深入推进黑臭河道整治的实践与思考

1、深入推进黑臭河道综合整治的实践和思考蒋承豪（武进区水利局，江苏常州，213159）摘要：武进区根据常州市相关要求，对全区的黑臭河道进行拉网式综合整治，每年下达不少于10条河道的整治任务。本文主要是对三年河道整治工作的总结，文章分析了黑臭河道产生的原因和特点，提出了整治过程中新问题和相应的对策，总结了经验，列举了几个成功案例，以及对推进水环境整治提出了体制、机制的思考和探索。关键词：水环境；河道整治；体制设计The Practice and Thought of further promoting the comprehensive improvement of water environmen

2、t Jiang Chenghao(Wujin water administration bureau ,Changzhou city, Jiangsu province, Zip code:213159)Abstract: According to the relevant requirements of Changzhou government, Wujin government harnessed black-odor rivers comprehensively by dragnet-manner, and remediation tasks of no less than 10 riv

3、ers were issued annually. This article is a summary of the river regulation work of three years. The article analyzes the causes and characteristics about black-odor rivers, proposed new problems and countermeasures of remediation process, summed up the experiences, cited several success cases, and

4、explore the structure and mechanism about the water environment improvement.Keywords: water environment; river regulation; system design武进区现有各级河道1043条，总长2018.19公里，其中区级河道22条计277.7公里，镇村级河道1021条计1740.49公里。黑臭河道主要集中在镇村级河道，这其中又以断头浜为主。为改善全区水环境，提升人居环境，从2011年起，武进区已陆续开展了黑臭河道整治一期、二期工程，其中一期有15条河道，二期有11条河道。2013年

5、，又开展了乱子浜等16条黑臭河道整治工程。以下是近两年来黑臭河道整治的典型：一期工程横山桥镇是家巷河。企业接管+河道清淤+换水系统：是家巷河的主要污染源为周边化工企业和豆腐作坊污水没有污水接管，通过新建污水主管接入横山桥污水处理厂，并要求企业、作坊限期接管。河道清淤后，又增设换水系统，即将环山河的水通过玉泉电灌站对是家巷河定期换水。目前水质稳定，也赢得周边村民的一致认可。 整治前 整治后二期工程湖塘镇兴隆河。污水截流+河道清淤+换水系统：兴隆河是湖塘镇鸣凰老街的主要纳污河，集镇区没有污水管道，企业和居民的污水全部排入兴隆河，污染严重。经过对雨水总口的截流，建设一体两用的泵站（兼有截流、换水功能

6、），污水一方面接入凤林路污水主管，一方面又通过抽取武南河河水进行定期换水。目前污水全部截流且每周定期换水，因此河道虽是断头浜，水质非常清澈，周边居民非常满意，也得到政府的高度肯定。 整治前 整治后二期工程牛塘镇红旗河。污水截流+河道清淤+换水系统：虽然也是污水截流，但是是在河面封盖段下面实施的，实施难度非常大且危险性大。施工前，先敞开几个口子，用排风扇进行吹气。清淤时，将老鼠笼放在清淤船头，土办法试探H2S有毒气体。经过周密的前期处理和小心翼翼的施工准备，红旗河封盖段清淤取得了成功，也给封盖河道的整治留下宝贵的施工经验。另外在与武宜运河交汇处新建2立方/秒换水闸站，一方面解决内涝问题，一方面可

7、抽取运河河水对红旗河进行定期补水以促使水体流动。 整治中 整治后 综上所述，控源截污、底泥清淤、引清释浊是治污的“三大法宝”，而且屡试不爽。1黑臭河道概述1.1特点。总结三年来治理的黑臭河道，有以下主要特点：水体污染已久，周边居民反应强烈，整治存在老大难。1.2分类。按河道等级分，分为镇级河、村级河、流域性河道（跨乡镇河、边界河）。按所处位置分，分为集镇河道、工业园区河道、偏远农村河道。1.3成因。一是农业生产方式改变。为保证粮食的总产出在总量上相对稳定，大量施用化肥、农药和除草剂。不再沿袭传统的生产方式如增施有机农家肥、挖泥作肥，以致河道淤积严重。而土壤肥力下降，养分的回归与消耗不平衡，不得

