农村土地制度改革与建设的理论探索和政策设想

1、农 业经济问题 1997 年第 12期农村土地制度改革与建设的理论探索和政策设想杨学成史建民靳相木薛兴利 我国农 村土地 集体所 有制是 通过农 业合 作化建 立起来的 , 经历了人民 公社和农业联产承包责任制的 历史变迁以 后, 这种制 度发生了重大变化。目前农村土地制度中最为 显著的特点是 : 土地使用权从 土地所有权 中分离出来 , 并以此为基础形成了农业双层经营( 或称土地双层经营 , 下同) 体制。双层经营体制的确立 , 极大地调动了广大农民 的生产积极性 , 促进了农业 和农村经济 的迅速发展。正是基于这一点,我们认为 ,我国目前的农村土地制度从总体上和本质上讲是可以肯定的。但不可

2、否认 ,这种 制度安排又的确存在着一些需要解决的问题 ( 或称制度缺陷 )。如何根据社会主义市场经济体制的要求, 改革、建 设和完善农村土地制度, 是当前 和今后一 个时期内农村 改革与发展面临的重要课题之一 , 因而需 要人们从理论、 政策、 实践各个层次上进行大胆探索与试验。一、农村土地制度改革与建设的总目标和指导思想 ( 一) 农村土 地制度改 革与建 设的总 目标 由于 我们在 改革中采取了“ 渐进式”的推进方式 , 因而在农 村改革的不同阶段对土地制度改革的目标有不同的理解。 当我们 从总体 上确立 了建立 社会主 义市场 经济 体制的 改革目标之 后, 农村土 地制度改革与建设的目

3、标也就 明确了。我们认 为, 今后农村 土地制度的改 革与建设将 是围绕土 地资源 配置的 市场化 而进行 的多方 面的 制度创 新过程 , 其总目标是建立适合社会主义市场经济发展 要求的新型的社会主义农村土地制度。所谓“适应社会主义市场经济的要求”主要包含如下涵义 : 第一 ,产权明晰。 市场经济即商品经济 , 其实质是经济权利的交易。获得一种商品的权利是以放弃另一种商品的权利为代价的。 因而 ,产权明晰是进行交易的前提条件, 是整个经济活动得以正常运行的制度基础。第二, 能够确立农业生产者的市场主体地位。在市场经济条件下 ,农民应该 是自主经营、 自负盈亏、自我发 展的市场主 体,“ 生产

4、什么 , 生产多少 ,如何生产”等问题应由农民根据市场状况自行决定。新型的土地制度应该有利于确立农民的市场主体地位。第三 , 市场机制成为土地资源配置和再配置的基本手段。在市场经济条件下, 市场机制是资源配置 的基础性机制 ( 基本机制 ) 。各种生产力要素随市场的变化不断地流动、 重组 , 以实现社会生产力系统的动态优化组合和高效率运行。 理论研究与实践经验已经证明,在目 前和今后一个相当长的历史阶段 , 市场经 济体制比计划经济体制更有效率。 因而 , 必须坚定不移地坚持改革的市场化方向。农村土地制度改革与建设也不例外。( 二) 农村土地 制度改革与建设的指导思想1. 促进农业生产力的稳定

5、和持续发展。经济体制改革和经济制度调整,归根到底是为了解放和发展生产力。农村土地制度改革与建设的根本目的也是为了充分合理地利用土地 , 促进农业生产力发展。我国人多地少,因而土地生产率的提高在农业发展目标中居于特别重要的地位。也就是说 ,在农业中 , 生产力标准在某种意义上讲就是土地生产率标准。任何改革措施都应促进土地生产率 ( 四) 建立协调机构及完善必要政策目前祖国大陆参与两岸农业交流与合作的单位很多, 建议上海成立一专门的协调机构( 或挂靠某部门 ) , 负责组织、协调、 指导、 管理沪台农业交流与合作工作。同时建议筹建“ 沪台农业交流中心” 民间性机构 , 集农业研究、 科技培训、信息

