关于农村公路建设与管理若干问题的探讨

1、关于农村公路建设与管理若干问题的探讨摘要：目前农村公路建设突飞猛进，在公路建设工程中 显露出许多新的问题和要求。本文基于农村公路建设现状， 从农村公路规划设计、工程管理、资金管理、公路养护、 路政管理等方面对农村公路建设与管理相关问题进行初步 探讨，以期为今后的农村公路建设与管理机制提供有益的 尝试。关键词:农村公路;建设与管理;探讨1刖§农村公路是公路网的重要组成部分，是发展农业和农 村经济的重要基础设施。农村公路建设直接关系到农村经 济的发展和农民脱贫致富奔小康的步伐。加快农村公路发 展既是农村经济发展的客观要求，也是全面建设小康社会 的有效手段，我们要把加快农村公路发展提到小康

2、建设的 战略高度来认识，与时倶进，开拓创新，抢抓机遇，超前 发展，积极探索农村公路快速发展之路，为农业和农村经 济发展提供良好的交通环境。2农村公路建设的意义农村公路作为农业和农村赖以发展的物质基础，是沟 通农村与城市的桥梁，是连接农村生产和消费的纽带。目 前农村公路普遍存在技术等级低、服务水平低、通行能力 差的问题，有相当一部分公路只能简单解决农民的出行， 不能满足农村经济发展的需要。由于长期以来农村受制于 基础设施这个“瓶颈”，农业没有形成产业化、规划化，优 势资源得不到充分利用，农业的弱势地位更加突出。因此 加快农村公路建设步伐，完善县乡路网布局，缩小城乡差 距，实现共同富裕，促进农村区

3、域经济发展具有十分重要 的意义。加快农村公路建设是建设中国特色社会主义的客观需 要“要想富，先修路”，这是人民在实践中总结出来的历 史经验。近几年来，国家通过加大投入，加快基础设施的 建设，公路交通事业突飞猛进。目前我国农村公路总里程 已达290万公里，全国的乡镇、9 2%的建制村实现了通公 路。在我国现有公路中，农村公路所占比重高达72%,而且 等级普遍偏低，远远不能满足农村经济发展的需要，这与 我国的经济发展水平是不相称的。农村公路作为农村最主要的基础设施，是农村经济发 展的“助推器”。前几年，国家投资重点在国、省道等干线 公路建设上，这是国家经济建设总体布局的必然选择，在 干线公路骨架趋

4、于完善后，加快农村公路建设步伐，完善 县乡公路这些公路网中的“毛细血管”就成了当务之急， 否则不仅影响路网整体功能的发挥，更重要的是严重制约 着农村经济的发展，不但不能缩小城乡之间的差距，相反 还会人为加大城乡之间的贫富差距，背离了社会主义的本 质，农业现代化更是无从谈起。因此，加快农村公路建设 不仅是农村现实情况所决定的，而且是建设中国特色社会 主义的迫切需要，是立党为公，执政为民的具体要求。加快农村公路建设是全面建设小康社会的有效手段全面建设惠及十几亿人口的小康社会，重点在农村， 难点也在农村。农村能否完成建设小康的各项任务，对全 国来说举足轻重。要使农民实现真正意义上的小康，出路 在于加

5、快农业产业化进程，加快城镇化进程，化资源优势 为经济优势。农村公路建设对加快农村人流、物流、信息流，优化 资源配置，促进思想观念的转变和繁荣农村经济起着至关 重要的作用，其意义远远超过了公路建设本身。在山东寿 光，在河南洛阳，在云南怒江，每一个地区的通车典礼， 无不是该地区的盛会。群众送上了 “致富不忘交通部”的 大红旌旗，激动的泪水，欢乐的笑容，表达了人民群众发自内心的喜悦。农村公路作为广大农村最主要的交通方式，在农村社 会经济发展过程中发挥着十分重要的作用，因此必须打破 常规，超前发展，为农业和农村经济发展提供良好的交通 条件，才能保障农村小康建设的顺利实施，才能实现社会 主义新农村建设的

