浅析埃莉诺·奥斯特罗姆的公共治理思想

1、浅析埃莉诺·奥斯特罗姆的公共治理思想摘要：埃莉诺·奥斯特罗姆的公共治理思想在全世界都引发了热烈讨论，其中心思想多中心治理的理论经历了漫长的理论和实践的分析论证。无论是从研究公共物品的产品性质到建立制度分析框架，都是为了证明仅仅依赖政府管制和市场调控都不能够有效的解决公共事务的治理问题。并且证明需要通过借助社会群体、人民的共同合作，才能实现对公共事务的有效治理。关键词：公共治理；公共物品；制度分析框架；多中心一、绪论2009年10月12日，埃莉诺·奥斯特罗姆教授以政治学家的身份，凭借其在“公共资源治理”方面的突出贡献，被授予了2009年度的诺贝尔经济学奖，是诺贝尔经

2、济学奖的首位女性获奖者。埃莉诺·奥斯特罗姆及其同事开创的多中心公共治理理论获得了学界的至高赞誉，在经济学、政治学和公共管理等领域广泛运用。多中心公共治理理论认为“通过社群组织自发秩序形成的多中心自主治理结构、以多中心为基础的新的多层级政府安排（具有权力分散和交叠管辖的特征）、多中心公共论坛以及多样化的制度与公共政策安排，可以在最大程度上实现对集体行动中机会主义的遏制以及公共利益的持续发展。” 余敏江.政府管理改革的新视界：当代公共管理与宪政关系研究M.北京：中国社会科学出版社，2009.相对于其他学者关于治理理论的工作，埃莉诺的多中心公共治理理论兼具理论抽象和实践可行性，发展出政府、

3、市场和社会组织在治理中的地位和互动机制的具体分析框架。二、埃莉诺·奥斯特罗姆公共治理思想全球治理委员会在1995年度报告中提出了广为接受的治理的定义：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。” The UN Commissio

4、n on Global Governance.Our Global NeighborhoodR.Oxford University Press，1995.这一定义与埃莉诺的研究范围高度相似，埃莉诺关于公共治理的研究成为治理理论的基础来源。埃莉诺的多中心治理理论经历了一个长期而连续的过程，其理论来源于跨学科的复杂社会生态系统实验研究。埃莉诺对“多中心”理论的研究起步于她在加州大学洛杉矶分校攻读博士时的导师，也就是她后来的丈夫文森特·奥斯特罗姆的指导下的研究公有制经济组织的学术研讨会（Seminar）。埃莉诺选择加州西部的地下水资源公共治理为题，探讨人们如何组织公共企业来提供公共产品和服

5、务，埃莉诺发现这个案例具有明显的公共池塘资源治理的特征，通过多个激励结构设计在实践中已经很好地解决了公共资源治理的问题，这与学界广为流传的哈丁“公地悲剧”理论形成对比，也就是公共资源治理的参与者并没有追求短期利益最大化从而导致了长期利益的损失，人们并没有像奥尔森“搭便车”理论那样没有形成集体行动，而是在没有政府（利维坦）介入下成功解决区域复杂冲突。埃莉诺认为公共治理不一定会陷入哈丁的悲剧，也不一定需要外部权威机构的介入，通过一系列制度的设计，是可以从公地悲剧中解脱出来。其后，她的研究从公共池塘转入一般意义上的公共物品，在20年代80年代后期，完成了具有广泛影响的多中心公共治理理论。（一） 公共

6、物品的产品性质埃莉诺的多中心公共治理理论的起点是公共物品的产品性质，其性质决定了产品的治理机制。“在最近20年里，有大量的文献关注把公共物品或者集体物品与私益物品或者个人物品区别开来。在这里的讨论中，我们将把排他性和使用或者消费的共同性当作区别公共物品与非公共物品的两个定义性标准。” 美文森特·奥斯特罗姆，埃莉诺·奥斯特罗姆.公益物品与公共选择M.上海：三联书店，2009.1. 公共物品的非排他性公共物品的非排他性是与非公共物品进行区分的一个重要特征。简单来说当物品与服务都被明码标价，只有购买了这一物品或服务的人群才能享有，这就存在排他性，也就是非公共物品。非排他性则是说这

7、一物品或服务被提供出来，任何人都可以使用并受益，则不存在排他性，也就是公共物品。我们赖以生存的空气是由我们所处的大自然所供给，是所有人类都必需的，故无法被判定排他性。同理，当公共的环境受到污染时，这也是我们每一个人所无法避免的。反之来说，当污染得到改善时，也不能阻止其他人享受这得以改善的环境。2. 公共物品的使用或者消费的共同性在人们消费的过程中，一个人选择消费的物品或服务是仅限个人的，排除他人的消费，这就不具有消费的共同性。消费过程中，消费的物品或服务的总量变少，且仅满足个人的需求还能够排除掉其他人，这就是非公共物品。从另一个角度来说，公共物品是不限制使用的，一个人使用后也不会引起总量的变换