6、咨询、联络联系等为一体 ,开展多功能的系列服务。同时上海市政府也应对沪台两地农业合作项目给予优惠政策, 本着“ 同等优先、适当放宽”的原则贯彻实施, 鼓励台商来沪投资开发农业,促进上海农业现代化的发展。( 作者单位 : 上海农学院农经系上海201101) 责任编辑 李玉勤46杨学成等 : 农村土地制度改革与建设的理论探索和政策设想的提高 , 而不能以 牺牲土地生产率为代价。无论是大规模经营还 是小规模经营 , 也无论是农户 经营还是集 体经营, 只要 它有利于 土地生 产率 的提 高就应 肯定 和坚持 ,否则就应果断地抛弃, 而不能“ 以大小论英雄” 。2. 在坚持 土地公有制的前提下, 进

7、一步完善土 地产权结构。 农村土 地劳动群体集体所有制是中国共产党领导广 大农民 走合作 化、 集 体化 道路 的历史 结果 , 也是 我们今后 在农村坚持社会主义道路的制 度基础。同时 , 土地 公有 制对 土地 资 源的 科学 规 划、 有效 开发 和 合理 利用, 对保障农村社会公平的实现等都具有十分重要 的意义。因此 , 农村土地制度改革与建设必 须坚持而不 是抛弃这个根本制度。然而,如前所述 , 农村土地集体所有制在现实 运行中确实存在着许多问题。这些问题不解决 ,就会阻碍 农村社会主义市场经济体制建立 的进程 , 影响农业生 产力的发展和土地公有制自身 的巩固。因此 , 必须在坚持

8、 土地公有制的前提下, 改革和 完善农村土 地产权结构。在这个问题上,必须首先消除人们对“ 明晰土地产权 , 改善土地产 权结构”的误 解, 走出 理论上和认 识上的误区。在 有些同志看来 , 我国宪法和 法律已经明 确规定了农村 土地实行劳动群众集体所有制 , 因而不存 在明晰产权的问题。实际上,土地产权并不等于土地所有权,也不是 “ 铁板 一块 ” , 而 是 一个 由 所有 权、 占 有 权( 承 包权 ) 、 使用 权( 经营权 ) 、 收 益权、 处 置权等 项权 利构成 的复合权利结构。人们形象地将其喻为“ 一束棒”。我们讲的农村土 地产权制度的改革与建设 , 就 是在坚持土 地公

9、有制的前提下 , 改善土地产权结构, 理顺“一束棒”。3. 保障农村社会的公正和公平。农村土地制度的改革与建 设, 必须坚 持在农村实现社会公正和公 平。保障农村 社会的 公正、公平 , 就是 保障 全体农 民群 众的生 存权和发 展权 , 力戒 社会不公和两极分化。它大致包括两方面的 含义 : 一是 在农村土地产权( 这里主 要指使用权。下 同) 的初 始配置上 实现“ 人人 平等”的原 则, 即保证 人人 有饭吃 ; 二是 在农村 土地产 权的再 配置 上实现 “ 耕 者有其田”,“ 不耕者不有田”的原则。农村土地产权的初始配置应该坚持“人人平等”的原则, 是由多方面的因素决定的。其一,

10、集体土地使用权“ 人人有份”存在着深刻的制度根源。集体成员无差异地共同拥有土地等基本生产资料, 是农业集体经 济的基本属性。这一属性决定了从集体土地所有权中分离出来的使用权“ 人人有份”。其二 ,现阶段我国仍是一个发展中国家, 工业化和城市化水平较低, 城乡就业空间非 常狭窄 , 吸纳农业剩余劳动力的能力有限。在农民尚未在非农产业找到可靠的“饭碗” 之前, 他的“ 土地饭碗”不允许被剥夺。 有一种 主张认为 ,应 将农村土地集中起来给专业 大户等搞规模 经营。我们认为 , 这种“ 劫贫济富”和人为制造“两极分化” 的做法是非常危险的。 农村土地使用权的初次“ 分配”必 须坚持人人平等的原则,

11、决不能 任意剥夺 一部分农民的用地权。当然 , 自愿放弃其权利者 , 另当别论。农 村 土地产 权的再 配置应 实现 “ 耕 者有 其田”、 “ 不耕 者不有田”的原则 , 即:农地归 农。这样才能禁止不从事 农业 却大量 购进土 地( 使用权 ) 以投 机谋 利的现 象的发生和蔓 延。4. 坚持党和政府农村政策的连续性, 维 护广大农民群众的切身利益。农村土地制度的改革与建设, 并不是改变党在农村的基本政策,更不是回复到旧体制上去,而是按 照社会主义市场经济的要求 ,进 一步完善 和发展党的农 村政策 ,进一 步弘扬十一届三中全会以来 党的农村政策的精神。 十一届三中全会以来 , 党的农村政