6、宏伟目标。加快农村公路建设是构建和谐社会的必然要求目前，城乡差距的扩大和农民收入增长缓慢已经成为我国社会经济发展中的关键性问题。农村基础设施落后、 出行条件差致使城乡间人员、物资交流不畅通，农民行路 难，生活质量不高，这不公关系到农业现代化建设、农村 经济的繁荣和农民生活水平的提高，甚至关乎党在农民心 中的威望，关乎农村稳定的大局。加快农村公路建设，关注农村、关心农民，对于改善 农村交通条件、满足人民群众出行需求、促进农村经济发 展具有重要的现实意义，而且对于我们贯彻落实“三个代 表”重要思想，构建社会主义和谐社会，推进城乡一体化 进程有着深远的历史意义。3农村公路的规划农村公路的建设要规划先

7、行。规划的目标应是实现农村公路联乡通村，努力提高农村公路的通达深度与睛雨通 车水平。规划中要注重区域生产力布局、城镇化以及与综 合运输规划的衔接；要促进农副产品加工基地、商品集散 地、乡镇企业、特色经济与旅游业的形成与发展，区域经 济的核心产业与新的经济增长点的培育；为城乡之间人员 的交往、货物的流通，信息的交流提供通道，从而提升农 民在发展经济、改善生活方面观念、手段的水平。农村公路建设规划的实施应采用“保通求畅”的原则。 对于不发达地区、山区、人烟稀少地区应以“保通”为重 点。随着交通量的发展与需求的增加，通过改善线形，改 善路面，逐步实现公路等级化与路面次高级化。对于发达 地区、平原微丘

8、区、城镇密集地区应着力于“求畅”，路线 可采用等级公路标准，路面可采用高级、次高级结构形式。农村公路建设规划要与运输规划相结合。公路建设最 终是为公路运输服务的，因此首先要考虑公路在乡、村的 过境方式，应根据人口、经济的状况综合考虑客运、货运 站场的设置，保证客运线有足够的通达深度，形成具有实 效的公路运输网。4农村公路的建设完善技术标准当前农村公路的相关标准尚不完善，对于等级标准的 农村公路建设，可依据现行的技术标准，但不能片面地追 求高标准，不能教条地应用技术指标，对于山区的乡村公 路，可在现行公路工程技术标准(j tgb01-xx)的基础 上逐步完善或建立地方性技术标准。农村公路一般采用

9、四级公路标准，路基宽度不小于米， 路面宽度不小于米。受条件限制路段，除路基宽度外，个 别指标可适当降低，但应满足行政村内主要机动车辆通行 要求。规范招投标活动农村公路是地方经济发展的基础，建好农村公路是做 好农村及农民工作的前提。目前无论地方政府还是中央都 加大了农村公路的建设投资，但由于农村公路建设的特点 及我国国情，致使农村公路工程的招投标活动还存在一些 问题，严重影响了农村公路的建设市场，也影响了农村及 农民的稳定工作。如何有效地规范公路工程招投标活动既 是国家有关部门的责任也是地方政府的责任，更是摆在广 大公路管理者面前一个急需解决的问题。一是要做好施工单位的资格审查。资格预审是做好招

10、 标工作的第一步，以往的预审办法只是看投标单位的有关 证件(营业执照和资质证书)，不能有效地杜绝假证件和单 位挂靠。应采取多渠道收集申请资格单位的详细情况，将投标阶段对投标人技术能力、管理水平、财务能力和以往 业绩信誉的审查前移到资格预审阶段，这样可以打破行业 垄断和地区封锁，将资历差的投标人拒之门外，避免其进 入投标阶段采取不正当或非法的手段恶意竞争，既保证了 所选投标人的实力又能使投标工作正常进行。二是采用合理低价法的评标方法及单价合同承包模式 一些地方的农村公路招投标为了节约资金而选择了最低评 标价法，出现低价抢标的现象，或不能保证工程质量和进 度。最近交通部新推出的合理低价法是一种比较

11、合理、公 正的评标方法，特别是农村公路采用这种方法就可以避免 上述问题。其次，采用工程单价承包的承包模式可以避免 工程总承包带来的质量隐患，杜绝偷工减料保证工程质量 以及不正当的索赔手段，因此，有关地方政府和交通主管 部门可以强制要求农村公路工程采用合理低价法的评标方 法和单价合同承包模式。三是建立不同层次的农村公路专家库，采用随机抽取 评标专家的办法。评标人的素质对选出合理的中标人起主 要作用。由于乡镇政府公路建设中懂技术的的人员较少， 农村公路工程的评标人员一般是行政人员，这就给评标的 合理性存了隐患。为避免这种现象，交通主管部门应以县 或较小市为单位召集从事公路工程的人员，选出能力强、