8、不增施化肥，其使用量逐年增加，肥料的流失造成河道的面源污染。同时畜禽养殖和菌菇种植分散性、流动性带来整治困难。二是工业经济结构不够合理。重污染行业仍占较大比重。虽然不少化工企业已搬迁关停或迁至外地，但印染、机械加工等行业产生污染的隐患依然存在；新兴产业如光伏企业，部分生产环节因承接国际分工低端的生产环节，资源消耗多、环境污染重，现阶段存在明显的叠加污染状态。三是政府考核机制不完善。“以速度论英雄”的“排序思想”、以“速度”为核心的干部考核机制，使增长冲动经常大于产业升级要求和环保约束，这使得长期以来为经济增长付出了环境污染的代价。四是城镇化速度过快。目前全区户藉人口100万，外来人口60万，外

9、来人口集居在集镇和集镇周边，加上老集镇雨污分流不彻底，以及垃圾乱倒行为，对集镇的河道环境承载力带来严峻考验。五是生活污水治理尚未全覆盖。虽然全区集镇早已污水管网全覆盖，但远离集镇的自然村，治污设施仍较为传统。全区4550个自然村，约1500个自然村生活污水已经接入农村分散设施管外，其他偏远农村大部分仍使用三隔式化粪池。2水环境综合整治的特点水环境综合整治是一个长期的、生态的，需由政府引导和推动的复杂系统工程。2.1政府性。水环境污染是公地悲剧，需要由政府全力引导和推动整治。水环境整治首先是还原有发展中环保欠下的债；其次水环境整治没有直接经济效益，只有社会效益和环境效益，也只可能政府来埋单，但整

10、治的成效民众却十分关注，政府也将深受考验。2.2长期性。随着城乡经济和社会发展，随着群众对居住环境意识和要求的提高，水环境污染治理将随之加大推进，任重而道远。治理也决不可能一蹴而就的，治污有反复性、当中可能走些弯路。另外生态修复本身也有一个自然的长期过程。2.3生态性。由于污水处理、人工湿地、生态拦截、生态修复等离不开生物反应处理。污水处理厂的生化反应池靠的就是微生物的分解作用，原理就是水体自净的人工强化；人工湿地也是通过植物对污水中的COD、TN、TP的吸附、降解。2.4公益性。水环境整治也是社会公益事业，因此水环境整治没有直接的经济效益，只有无形的环境效益和社会效益。2.5系统性。水环境综

11、合整治工作又是一个复杂的系统工程。从参与者来说，各级政府、社会企业、社会大众，生活在当代社会之下的每个人都有关系，都应该参与；从污水处理工程来说，有处理设施（污水处理厂、人工湿地），有污水收集系统（污水提升泵站、污水管网）。3水环境整治的措施和经验3.1指导思想。以“流域排查、统一行动、综合整治、属地建设”为主导思想。3.2多部门联动。首先，区政府成立清水工程指挥部，区财政、环保、水利、农业、教育等部门为主要成员。其次，各部门各司其职，落实各项工作任务。区环保局牵头，负责落实整治方案、推进工程、考核验收、推进企事业单位限期接管；区财政局负责落实相应补助拨付、指导招投标、跟踪审计；区水利局负责截

12、污、清淤、驳岸和雨污分流工程的指导，以及管道和河道管护经费的下达；区农业局牵头负责沿线畜禽养殖的整治；区教育局牵头学校内部的雨污分流和接管工作；而各镇政府是黑臭河道整治的建设和运行主体。3.3多措并举。主要为截污控源、管网建设、清淤驳岸、活水换水、岸线整治、河道长效管护六大措施。3.3.1截污控源以被治理的河道为中线，对其两侧流域一定范围内的工业、生活、农业等所有污染源进行排查。一是企业整改。由环保局牵头，禁止新改扩建化工项目，且对现有的化工、电镀、印染企业进行整治。进一步对纺织、化工、电渡等六大重点行业的排污企业，实施工业废水提标改造和深度处理工程。凡达不到排放标准的一律停产整顿或关闭。加强