8、，其他人依旧是可以使用的，可以共同使用和消费的物品或服务则被称为公共物品。并不是所有消费品的总量都是无限的，我们所知道任何资源物品都有枯竭的一天，每增加一个使用者，都是对消费品总量的消耗，都会对下一名使用者造成影响。公共物品的非排他性和使用或者消费的共同性都只是从程度上来与非公共物品进行区分的，能够完全排他和完全共同使用消费的都是极少存在的。市场调控下的需要个人进行消费的物品具有排他性，可以被定义为非公共物品，但是一人消费，下一个人依旧可以消费，总量变少，也不会影响下一位使用者。所以说，纯粹的排他性和消费的共同性都是不存在的。公共物品所具有的非排他性和使用或消费的共同性都给它的管理带来了相应的

9、问题。因为是全部人都可使用的物品或服务，就难免会存在“搭便车”现象的发生，部分使用者不愿付出一定的成本来维护或是支撑公共物品，而是以毫不付出的支出最小化来获得利益最大化，这都导致公共物品的损耗甚至用尽。市场试图运用强制性手段要求每个人支付自己应支付的报酬，但也仅限于对一小部分小型集体或个人产生效果，对于大部分较大的集体而言，利用各种方法逃避支付报酬也不是不可能的。这种时候，政府就会强制介入，试图全面接管，从国家政府层面，直接以政治强制手段要求人们支付所消费的公共物品。但是这也只能成功收取一小部分人的报酬，极易造成政治上的贪腐问题。“当某些人支配一个社会的物品之分配并有害于他人时，政府制度也会变

10、成暴政的工具。” 美文森特·奥斯特罗姆，埃莉诺·奥斯特罗姆.公益物品与公共选择M.上海：三联书店，2009.公共物品的产品性质决定了其在治理上的难度，非排他性和使用或消费的共同性都在管理上造成了很大困境。无论从政府角度或是市场角度来说管理都是十分困难的。单从两个方面试图来解决公共物品的管理明显是不可能的，这就需要根据不同的情境来进行管理。（二） 人的行动情境埃莉诺·奥斯特罗姆提出了制度分析与发展框架(Institutional Analysis and Development framework)作为一种新的制度分析工具。在制度性的理性选择:对制度分析与发展框架的

11、评估一文中，埃莉诺·奥斯特罗姆系统、详细的介绍了制度分析与发展框架及其新进展，指出:“制度分析与发展是一个关于规则、自然和物质条件以及共同体属性如何影响行动舞台的结构、个体所面对的激励以及其结果产出的通用术语。”制度分析与发展框架并没有限制分析者只能使用一种理论。分析者可以根据不同的情景模式背景，利用框架来进行考察分析。公共物品其本身独特的性质就造成了在管理上不可以依靠单一的方法手段，而是借助制度分析与发展框架进行进一步的考察与研究。“任何公共物品管理问题都发生在公共物品所属系统与外部环境和关联系统交互作用所决定的特定情境之中。尽管存在着一些治理需要遵循的基本原则或注意事项，但不存在

12、一套可以原封不动、照搬照抄的普遍适用的操作手册。” 严峻.公共池塘资源合作治理理论的演进J.中共四川省委省级机关党校学报，2013（3）.这一框架是用来理解在不同背景下人类行为的网络框架。其主要包括7个主要变量：自然物质条件、共同体属性、应用规则、行动舞台、相互作用模式、评估准则与结果。埃莉诺·奥斯特罗姆认为这一框架有利于人们从多个角度入手分析公共物品的治理，而非单纯依赖于市场或者法律手段等方法。对一个公共物品进行分析时，我们不仅可以从自然物质条件、共同体属性或者应用规则这三个外生变量着手，还可以从行动舞台或者结果入手。但是不论从哪一方面着手研究，首先都要确定行动舞台。行动舞台是分析

13、公共物品所在的具体空间，是一个大的背景，只有确定在什么样的背景环境下扮演什么角色，才能进一步的对公共物品进行合理有效的分析。行动舞台是由行动情境和行动者组成的，行动情境是更为具体的环境背景，也就是整个框架的核心。所谓行动情境，是指直接影响作为研究对象的行为过程的结构。它能够分析一种制度对人的行为及其结果的影响，是能够区别并限定作为研究对象制度同其他制度的不同特点。 朱华.浅析埃莉诺·奥斯特罗姆的制度理性选择框架J.科教文汇，2009.行动情境共有七个组成要素：参与者、位置、行动、潜在结果、转换函数、信息和收益关系。这七个要素作为基础必要要素，在进行分析时起到重要作用，缺一不可，只有详

14、细的说明了这些要素，人们才能预测出在特定情境下的人们的行为选择。如图2所示这七个要素在不同位置有着不一样的作用，但只有相互协作才能保证整个过程的顺利进行。参与者只有被赋予一定的身份才能参加到决策中，确保决策行动顺利进行，只有这样才能保证结果的准确性。公共物品本身的非排他性与使用或消费的共同性都给其管理带来了很多困境，不同环境下有着不一样的解决方法，在解决问题过程中也要随着环境的变化而变化。埃莉诺·奥斯特罗姆的制度分析框架有利于把所有可预想的情况带入，以便人们能够更好地进行分析得到最适合的解决方案。（三） 多中心的公共治理公共物品本身不像非公共物品一样，能够清晰划明界限，保证私有，自己