12、素质高的人组成市级或县级农村公路专家库，指令农村公 路工程根据规模大小从不同层次的专家库随机抽取评标人。 最好市级交通主管部门在本行政区域内让县级专家库人员 采取异地评标的办法，这样可以大大地减少人为因素。四是建立有效的监督机制，对招投标进行全过程监督。 农村公路工程招投标活动由于不规范、地方干预大，需要 有效的监督机制，对招投标的全过程进行监督，而不是对 招投标活动的某个环节进行监督。县级交通工程质量监督 站或农村公路管理部门应组织政府有关部门对本辖区的农 村公路招标活动进行全方位、全过程的依法监督，依法履 行监管职能，不得干预招标人正当的招标工作，不得剥夺 招标人定标的权利。农村公路工程招

13、投标监督的重点主要 是行贿受贿、地方保护和暗箱操作等违法违规行为。重视工程质量近几年来，大规模的农村公路建设是我国公路交通建 设史上史无前例的宏伟工程，直接涉及几亿农民群众的根 本利益。抓好工程质量，不仅是公路事业自身发展的要求， 还是一个十分严肃的政治问题。农村公路技术标准不一定很高，但质量要求决不能降 低。我们要针对农村公路建设项目较小、地点分散、涉及 面广、执行层面经验不多的特点，充分发挥自身的专业技 术优势，加大对农村公路建设的监督管理和技术指导工作， 要将高等级公路建设的质量意识和管理理念逐步延伸到农 村公路建设中来，积极推行规范化、机械化施工，要明确 工艺流程，掌握关键环节，大力推

14、广和应用先进技术、先 进工艺。农村公路改造工程必须建立“政府监督、社会监理、 企业自检、法人负责”的四级质量保证体系；要结合实际， 推行适宜的工程监理制度，建立切实可行的质量监督机制， 认真落实质量终身制；严格工程验收，对发现的质量问题， 采取坚决措施，该整改的必须整改，该返工的必须返工，确保工程质量，让广大农民走上优质的开心路、放心路。 节约工程造价投资是制约农村公路发展的主要因素，特别是在西部 地区，因此要在保证安全行驶的条件下，千方百计地降低 工程造价。最重要的是科学、合理地采用技术标准，对采 用等级公路标准的，要因地制宜使用指标体系，结合地形、 地质适当放宽指标值的采用，并根据交通量的

15、发展采用路 线分段修建改造与路面逐步改善的办法，减少一次性投资; 其次要注重老路的利用，合理桥型的选用，地方材料的使 用，降低主要材料的费用；第三，在采用高级、次高级路 面时，可根据各地方的具体情况，采用水泥或沥青路面结 构形式，对于交通量小的乡村公路，可采用小间距纵横缝 水泥路面、薄层沥青路面、石屑封层、稀浆封层、土壤固 化剂等结构形式，获得使用效果与工程造价的统一。保护生态环境农村公路的建设应关注生态环境保护，特别是对水土 保持与植被保护。取土应尽量集中，取土点可通过平地、 造塘加以综合利用，弃土不能堵塞河道，弃土点应集中并 加以植被覆盖，边坡开挖应根据地质特点，控制边坡高度， 尽可能少破

16、坏山体植被，公路绿化要因地制宜，应节约投 资，讲求效果。5农村公路建设资金筹措不断增长的农村公路建设，体现我国政府对“三农” 问题的重视，而要搞好农村公路建设，其关键在于资金。 随着农村公路建设资金缺口的逐年扩大，如何合理有效地 筹集到更多的资金，现已逐渐列入有关方面的议事日程。 因此，在当前我国公路投融资体制改革持续深化的背景下， 抓住农村公路发展机遇，探索出一套适合于农村公路自身 产品特征的融资方式，在实践中逐步建立起国家扶持引导、 地方主体投资、市场化融资和社会筹资相结合的多渠道、 多形式的农村公路建设资金筹集体制，其意义不言而喻。政府投资政府投资几乎构成我国农村公路建设资金来源的大部