12、策虽然在内容 上十分丰富 , 但就其本质精神而言 , 可以概括 为: 从农村 实际出发 ,尊 重农民的选择 , 扩大农 民的自主 权, 坚持农 村经济改革 和发展的市场化( 商品化 ) 方向 , 发展农村生产力。因此 , 当我们对经过十几年的改革之后所形成的土地利益格局进行调整时,必须切实尊重农民的意愿,保护农民的利益 ,把握好渐进和补偿原则,决不能大规模无偿 剥夺农民的既得利益, 特别是不 能借改革 之名而在农民 身上“ 打主意”。这不仅是维护党和政府农村基本政策稳定性和连续性的要求,也是增加农民对改革的承受力,减少改革阻力的要求。现阶段农村土地制度改革与建设已不同于改革初期的包干到户。包干

13、到户是八十年代初农 民挣脱传统人民公社体制的羁绊 , 自发进 行的一次大规模的制度创新。当时,改革阻力基本上来源于中上层;今 天我们推进 农村土地制度改革与建设 ,是“ 自上 而下”与 “ 自下而上”相结合的制度创新过程。改革能否在实践中取得成功 , 一方面取决于改革的方向是否正确,措施是否科学、可行, 另一方面取决于农民对改革的响应和参与程 度。因此 ,只有 坚持保障和维护农民合法 权益的基本点, 坚 持渐进与 补偿 的原则 , 严 格禁 止无偿 调拨 农民财产, 才能争取广 大农民对农村土地制度改革 的理解和支持, 从而唤起广大民众参与改革的热情,保证农村土地制度改革与建设的顺利进行。5.

14、 因地制宜 , 分类指导。农村土地制度改革与建设,必 须适应社会主义市场经济的要求 , 并在坚 持土地公有制的前提下 , 改善农村土地产权结构,逐步实现土地资源配置的市场化。这些基本点在各地都应该是共同的、一致47农 业经济问题 1997 年第 12期的。但是 , 由于不同地 区、 不 同村庄在自 然、 经 济、 社会、文化等各 方面存在很大差异, 因而在 改革的步 骤、 进程、改革方式、具体操作 中还应有所差别 , 即坚 持因地制宜、分类指 导的原则。这一点, 在理论上是 非常明显和 易于接受的 , 关键是在实践中切实贯彻它。在我国 , 无论是经济建 设还是改革 , “ 行政推动”的思维方

15、式和运作惯 性至今未能 彻底改观。因此 , 因地制宜和分 类指导的实 践意义 极为突出。只有在实践中切实把握好 这一原则 , 力戒“ 一刀 切” 和“ 齐步走”, 才能保证农 村土地制度 的改革与建设工作 少出乱子 ,少走弯路 , 少交学费。另 外,诸如 : 领导发动与 群众创新相 结合 ; 先试验示范, 后 推广普及 等, 都是农 村土 地制度 改革 与建设 应遵循的指导 思想 ,这里就不一一详述了。二、农村土地制度改革与建设的总体构想 前文已 经指出 , 土地 制度 主要 包括土 地产 权制度、土地经 营制度、土 地流转制度三个方面的内容。下面我们将分别地设计、 构划各项制度的总体架构。(

16、 一) 农村 土地产 权制度 土 地产权 制度 是关于 土地 产权 的权 能分 割、 界 定及 归属 的 经济 法律 关 系的 总和。如 前所述 ,土地产权并不局限于土地所有权, 它包括所 有权、占有 权( 承包权 ) 、 经营 使用 权、 收 益权、处置 权等 多项权利 , 即 “ 一束棒”。各项土地权 利如何在不 同经济主体之间分配 , 便是土地产权制度所要解决的问题。针对我 国农村土地产权制度中的缺陷 , 按照社 会主义市场经 济的要求推进土地产权制度的改 革与建设 , 总体构想如下 :1. 农村 土地所有者、 土地所有者 代理人和土 地使用者的关系。从逻辑上讲 ,农村土地劳动群众集体所