15、享有即自己负责。公共物品显然是无法依靠私人来进行管理的，但是单纯的依赖政府或是市场都是不成功的，在经过长时间的实地考察和理论研究后，多中心的公共治理理论应运而生。通过研究公共物品的性质以及在确立了制度分析框架后，埃莉诺·奥斯特罗姆提出了多中心的公共治理理论。该理论指出“通过社群组织自发秩序形成的多中心自主治理结构、以多中心为基础的新的多层级政府安排(具有权力分散和交叠管辖的特征)、多中心公共论坛以及多样化的制度与公共政策安排，可以在最大程度上实现对集体行动中机会主义的遏制以及公共利益的持续发展。” 蓝宇蕴.奥斯特罗姆夫妇多中心理论综述J.国外社会学，2002（3）.通过埃莉诺

16、3;奥斯特罗姆的制度分析框架可以得出，行动情境下参与者至少有两名，单一的参与者都无法得到最佳解决方案。这也就是说单一的政府或是市场在处理公共物品的问题上都不是最佳的，在不同情境下需要不同的参与者参与管理之中，社会组织、个人都应该积极参与进公共物品的管理活动中。公共物品的非排他性和使用或者消费的共同性都导致其在社会中是无法进行分配的，大家共同享有，共同消耗，但是却都不愿意进行后期的维护修复。政府强化法律制度约束无可厚非，但在不同情境下，需要采取不同的手法，在执行政策过程中单单仅仅依靠自己的力量是不够的，还需要得到公民的支持“每一个政府可能会在特定地理区域的权限范围内行使重要的独立权力去制定和实施

17、规则。每一个政府首先是一个供给单位。一些供给单位可能组建它们自己的生产部门，如运输部设立道路建造署，或者它们也可能选择与其他国家或次国家级管辖权内的公共机构签订合同，或者与生产特定物品和服务的私人公司签订合同。从多样化生产者中选择使得在基础设施的开发和维护活动所包括的一个或多个设计、建筑、运营和维护服务中利用多样性的规模经济成为可能” 美埃莉诺·奥斯特罗姆，拉里·施罗德，苏珊·温.制度激励与可持续发展M.毛寿龙译.上海：三联书店，2000.多中心理论同时也在强调在管理社会公共物品时，不仅仅要依靠中央政府的管理，还需要依靠地方政府、社会组织、公民个人的积极配合参与决

18、策，并在一定的约束条件下，共同采用多种不同方式对公共物品进行管理。同时，结合埃莉诺的制度分析框架来看，根据不同的社会环境情况下必须要有不一样的政策制度来进行调整。多中心理论也论述了，对公共物品的管理不能单方面依靠政府手段或是市场自行调整，还需要脱离开二者寻找第三种解决方案。在市场和政府秩序之外发现推动社会进一步发展的多中心的公共治理理论。三、埃莉诺·奥斯特罗姆公共治理思想评价（1） 积极意义埃莉诺·奥斯特罗姆公共治理思想打破了传统上霍布斯的政府主导和斯密的市场主导理论，她给大众提供了一种新的思想理解方式，通过实地考察和理论研究，得出在管理公共物品的过程中不能单纯依赖政府或是

19、市场的其中一方，这两种理论运用在任何一个案例中都是以失败告吹的。由此，产生了需要“第三只手”来对公共物品进行合理的管理的思想。埃莉诺把这一思想通过制度分析框架来进行理论上的分析，论证了多个中心参与管理的可能性，有效避免公共物品无人管理的困境。Robert D.Tollison Robert D.Tollison.“Elinor Ostrom and the commons”.Public Choice,2010.The public governance of Eleanor ostromAbstract: Elinor ostrom's idea of public governan

20、ce has aroused heated discussion all over the world, and its central idea, the theory of multi-center governance, has gone through a long theoretical and practical analysis and demonstration. From the public goods nature of the product to establish institutional analysis framework, is to prove that

21、only rely on government regulation and market regulation will not be able to effectively solve the question of the management of public affairs. And it proves that effective governance of public affairs can be achieved through the cooperation of social groups and people.Keywords：public governance；pu

22、blic goods；Institutional Analysis framework;multicenter对她的多中心的治理理论进行过评价，认为这一理论的研究就像开启了理论和经验研究的潘多拉的魔盒，带给人们更多的理解思路，为后世学者关于公共物品治理研究打开了新的大门。这一理论同时也给中国带来了新的思想理论冲击，除了理论本身的逻辑性外，还有就是暗含了现代重视社会力量的社会自我治理。十八届三中全会通过的关于全面深化改革若干重大问题的决定提出了创新社会治理体制，奥斯特罗姆的公共治理理论对我们创新社会治理体制有参考借鉴作用。随着社会的不断进步单纯的政府治理已经不再是当今社会主流，越来越多的公民群众开始要求对自身周边公共事务进行治理。政府已经不再是单一的主体，私人社会组织开始进入公众视野。国家为了顺应社会发展需求提出了“PPP”合作治理模式，即是指政府与私人组织之间为了提供某种公共物品和服务