡。 （三）市场经济条件下耕地保护制度创新面临的主要障碍（三）市场经济条件下耕地保护制度创新面临的主要障碍 1.耕地利用和保护的外部性2.耕地保护的市场失灵(1)市场建设不完善，市场机制未能充分发挥作用。经济自由不足、交易行为受限（土地流转）；价格体系的不完善（土地征收） ；

36、配套制度的滞后。 (2)市场自身的缺陷，导致耕地资源的低效配置。从农业生产的角度来看，农民一头是购进化肥等农业生产资料，一头是卖出粮食等农产品。问题是众多分散的农民处于双重的市场垄断之下，不利于耕地的合理利用和有效保护。偏低的土地征收价格加速耕地的过度非农化 。 3.3.耕地保护的政府失灵耕地保护的政府失灵(1)(1)管理实施上的困境。管理实施上的困境。耕地合理利用和保护的实现归根到底离不开微观主体具体的经济行为耕地合理利用和保护的实现归根到底离不开微观主体具体的经济行为。国家制定了相应的土地管理制度，但是在耕地利用和保护的过。国家制定了相应的土地管理制度，但是在耕地利用和保护的过程中，必须通

37、过相应的管理部门对具体的个人或集团指派、监督程中，必须通过相应的管理部门对具体的个人或集团指派、监督和控制才能实现耕地保护的目标。根据和控制才能实现耕地保护的目标。根据“委托一代理委托一代理”理论，代理论，代理人和委托人的目标并不总是一致的。当代理人的利己动机和委理人和委托人的目标并不总是一致的。当代理人的利己动机和委托人与代理人之间的信息不对称同时存在时，就会使得在两者之托人与代理人之间的信息不对称同时存在时，就会使得在两者之间的代理关系中产生一种非协作、非效率的问题，即逆向选择问间的代理关系中产生一种非协作、非效率的问题，即逆向选择问题和道德风险问题。题和道德风险问题。 国家国家地方政府及

38、其管理部门地方政府及其管理部门集体经济组织及农户集体经济组织及农户 (2)(2)政府的自利行为。政府的自利行为。“政府失灵政府失灵”比比“市场失灵市场失灵”更加危险更加危险 耕地资源价值耕地资源总价值耕地资源总价值= =物质价值物质价值+ +精神价值精神价值 物质价值包括：耕地的经济价值；耕地的生态价值；耕地的社会价值 精神价值包括：认识价值；道德价值；审美价值通常所说的耕地价值实际只是耕地资源的经济价值，显著通常所说的耕地价值实际只是耕地资源的经济价值，显著低于非农用途的价值，这是造成耕地流失的根本原因。低于非农用途的价值，这是造成耕地流失的根本原因。扬州大学钱忠好撰文指出：扬州大学钱忠好撰

39、文指出： 在在当今中国，较低的农业比较利益以及较当今中国，较低的农业比较利益以及较高的土地非农化回报使土地利用私人决择倾向于土地高的土地非农化回报使土地利用私人决择倾向于土地资源配置的非农化，但较高的土地农用社会效益和土资源配置的非农化，但较高的土地农用社会效益和土地非农利用社会成本又要求政府实施积极的农地保护地非农利用社会成本又要求政府实施积极的农地保护政策政策。 摘自摘自耕地保护的问耕地保护的问题与矛盾题与矛盾耕地保护新举措：耕地保护新举措：耕地保护目标责任制耕地占补平衡的法定责任 划定永久基本农田，建立保护补偿机制共同责任制度问责制、责任追究制度 严格执法检查土地督察制度当前耕地保护中的

40、焦点问题当前耕地保护中的焦点问题社会经济发展与耕地保护社会经济发展与耕地保护工业化、城镇化与耕地保护工业化、城镇化与耕地保护农业结构调整与耕地保护农业结构调整与耕地保护新农村建设与耕地保护新农村建设与耕地保护生态建设与耕地保护生态建设与耕地保护世界经济危机、拉动内需政策与我国耕地保护世界经济危机、拉动内需政策与我国耕地保护【思考题】案情介绍：2005年，某市某镇村民12人合伙开煤窑，在没有办理任何手续的情况下，在该村4组基本农田保护区内的一级水田上建了3座煤窑。该镇国土所工作人员发现后，5次上窑制止，然而 , 窑主依然我行我素，拒不停工和复垦耕地，继续做着“发财梦”，至当年7月底，造成了合计破

41、坏耕地2.1亩的严重后果。请请根据所学知识对上述案例进行分析。根据所学知识对上述案例进行分析。1 1）列出分析要点；）列出分析要点；2 2）给出解决方案）给出解决方案解析解析案例分析：案例分析：该镇国土所在屡禁不止的情况下，请求市国土局根据新土地管理法第七十四条的规定，于8月4日向三煤窑的12名当事人发了土地行政处罚决定书，限其于8月18日前填平井口，恢复耕种，并处罚款3万元。土地行政处罚决定书下达期满15天后，当事人均未申请行政复议和向人民法院起诉，市国土局于10月 14日向市人民法院申请强制执行，12名当事人破坏耕地开煤窑，受到了应有的处罚。解析解析1. 耕地和基本农田保护责任的范围及主体（1）耕地是指种植各种农作物的土地。（灌溉水田、望天田、水浇地、旱地、菜地；水田、水浇地、旱地）。在本案例中所占用农用地为一级水田。在本案例中所占用农用地为一级水田。耕地保护是指人们为保证耕地的永续利用和为可持续发展提供基本保障所采取的措施。包括耕