13、排污企业的现场监督检查，对违法排污企业从重处罚。结合区域污染容量管理要求，健全企业排污总量控制和排污许可证制度，做到持证排放、计量排污。二是实施雨污分流和接管。由区水利局牵头，加快推进各镇支管网建设，管网到达地区做到应接尽接。要求企事业单位单位实施雨污分流改造和接管工程。所有排水单位要求雨污水分流和接管，并办理排水许可证；三是畜禽养殖污染整治。由区农业局负责，所有整治河道两侧500米范围内实行禁养，500米范围以外的实行整治。严禁新建畜禽养殖场，清理整治现有的畜禽养殖场，建设污水收集和处理设施，做到粪便资源化利用，废水达标排放，达不到治理标准的坚决予以关闭。四是农村生活污水治理。由区农业局负责

14、，以自然村为单位，建设农村生活污水处理点。主要采用工艺有：接触氧化+人工湿地、一体化高效滤池工艺等，设计出水达GB18918-2002一级B。五是垃圾收运。要建成“组保洁、村收集、镇转运、区集中处置”的收运体系。3.3.2管网建设和接管实施污水管网工程，完善河道周边污水主支管网。雨污分流或污水截流视具体情况而定，一般老居民区道路较窄，难敷设管网，宜采用沿河截流的方案，截流倍数12，必须通过截流泵站压力管接入污水管网，严防雨污串流；新建地块则要求雨污分流制。3.3.3河道清淤疏浚清淤是为了减轻底泥对水体的释放污染。采用筑坝干河清淤方式，彻底清理淤积底泥和河坡河床垃圾，拆除暗坝暗管，但不应使用挖机

15、清淤，宜留存原状淤泥10厘米左右，保证河道的生态性。对于堆场选址，要远离河塘，上面要求种植绿化，防止雨天二次污染。3.3.4河道沟通及活水工程对水系进行沟通，宜结合排涝工程，在河道上建设换水闸站。流量不宜太大也不宜过小，换水周期以整条河道3-4天为宜。3.3.5河道岸线整治 对河道两侧环境卫生进行整治，清理死树枯枝、露天粪坑、垃圾杂物等，建设生活垃圾收集及转运设施，在重要地段修建生态驳岸以及绿化亮化。在岸线整治上，尽量不破坏原生态树林和植被，采用低驳岸或原始驳岸，确保河道的水土交换，充分利用土壤的有机吸附分解作用。3.3.6河道长效管护落实乡镇管护责任单位和区考核单位，做到河道畅通无淤积，河中

16、无阻碍物，水面无漂浮物，岸脚无垃圾杂物。区财政落实补贴，实行区、镇村级补贴标准，以区水利局按平时和年终考核情况进行补助。3.3.7新工艺的尝试针对封闭景观河或水体，采用了新的工艺碳系载体生物滤池STCC工艺，通过体外透析法处理污染的河水。通过对河道的生态人工修复，河水水质不仅得到净化，水草和鱼类逐步增多，生态逐渐得到恢复。这项工程已列入国家“十二五”水专项项目。3.4政策保障 列入整治内容的主管网建设工程，按审计价的30%进行财政补助；河道清淤由区财政按5元/立方米标准补助相关镇；驳岸工程由区财政按500元/米标准补助相关镇；畜禽养殖拆除按迁猪舍200元/平方、禽舍按40元/ 平方补贴；农村污

17、水设施运行经费在污水处理费中列支；河道长效管护费纳入财政预算，其中每年镇级河区级补助为2000元/公里；村级为1600元/公里；各镇按不低于1:1.5的比例落实配套经费。4水环境整治工作中发现的问题和对策4.1乡镇积极性不高。河道整治实行属地建设，对于无政绩产生的工程来说，乡镇政府主观上几乎不会主动开展。目前河道整治虽然已列入乡镇主要领导年度工作考核内容，但存在工程简化、工作打折的情况。另一个方面是上级补助政策值得研究。要有效推进水环境整治这项工作，从管理学的角度上讲，葫萝卜加大棒是重要的管理手段。葫萝卜就是补贴政策，而大棒则是镇政府领导的年度考核。为促进地方政府加大水环境整治的力度，除加强镇