17、分，一直以来，我国绝大部分公路的投融资主体是政府。 公路作为基础设施的一部分，不管是农村公路还是其他公 路的建设从来就是政府的经济职责之一。因此，从理论上 讲，农村公路建设应该全部由国家全额拨款，而事实上， 政府投资也是公路建设资金流入的主渠道。当前政府在农 村公路上的投入主要包括财政转移支付、国家公路建设专 项基金和各级政府财政拨款等方面。国债资金作为国家政策扶持和引导的体现，国债资金也逐步介 入农村公路建设中。但是，随着我国近期宏观调控政策的 实施和前一阶段积极财政政策的相对淡出，未来公路建设 国债资金发行总量将有所减少。同样，可以预计，随着未 来公路建设国债资金占国债总资金的投入比例趋于

18、下降， 必然将影响农村公路建设资金项目的国债资金来源。银行贷款银行贷款是我国公路建设筹措的主要方式，近年来， 随着农村公路项目的建设，投入到农村公路建设项目中的 金融机构贷款也逐步增加。但由此而带来的利用银行贷款 修建公路的还本付息的预期压力则不得不引起有关方的重 视。企业和个人捐款加大农村公路建设的投资力度，拓宽农村公路建设资金筹集渠道，通过引导企业和个人捐款投资农村公路建设， 在当前我国不少地方也已成为农村公路建设资金的渠道之o当然，这种筹集资金实施的前提首先应该是符合国家 法律、法规的有关规定；同时，政府在发动时应本着需要 和可能、自愿的原则，不能强行摊派，否则本意是作为政 府“民心工程

19、”、“德政工程”的农村公路建设反而会加重 企业和个人，尤其是所在农村公路沿线农民的负担，导致 最终结果与政府初衷背道而驰。以工代賑和民工建勤充分发挥当地老百姓的积极性，引导农民志愿出义务 工或者通过以工代赈和民工建勤等间接融资方式解决资金 缺口问题，进一步加大贫困地区农村公路建设的力度。6农村公路建设的财务管理农村公路建设具有投资大、涉及面广，建设周期长等 特点，资金管理难度较大。要把全部资金用到刀刃上，管 理和使用好每一分钱，保证全部的建设资金使用到建设工 程，把农村公路改造工程建成放心工程、满意工程、精品 工程，是各级交通主管部门的一项义不容辞的重要责任。做好农村公路建设资金管理基础性工作

20、一是建立健全相应的会计机构。根据农村公路改造资 金管理的特点，按照中华人民共和国会计法的有关规 定，设立与农村公路改造资金管理任务相适应的会计机构， 配备具有从业资格的会计人员，并在改造工程实施期间保 持会计人员的稳定，防止因人员变动影响会计资料的齐全 和完整。二是统一规范会计账目和财务档案管理。一方面，在 科目设置、账务处理、报表填报等方面进行统一规范，严 禁出现记账凭证附件不全、原始凭证不合法、内容不完整、 审批手续不完备、记账不及时、账证不符、账实不符、做 假账等问题。以严格的会计核算，防止农村公路建设资金 使用过程中的跑冒滴漏。另一方面，强化财务档案管理， 以合法的原始凭证作为财务档案

21、的主要依据，杜绝白条支 付、白条代扣代付，把工程合同作为农村公路建设中会计 档案的重要组成部分，把工程验收报告单作为工程完工结 转账务的必备会计资料。三是严格支付程序，实行“四签字”制度。在资金支 付过程中，经办人（工程管理人员，质监人员）对施工单位 提供的申请资金支付凭证要确保符合手续完备、与工程进 度相符、金额真实，并在凭证上签字；分管领导对工程质 量、数量、资金支付数额认可签字；主要领导把关签字， 财务主管人员对凭证进行审核，索取工程合同、验收报告 等资料完备后签字支付。加强工程价款的计量与财务支付 手续的衔接，规范工程结算手续在工程价款的支付过程中，严格规范农村公路建设资 金结算程序，