17、有制具有两个内在特征。其一,土地产权主体的群体性。也就是说集体土地所有者是若干劳动者的集合。其二 , 土地产权占有的无差异性。即集体成员对土地产权拥有完全平等的权利。土地集体所有制的这些特征决定了集体成员在行 使其权利时 , 必须采取“一人一票”的集体行动 的决策方式。经济分析表明 ,集体决策费用会随着决策人数的增加而激剧膨胀 , 尤其是集体成员人数众多时更是如此。为了解决这 个矛盾 , 集 体土地所有者必然会寻找他 们共同信 赖的“ 代 理人” 替他 们行使部分权利, 以降低集 体行动的费用。 从我国农村的实际情况看, 劳动群众集体所有制实际 上采取了社区所有制的实现形式 ( 这与我国 目前

18、的全民所有制采取了国家所有制的实现形式在逻辑上是类似的 ) 。在这种情况下 , 农村社区的“中心” 村民委员会或村民小组 , 实际上充当了集体成员代理人的角色。我们认 为, 按照社会 主义市场经济 的要求推进 农村土地 制度改 革, 并 非要改 变劳 动群 众集体 所有 制, 也 不是改变其 社区所有制的实现形式 , 而是 在此基础上 改善农村土地 产权结构 , 重新塑造农村社会主义市场经 济的微观基础 , 具体构想是 :第 一,在法律 上明确规定农村土地集体所 有制采取社 区所 有制 的 实现 形式 , 全体 村民 为 本村 土地 的 所有者, 村民大 会( 或村民 代表大会 )作 为最高权

19、力 机构行使集 体土地的处 置权 ,表决时 采用“ 三分 之二 (多 数) 通 过”的原则。第 二, 在日 常经济 活动 中 , 村民委 员会 作为全 体村民 的当然代理人 , 行使土地所有者除处置权之 外的其他权 利。主要职责是搞好土地利用规划 ; 作为出 租方向农户 和其 他经 济 实体 出租 土 地; 监督 农 户的 土地 利 用方向, 确保农用地不得转作他用。我们认为,经过农村经济改 革,原 来的 生 产队 (现 在的 村 民小 组) 无 论在 经 济实力, 还 是在管理 机构、管理 水平 方面都 已不 能胜任 农村集体土地 的经营管理工作。 从减少层次、 提高效率、节约费 用、 加强

20、管理 的角度 看, 农村 土地的 经营 管理者 应该统 一到农村社区“ 中心” 村民委员会 上来 , 由于各村民 小组成员占有土地的多寡不同 , 在确立新的 土地租赁关 系时 , 应考虑 这一因 素, 或者 对原来 占地 较多的 村民在经济上 给予一定的补偿。第 三, 改土 地承包 制为 土地租 赁制 , 使 土地使 用权作 为一项基本的权利获得彻底独立 , 以确立农 户和其他农业生产 单位的独立商品生产者的地位。农户和其他农业 生产单 位通过 租赁方 式从村 民委员 会取 得完整 的土地 使用权后 ,依 照国家政策和法律独立自主地 从事农业生产。村民委员会不得直接插手农户和其他农业生产单位的

21、生产 经营活动。第 四,村民委 员会向土地使用者收取地租 或土地使用 权转让 费,用 于村内 的各 项公共 事业 , 使 土地集 体所有制在经 济上得以实现。在 这种产权结构下, 村民委员会 与农户及 其他农业生 产 单位之 间的关 系主要是 一种“平等 交易” 关 系, “ 土地合同”就是不同市场主体之间的经济契约。2. 国家对农村 集体土地产权的限制。由于土地具有公共品属 性和政治属性 ,因而国家必须对土地所有权予48杨学成等 : 农村土地制度改革与建设的理论探索和政策设想以限制。根据我 国实际 , 国家 对集体土地的 最终支配权 和管理 权主要包括如下方面: ( 1) 国家 ( 政 府,

22、下同 ) 有权 决定是 否将集体土地割让或出租给外国政府。( 2) 根据 国内建设需 要, 国家有 权征用属于集体农民的土地。这种征用 虽是有偿的 , 但带有强制性。 ( 3)在非常 时期 , 如 外敌入侵 , 爆 发内战或 出现严 重的 经济 危机 , 国家 有权根 据非 常法 令决 定集 体土 地的 利 用方 向 (如 修建 军 事基 地等) 。 ( 4)为保证 国家对集体土地的管理权和最终支配权得到实现 , 国家可依法对集体土地征收土地资源税。( 5)国家 有权禁 止、 监 督农用 地转 作非 农利用 , 以 使农地 非农化过程有序进行。( 二) 农村 土地经 营制度 土 地经营 制度