18、政府领导的考核之外，应保障补贴政策。目前清水工程三期的补贴幅度已有较大的提升，管网工程按审计价的30%补贴，至少提高了管网工程的建设积极性，但在对水环境改善作用也较大的换水闸站和沟通水系工程上因没有补助，镇政府对这块工作积极性不高。因此可以对河道整治工程投入进行20-30%浮动区级补助，不再局限管网、清淤和驳岸工作。建立整治前后水质对比考核体系，如水质主要COD、TN、TP、NH3-N 指标削减率、稳定达标率以一年综合打分以及排名，排名第一补助比例可以达30%，排名最后仅为20%，以此作为对本期河道整治工程补助的参考依据。同时在考核方面，也应加强管理，不仅要有量，更要有质。一是明确任务，要求对

19、照下达计划，不折不扣完成；二是严格验收标准，要求管道有视频检测，清淤要干河验收，雨污分流要彻底；三是工程量有第三方检测报告。4.2边界河道的整治难度较大。奔牛的西河是武进区和丹阳市的边界河，共线段为2.3公里。正是由于是边界河道，管理上有一定难度，水污染情况特别严重。尽管苏南督查组已出面，协调共同治理，但在具体的措施上仍存在分歧。因此跨区域河流必须共同治污，统一整治措施和商定投资比例。对于跨市级的，报请苏南督查中心进行跨市协调；对于跨镇级的，由区清水工程指挥部统一负责协调。4.3临河而建河道整治困难。一些集镇临河街面房，临河而建或超河而建，污水直排入河。截污工程技术上、施工上、运行上都非常困难

20、。截污渠需要基础，但基础的施工振动影响房基；长时间干河清淤也可能影响驳岸基础，间接可能影响房基；施工期间沿线居民阻挠施工不可避免；运行管理也比较麻烦，因为沿河都是截流系统，雨天需要及时开闸，平时又必须关闸截流，对于管理员的责任心要求较高。因此，有条件的话，截流管道要求做在岸上，如无条件，在不影响防洪的前提下，牺牲小部分水面，建设截污渠。截流井闸门拟用电动闸，控制线接入附近的排涝站或截流泵站的配电间内。运行由专人管理，并做好培训和加强考核。5推进水环境整治的思考5.1制度设计。保护生态环境必须依靠制度或宏观政策。5.1.1“去GDP化”考核。根据十八大报告精神，我国大力推进生态文明建设的要求，“

21、坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活环境”。从制度设计上，中央政府应淡化对地方政府的GDP考核，真正将生态文明建设列入考核。5.1.2发展新兴工业。各级政府应实施创新驱动发展战略。把握发展实体经济这一坚实基础，实行更加有利于实体经济发展的政策措施，强化需求导向，推动战略性新兴产业、先进制造业健康发展，加快传统产业转型升级，推动服务业特别是现代服务业发展壮大。5.1.3发展现代农业。各级政府应发展现代农

22、业，研究科学合理使用化肥农药。科学的化肥施用技术是测土配方施肥。需要广泛宣讲培训，组织专业服务。同时要发展规模化经营。5.1.4开展战略环评。战略环评的核心就是规划环评。即是按照主体功能区的要求，形成经济、人口、环境、资源相协调的格局；重大产业要制定与环境资源承载能力相适应的规划。以往单个项目都符合环保条件，都比过去的工艺水平要高，但挤在一个区域合不合理，当地的生态环境能否承载的了，没有部门管。有些规划实施随意性大，常出现工业区和生活区混杂的尴尬局面。战略环评的主要阻力来自于区域空间的利益冲突。5.1.5开展生态补偿。建立流域经济补偿制度，一是督促乡镇加强对地方企业排污行为的整治和监督，破解地