22、以工程计价单作为财务部门和工程管理部门 工作衔接的纽带，避免财务部门仅反映货币资金的拨付、工程管理部门仅反映工程进度和工程数量这种相互脱节情 况的发生。一方面，把工程计价单作为工程价款支付的重 要依据，工程计价单的内容包括工程项目名称、施工单位、 施工时间、工程计划、总里程、工程单价、实际完成里程; 另一方面，以工程计量支付台账作为管理计量精确程度的 有效手段，工程计量涉及面广，计算量大，人工操作繁琐， 易出现差错，建立完备的支付台账能更清晰地反映某些按 比例或部位计量的工程的进度，利用excel等处理软件进 行辅助管理可起到事半功倍的效果，同时为今后工程竣工 结算与资料归档打好了基础。建立健

23、全内部会计控制制度，实行农村公路建设资金 统一管理根据会计基础工作规范的要求，结合单位实际情 况，依照切实可行，便于操作的原则，建立健全内部会计 制度。一是成立内部制约机制，健全机构的设置和分工， 在领导层、各职能部门及环节之间相互制约；二是健全规 章制度和明确职责分工；三是实行资金统一管理，坚持 “收支两条线”制度，中央、省补助和地方财政配套资金、 人民群众捐资，必须“专户存储、专款专用”；四是完善内 部监督和检查机制，内审部门定期和不定期对工程项目的 资金管理、工程进度、工程质量等进行检查，并对现存的 内控制度进行评价，达到不断完善内部控制制度的目的。 加强工程建设财务管理的制度化、规范化

24、建设首先，单位领导必须加强财务管理意识，像重视工程 技术标准那样重视财务管理；二是财会人员要正确理解国 家的有关财政方针、政策、制度，刻苦学习专业知识，提 高专业素养，在财务管理方面为领导出好主意，当好参谋， 三是严格执行财经纪律及有关会计制度，杜绝违规支出现 象，确保建设项目经得起检查和审计。农村公路建设资金管理是一项全方位、多层次、系统 的管理工作，通过加强会计基础工作、完善计量支付手续、 强化资金审计力度，创新管理制度，规范操作行为，农村 公路建设项目在财务方面必将实现制度化、程序化、规范 化。7农村公路的运营与养护管理农村公路在经济发展中起到了举足轻重的作用，但由于这些公路资金投入少，

25、技术标准和等级低，防护工程不 配套，养护资金严重不足，养护体制不健全，重建设轻管养 的现象还相当严重，许多地方的农村公路在建成后因缺乏 有效的管养而受到损坏，严重影响了农村公路的正常使 用。农村公路只有切实加强养护与管理，做到建养并重， 协调发展，才能实现其最大效益，促进当地经济的飞速发 展。依据公路法，农村公路建养的主体是乡镇一级人民 政府。各级交通主管部门要依靠各级地方人民政府，深入 调查研究，大胆探索体制创新，要主动听取农民群众的意 见，发挥群众的积极性，努力创建长效、稳定的农村公路 养护政策和养护机制。具体应采取如下办法：第一，落实 养护经费。乡村道路建设、养护，资金是关键，除交通部

26、门在征收拖拉机、摩托车等养路费中分配拨放到乡村道路 的养护经费外，镇政府、村委会两级还要从其他方面多渠 道筹集养护资金。例如可发动沿线受益村民或沿线企业自 发捐资或出工。第二，建立专职养护队伍。根据乡村公路 实际，以村界为单位划分管养路段，责任到人。根据养护里程多少和路段情况，核定维修用料基明确工作目标指定基本报酬。年底持任务完成情况按实结算。第三，实 行年终检查评比制度。年终时，交通公路部门组织有关人 员对所有农村公路进行养护检查评比，路况达到良等以上 的，给予一定物质奖励。从而调动养护人员的积极性，使 养护质量不断提高。8农村公路交通安全与路政管理水泥路替代了尘土飞扬的沙石路，行车速度加快

27、了， 群众出行方便了，办事效率也提高了，是件好事。可由于 路政管理跟不上或置之不理，存在许多安全隐患，加上群 众交通安全意识淡薄，在乡村公路上交通事故时有发生， 给群众生命、财产安全造成损失。这些安全隐患主要表现 在：一是由于路面平整了，驾驶车辆车速过快，甚至有些 年轻人在乡村水泥路上开摩托车风驰电掣。二是不少乡村 公路缺乏相应的路标和交通安全标志，如交叉路口没有指 示路标，给外地来客带来很大的不便；急弯、危险路段缺 少相应的警告标志。三是乡村群众常在路上堆放砂土、碎 石等杂物，农忙时节把公路当晒场。四是一些靠路而居的 百姓，为了自家的安全，擅自在公路上筑起减速带，减速 带过高，标志又不明显，

