独立学院转设产权及利益关系分析-基于公共政策的执行博弈理论模式

1、    独立学院转设产权及利益关系分析基于公共政策的执行博弈理论模式    （三）投资方与政府的博弈独立学院转设的关键因素是实现资产过户，其涉及到多个部门，而当下独立学院转设政策涉及的部门很多，部门之间缺少统筹协调，教育、税务、土地、建设等各个部门在制定和执行相关政策过程中相互掣肘，无法协同推进，严重影响了独立学院的转设工作。许多独立学院办学时间比较长，情况相对复杂，资产过户要求必须将所有的资产过户到学院的名下，这延缓了独立学院的转设进程。投资方与独立学院在资产过户问题上的利益纠纷较多，现有转设政策迫使投资方需要再投入新的资产以推进独立学院的转设，但这部

2、分追加投资并不会给投资方带来新的收益，所以投资方并不愿意再追加投资。而对于独立学院而言，依据国家相关规定在学院成立时，投资方将财产过户到学院，学院拥有法人财产权而不具有收益权，这种法人财产权和收益权的不一致，为独立学院转设带来更多的利益纠纷，这也是独立学院转设政策执行的又一大障碍。独立学院要进行资产过户还存在很多困难，因此投资方除了要支付资产过户所需要的过户费之外，还必须要有新的有形资产的投入。一些独立学院的投资方采用贷款的形式进行新的投入，让学院背上了更沉重的资金负担，被迫在学院建设发展中尽可能压缩开支。对于一些办学时间不长的独立学院，其资产过户比较容易，国家通过清查核算，按投资方申请进行过

3、户，但许多独立学院办学时间比较长，情况相对复杂，资产过户要求将所有的资产过户到学院的名下，这就加重了投资方对未来的担忧，这些担忧主要表现在：一方面是投资方对资产过户本身存在一定的抵触情绪，大多数独立学院投资方主要来自企业，投资具有资产寻利性和追求合理回报性，“26号令”的资产过户规定实际上将投资办学转变为捐资办学，因此投资方对独立学院的资产过户相关规定大多持有不理解甚至是抵触的情绪。独立学院进行资产过户之后，投资方原有的资产归学校所有，现有国家政策规定又没有理清独立学院的实际控制权和剩余索取权，投资方的基本利益没有得到应有的保障，加深了投资方对资产过户的抵触情绪。另一方面，独立学院过户后的资产

4、不能抵押和贷款，这降低了独立学院资产的流动性。现有的政策规定独立学院在分类管理选择之前，学校依然属于“非营利”的属性，独立学院名下的资产在性质上类同于公益事业单位的资产，“独立学院资产在独立学院存续期间既不能进行抵押担保也不能进行转让，使得独立学院想通过贷款方式进行融资的渠道被堵塞”12，这在很大程度上影响了独立学院的存续发展或者转设发展。三、解决独立学院转设政策中产权问题的建议通过以上分析可以看出，以“26号令”为核心的独立学院相关政策法规压缩了独立学院利益相关者的利益空间，现有针对独立学院的政策法规在一定程度上降低了投资方对独立学院资产的控制程度和控制能力，同时也增加了投资方的办学成本，压

5、缩了投资方的利益空间。独立学院转设政策的实现需要满足以上各个利益相关者的利益诉求，缓解相关利益主体的矛盾冲突，使其在利益博弈的基础上达到一种相对均衡的状态，以达到转设政策有效执行。（一）拓宽利益诉求渠道，平衡各方利益在独立学院转设中，转设政策的执行是整个政策活动中最重要的部分，而独立学院转设政策的执行，从实践上看就是将内隐于相关政策法规中的利益关系分配方案予以实践操作，以协调相关利益者的利益关系。在整个利益分配过程中，需要打通各个利益主体之间的利益诉求渠道，加强各个利益主体之间的交流和沟通，广泛听取各利益方对独立学院转设的意见和建议，尽可能实现彼此之间的利益均衡。独立学院转设中的相关利益在不同

6、利益主体上会表现出不同的形式和意义，不同利益主体看待和处理独立学院转设中利益关系的方式、角度以及原则有所不同，利益主体自身也会存在与自身价值目标相抵触的利益矛盾冲突。平衡相关利益者之间的利益冲突，以促进政策目标的实现，需要各利益相关者在独立学院转设政策执行机制中明确各自的定位，有效地协调利益关系和消除政策执行过程中的矛盾与冲突。独立学院的产权不明晰是一个现实的利益纠纷问题，明晰独立学院的产权是一个涉及理论、政策、法律法规等方面的复杂过程，观念的更新速度、制度的保障、法律法规的完备程度都在一定程度上影响着产权明晰的进度，进而影响着独立学院转设的进度。独立学院的转设政策执行与其他公共政策的执行一致