23、方保护主义，如果上游排污给下游造成污染和损害，上游的政府和企业必须作出相应赔偿。与此相适应，如果上游水质好转，带来下游入水口水质相应提升，下游必须从用水企业和个人的排污费中拿出一定比例，作为对上游关停污染企业带来的经济损失的补偿。二是督促加快污水主支管网的建设和排水户雨污分流和限期接管。只有加快污染源接管，才能真正解决河道的主要污染问题。三是通过流域补偿机制，促进地方政府权衡经济发展和环境保护的重要性，从宏观上促进地方政府向生态文明建设上转型。5.1.6加快推进小城镇、万顷良田建设进程。小城镇建设是解决"三农"问题、缩小城乡差别、改善农村消费环境的一项重要历史任务。利用小城

24、镇建设的契机，加快老集镇和万顷良田村庄拆迁，可以大大减少污水收集难点、节点、分散点，实现污水收集和集中处理，对改善河道水环境有着重要的意义。5.1.7加强民众的环保教育。对于民众环保教育应从娃娃抓起，将环境保护、治理，垃圾分类等理念及早灌输，这是战略性、远期见效的一项方针政策。一是环境教育从学科渗透做起。二是环境教育通过各类活动展开。三是环境教育教导每个人“从我做起”。5.2机制研究。介绍几个机制，并分析利弊。5.2.1实行流域管理制度。依据布雷顿（Breton）最优区域配置理论和资源贴现率方面的理论建立适合外部性内部化的环境管理的政府级别选择，建立“两级双层”的环境管理体制，各级环境管理机构

25、分管不同环境外部性级别的环境问题(见下表)。“两级双层”水污染管理体制设计 两级双层管理范围领导方式环保部环保局统管全国水环境保护事务国务院直管流域分局代表环保部管理地方省际、国际、代际外部性的水污染问题环保部派出机构省环保厅省厅统管全省水环境保护事务省政府领导省分局代表省局管理跨城市水污染问题省局直管在“两级双层”管理体制下，省环保厅在环保部的授权和监管下统管全省的水环境保护事务；现有的市（县）环保局主要履行政策的执行职能，并监管辖区内非重点污染源的达标排放情况。目前，我国环保部门利用派出督查机构协调跨界流域管理。2008年12月，环保部华东、华南、西北、西南、东北、华北6个环保督查中心全部

26、组建到位。环保督查中心的成立，标志着环境保护国家监察新体制初步建立，成为建立“国家监察、地方监管、单位负责”的环保管理体制的重要一步。江苏省环保厅顺应形势，分别成立苏南、苏中、苏北三个区域环保督查中心。各级环保督查中心主要承担起了区域执法督察、环境应急、跨界环境纠纷协调以及总量核查等工作，为区域流域限批、重点案件后督察、主要污染源减排等重点工作奠定了扎实的基础。特别是约谈机制的产生对地方政府和环保部门还是有相当大的威慑。但是，这种机制还不可能根本解决地方环保执法不独立的问题，督查中心对地方情况缺乏了解，存在信息失真情况。5.2.2试行环保垂直管理之路，实行严刑峻法。实行大部制改革、环保垂直管理

27、是形势所趋，三大形势倒逼改革：一是经过几十年工业化的快速发展，许多地方过去积累的环境问题，开始集中暴发，环保部门的风险越来越大；二是随着国家法制建设不断完善，对行政过错追究力度不断加大，对失职行问责已成常态；三是随着生活水平提高，民众环保参与意识不断增强，监督力度不断加大。虽然有利于破解地方保护，实现独立执法，但该改革有可能加剧政府内部不同部门之间的矛盾；地方政府完整功能发挥也会遭到削弱；垂直管理后并不能根除部门内部滋生腐败；地方政府干扰则依然存在。 5.2.3建立水务和环保的联合治污机制。一条河道黑了，两个主要职能部门都深感压力巨大，但都只会站在自己的角度看问题，水务部门首先想到企业是不是偷排了，而环保部门则只马上想到雨污水管道是不是串管了。如何破解该局面？前提一是区政府治污的决心，二是部门互相监督机制。三是媒体的跟踪报