28、造成行车不便，容易导致交通事 故发生。为此，各地政府和村委会应重视农村公路附属设施的 建设，加强对农民进行交通安全意识的教育，各村委会交 通安全管理人员要经常上路巡逻，发现障碍物及时清理， 杜绝占道堆放任何影响交通行驶的障碍物。公路管理部门 要加强农村公路的路政管理，协助、配合各乡镇、村组依 据公路法保护路产、路权，保障公路的完好和畅通。公安、运管部门也应加强对道路运输车辆的监督 和管理，禁止车辆超载、超速、无证行驶，确保人民群众 的生命财产安全。9农村公路的发展加快农村公路发展要以机制创新为突破口农村公路由于它自身所固有的特殊性，是一种纯公益性事业，资金问题如终是制约发展的“瓶颈”，在建设上

29、不 可能照搬国省道所普遍采用的经营管理机制和融资手段， 也不可能靠国家包起来，更不可能完全由农民来承担。我 们可以采取变通的办法，设立农村公路发展基金，直接投 入到农村公路建设上，实行“放水养鱼”。同时，还必须 建立多元化筹资格局，争取国家扶持一点，省里补一点， 当地政府投一点，受益群众集一点，社会捐一点，多途径 全方位筹集资金，保证农村公路有稳定的资金投入。在养 护管理上，坚持“以人为本，以车为本”。引入市场经济 理念和企业管理方法，深化养护机制改革，建立充满生机和活力的管养机制。加强经常性养护，保持公路安全畅通 为农民群众提供最优质的服务，以最小的投入获取最大的 效益。加快农村公路发展必须

30、依靠人民群众这些年来，人民群众从公路建设中获取得了极大的实惠，对加快公路发展有着强烈的愿望，人民群众身上蕴藏 着发展交通的巨大热情，因此各级政府要把群众的积极性 引导好、保护好。在不加重农民负担的前提下，按照“民 工建勤、民办公助”的方针，采取有效措施，组织农民群 众积极投身于农村公路建设。加快农村公路发展必须从实际出发加快农村公路建设就是要按客观规律办事，坚持统筹兼顾，量力而行的原则，把效益摆在首位，优先发展“经 济路”、“出口路”，解决农民“出行难”、“运输难”的问题 根据当地的自然地理特点，经济发展水平，交通运输量大 小，进行科学规划，合理确定公路的发展规模和技术标准 避免重复建设和盲目

31、发展而造成的资金浪费。农村公路建设和发展必须以质量为生命公路建设是一项功在当代，福及子孙的千秋伟业，事关党和政府的形象。农村公路建设资金取之于民，一旦发 生质量事故，出现“豆腐渣”工程，最终损害的是人民群 众的利益。因此必须时刻绷紧质量这根弦，从技术上做好服务工作，把质量管理贯穿于公路建设全过程，在规划、 设计、施工、监理各个环节上从严把关，不断提高工程质 量。农村公路建设事关“三农”问题，是“三个代表”精 神在交通行业中的具体体现，各级领导都应给予极大的关 注，通过多种渠道筹集建设资金，通过各种技术与管理措 施用好有限的资金，真正从农民的利益出发，切实为农民 服务，并从农村公路建设做起，为全

32、面提高农村的经济发 展水平和农民生活水平做出努力与贡献。10存在的其他问题与建议农村公路规划与干线公路网规划统一问题农村公路不仅是农村最重要的基础设施之一，也是干线公路交通量的主要来源。整个公路运输效益的发挥有赖 于路网结构的合理，路网结构的合理意味着不仅要重视干 线公路的建设，也要重视与干线公路相匹配的农村公路建 设。通过前一阶段的努力，我国的干线公路网已基本贯通， 并已向高速化迈进，如果没有农村公路与之相匹配，则干 线公路将成为“无源之水”，运输效益得不到充分发挥。 美国是公路运输发达的国家之一，在美国600万km的公路 总里程中有1/2里程是农村公路。因此，在进行农村公路 建设时，不要将农村公路规划与干线公路规划割裂开来， 农村