7、，要以制度保障作为基础保障，因此“转设政策的执行要协调各种复杂的利益关系以推进独立学院的转设，首先要通过建立新的制度来解决，转设政策目标的实现程度取决于利益相关者的策略选择，其从根本上又取决于制度”13。鉴于独立学院在今后较长一段时间内，资源稀缺情况依然存在的事实，调动社会各界人士以扩大独立学院的资源仍然是保证独立学院发展的可行之举，但在国家对独立学院提出转设新要求的情况下，需要将独立学院不同属性的资产交由不同的利益主体分配使用，在利益分配之前需对各个利益相关主体的个体利益和共同利益进行必要的界定和明晰，明确不同利益相关主体之间的产权利益关系，尽量实现独立学院已有资源的“帕累托资源最优”，形成

8、各个利益主体之间的竞争机制，各个利益主体进行何种策略选择，需要一定制度的规范和转设政策执行机制的控制。除此之外，国家对独立学院的宏观管理和监督也十分重要，中央政府是独立学院转设政策执行中的重要利益主体，独立学院在转设政策执行中，中央政府应该通过制度的完善来解决独立学院产权制度不明晰等现实问题，从源头上去解决相关利益者主体的博弈问题。由于独立学院本身产权主体的多元性以及相互渗透性，很难对学院产权进行具体而明确的划分，因此可以采用混合所有制的方式来完善独立学院的产权制度。混合所有制可以吸引更多的企业或者投资方进入独立学院，各方按照权力与义务对称的原则来明晰产权关系。（二）坚持制度执行创新，实施“三

9、步走”多元战略独立学院转设政策执行中诸多的利益关系问题，主要集中在各个利益主体之间的利益分配不平等和不公平方面，各个利益相关主体的利益着眼点有差异，导致对独立学院转设的态度和具体政策执行情况不同。当下独立学院的转设必须要在保障公益性的基础之上来平衡各个利益相关者之间的利益，逐步实现规范管理。这个规范化管理实现的过程需要独立学院自身保障多方共同参与、平等协商的权利，建立共同治理的一体化机制，实现动态发展中的平衡14。基于转设对办学条件的要求，需要独立学院引入新的优质资源，在满足政府对独立学院顶层制度设计的基础上，尽量做到关注投资方、母体学校、师资队伍、学生群体等利益相关者的诉求，在综合兼顾多方利

10、益主体利益分配关系之上，加强对独立学院存续发展和转设进程的全方位监督。不同独立学院的发展形态迥异，即使转设的标准和转设的目标是统一的，转设的路径也应该是多元的，以满足不同发展现状的独立学院的转设需求。再者独立学院的转设过程是一个逐渐进行的缓慢过程，独立学院的改革不应提倡“跳跃式”而应是“渐进式”改革。具体的思路如下：对独立学院实行分类登记和分类管理，这是推动独立学院转设政策执行中可采用的策略。根据独立学院的构成主体不同，可以将选择营利性与非营性的分类登记工作与转设工作结合在一起，实施三步走的战略。第一步：凡是选择登记为营利性的独立学院，必须要求进行转设，达到条件的应转尽转，只有转设以后，才能选

11、择营利性，这也符合公办学校不得举办或者参与举办营利性教育的相关规定。第二步：凡是拟选择登记为营利性的独立学院，确实达不到国家规定办学条件的，可以先转设，将资产进行过户，与公办学校进行脱钩，设立筹建期，转设后不允许使用公办学校的品牌，筹建期满，国家进行验收。合格的，颁发办学许可证，不合格的，减少招生数量或停办。第三步：登记为非营利性的独立学院，直接转设，必须进行资产过户，按现有的办学条件核定办学规模。转设的核心工作是资产过户，在分类管理背景下，这是首先要考虑的问题。其次是必须与公办学校脱钩实现独立办学，不能一直使用公办学校的品牌。最后是按照学校的实际办学条件核定办学规模，解决一些独立学院不断扩大

12、办学规模，却不想进行办学条件投入的问题。只要了解相关利益者的博弈利益点，并在平衡各方利益的前提下，相关部门就可以考虑实施上述三步走策略。如果还是按照原来的老思路，独立学院转设及分类管理工作将会半途而废、停滞不前。总之，构建新的多元制度执行策略，有助于破解独立学院的转设困境，同时结合分类管理政策，可以推进我国独立学院的转设及分类管理政策的有效执行。参考文献：1文东茅.论民办教育公益性与可营利性的非矛盾性j.北京大学教育评论，2004（1）：43-48.23褚宏启.教育政策学m.北京：北京师范大学出版社，2011：199.4smith t b. the policy implementation

13、processj. policy sciences, 1973, 4（2）: 203-205.5winch c, gingell j. philosophy and educational policy: a critical introductionm. new york: routledge falmer，2004: 6.6陈卓.基于政策执行理论的辽宁省产学研技术创新体系研究j.科技管理研究，2015（7）：73-74.7兰秉洁，刁田丁.政策学m.北京：中国统计出版社，1994：134.8陈庆云.公共政策分析m.北京：中国经济出版社，1996：232-235.9杨连强.利益差别与政策博弈：中央与地方关系的另类解读j.重庆社会科学，2006（7）：103-105.10李道先，罗昆，阙海宝.转设背景下独立学院产权制度的困境与对