23、是关于 土地经营 ( 使用 )的经济法律关系的总和。它主要解决土地由谁经营 ( 使用 )和如何经营 ( 使用 ) 的问题。在 新的历 史条件 下, 农村 土地经 营制 度( 即农业 经营 形式 ) 的改革 与建设 , 就是 按照 社会主 义市 场经济 的要求 , 继续扩大农 户的经营自主权, 以改变农 户在“双层经 营” 下 的从属 地位 , 使其成 为真 正独立 自主 的商品 生产者 , 从总体上形成以自由农户为主体的多元化的 土地经营制度。1. 在一 个很长的历史时期内, 自 由农户制度 将是我国 农业( 土地 )的主要 (主体 ) 经营形式。所谓自由农户制度, 就是农民以一定方式从村集体

24、取得土地使用权 , 然后以家庭为单位独立自主地从事农业生产经营活动的生产组织制度 ( 企业制度 ) 。在自由农户制度下 , 农户作为独立自主的商 品生产者存在 , 在国家政 策、 法 律范围内 , 按市场 准则与其他市场参与者 ( 包 括村集体 ) 发生经济交 往。在经济上 , 农户对国家的义务就是及时、足额地上缴应缴的税 款; 对集体的 义务 就是 及时、 足额 地上缴 应缴 的地租。在此前提下 ,农户依法自主经营 , 自负盈亏。国内外 实践已经充分证明, 家庭经 营是一种有 效的农业经 营形式。在发达国家, 工业的现 代化抛弃了 家庭作坊 的组织 方式 , 代之以 公司 制度 和企业 集团

25、 , 而在 农业中 , 生产的机械化、 科学化、社会化并 没有将家庭 经营挤出农业生产的历史舞台。之所以如此,根本原因在于 :家 庭经 营适 应了 农 业生 产力 的 特点 , 具 有很 强 的生 命力。这一点在我国也不例外。2. 农业 家庭经营与农业规模经营 并不矛盾。目前,我国 农户的 小规模 经营格 局主要 不是由 于采 取了家 庭经 营的组织形式 , 而是由我国人均耕地少以及 经济发展水 平低、非农产 业不发 达、 城市 对农村 剩余 劳动力 吸纳能力小等 原因造成的。 在大多数农民必须靠土地维持生计 的历史阶段 , 具有均田特征的小规模家庭经 营是一种不 可避免的现象。实践已经证明

26、,靠 众多农户 简单相加形 成的“集体农庄”或“ 人民公 社” 并不能 产生规模 经济。因 而, 农业 ( 土地 )经 营规模 能否扩 大, 将主 要取决 于农业剩余劳 动力的转移程度。 即使将来我国经济发展到较高 水平 , 使 80% 左右 的农村 劳力转 入非农 领域就业 , 那么 一个农 户可 经营的 耕地 也就是 12 公顷 , 相当 于目前 日本农户的土地经营规模 ,而不 及美国家庭 农场土地面积的 1/ 50。也就是说 ,即使具备了扩大土地经营规模的 条件 , 以农户 为单位 组织 农业生 产仍 然是 有效的、可行的 , 而不会成为实现农业规模经营的障碍。3. 克服家庭经营局限性的

27、有效途径在于大力发展农业 社会化服务体系。勿庸讳言 ,家 庭经营因 其生产规模小、 经济实力弱 , 不可避免地将在生产经营中遇到一些困难。国内外的实践证明 , 克服家庭经营的局限性不能采用从根本上否定它、 抛弃它的办法 ,而应在坚持家庭经营的基础上 ,用发展农业社会化服务体系的办法来解决。通过发展农业社会化服务体系,弥补家庭经营之不足,从而形成“ 农户+ 公司”的农业体制 , 以获取外部规模经济。 在我国发展农业社会化服务体系, 必须依靠多方面的力量。 国有 企事业单位、农村供销合 作社、 集体 经济 ( 村庄组织 ) 、私 营经济、个体 专业户等均可参与农业服务 体系的建设兴办各种综合的或专

28、业的服务组织。需要指出的是 , 村庄组 织在农 业社会 化服务 体系建 设中 起着十 分重 要的作用, 但目前许多 靠行政推动建立起来的村办 服务组织往往 存在着运行效率低、 服务质量差 和自身难 以巩固壮大等诸多问题。 目前不少村服务组织名存实亡或难以为继,其原因就在于它们缺乏旺盛的生命力。我们认为 , 解决问题 的根本措施 , 就是按市场规律办事 , 按企业准 则经营 ,即把村服务组织按企业来办。服务组织与农户的关系应该是平等的关系,而非隶属关系 ,是等价交换而非无偿赐予。只有这样做 , 才能保证集体服务组织的长久生命力。4. 因地制宜地发展其他农业经营形式。坚持自由农户 制度的主体地位,

29、 并不否定其他农业经营 形式的存在和 发展。在农村非农产业发达、 农 业剩余劳 动力大量转移、 村集体实力雄厚的村庄, 可以因地制宜地实行集体农场、 股份合作农场、农业专业队 ( 农业车间 ) 等经营形式。杨学成等: “ 关于农业双层经营的几个认识问题”, 农业经济问题 1992 年第 7 期。49农 业经济问题 1997 年第 12期无论 采取哪 种具体 形式 , 只要 它符 合广大 群众 的意愿 ,有利于土 地的合理利用和农业增产增收 , 都应该得 到鼓励。当然 , 在实践中应注意吸取过去农 业集体化运 动的经验教训 , 防止以行 政方式将某些在特殊条件下成 功的典型作为 普遍适用的方式全

30、面推广 , 以 减少不必要 的曲折和损失。( 三) 农村 土地流 转制度 土 地流转 制度 是关于 土地产权 的转移、让 渡的经济法律关系的总和。它主要解决土地产权 ( 土地资源 )的再配置问题。农村 土地流 转制 度的改 革就 是改变 现行 的计划 式统一 调整土 地的做 法, 代 之以 市场 化的土 地流 转方式 ,农村土地流转制度的建设就是农村土地市场的建设。 农村土地市 场应由两个部分组成: 一是农 村土地所有 权市场, 二是农村土地使用权市场。1. 农村土地所有权市场。农村土地所有权市场是集体经 济组织 依法向 国家或 其他经 济组织 有偿 转让土 地所有权 的关系总和。国家征用集体

31、农民的 土地 , 这 种特殊形式的 土地交易早已存在, 不同村集 体之间的土 地转让也是客观事实。这两种土地所有权的有偿转让不仅不损 害土 地公 有的 性 质, 而且 往往 意 味着 土地 利 用由 低效、 低值向高效、高值转化 , 因而我们应 公开承认和 允许这种土地市场的存在, 并逐步使之规范和完善。农村土地所有权市场属于不完全竞争市场。 表现之一 是它只 允许政 府和村 集体 ( 村民委 员会 ) 作 为需求 方或供给 方出现在市场上 , 私人不得 进入。表现之二是土地价格不是完全通过市场竞争形成的。政府依法征用集体的土地 是一种强制性购买行为 , 征地 价格并不是 通过市场竞争形成的。

32、村集体之间的土地转让价格基本上是一对一谈 判的结果 , 而不是通过众多买者和卖者之 间的竞争形 成的。对于农村土地所有权市场 , 国家应该 通过法律给予严格的监督和管理。 2. 农村土地使用权市场。农村土地使用权市场包括一级土地使用权市场和二级土地使用权市场。一级土地使用权市场即集体土地使用权出让或出租市场。 它是村民委 员会依 法将土 地使用 权出让 或出租 给农 户和其 他农业生产单位的交易关系。二级土地使用权市场即土地使用权转让或转租市场。它是土地使用者在不违反土地使 用权出 让( 租赁 ) 契约的 前提下 将土地 使用 权转让 或转租给第三者的交易关系。这种土地使用权的有偿转让可能还会 继续若干次 , 但只要是土地使用权在土地 使用者之间的 流转 ,都应属于二级土地使用权市场的范畴。就 农村一级土地使用权市场而言 , 它是不 完全竞争市场。这种不完全