水事法律(水污染防治法)

1、水污染防治法水污染防治法王清军一、制度创新一、制度创新l1更加突出饮用水安全更加突出饮用水安全 从四个方面加强了饮用水的法律保护：从四个方面加强了饮用水的法律保护：-在立法目的部分（第1条），增加了“保障饮用水安全”；-在指导原则部分（第3条），提出要“优先保护饮用水水源”；-在结构上增设“饮用水水源保护”专章，即第5 章共10个条款，主要规定了饮用水保护区划、禁设排污口、禁止或者限制含磷洗涤剂等措施；-在罚则部分的第75条和第81条加重了危害饮用水行为的处罚，从而将“保护饮用水安全”放在了首位。一、制度创新一、制度创新l2强化地方政府的环境责任强化地方政府的环境责任l将主要领导作为第一责任人

2、、分管领导作为第二将主要领导作为第一责任人、分管领导作为第二责任人，所有组成公务员作为连带责任人的自上责任人，所有组成公务员作为连带责任人的自上而下签订环保目标责任书的制度。而下签订环保目标责任书的制度。 -规定国家实行水环境保护“目标责任制”；-明确提出了“考核评价制度”，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容 一、制度创新一、制度创新l3. 生态补偿机制进入法律保护生态补偿机制进入法律保护l江河源头的生态环境，下游地区是主要受惠者，江河源头的生态环境，下游地区是主要受惠者，但上游地区往往因此丧失某些发展机会，从而造但上游地区往往因此丧失某些发展机会，从而造成地区

3、间发展失衡。成地区间发展失衡。- 水污染防治法第7条规定：“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。”这一规定为推进生态补偿机制的建立提供了有力法律保障。一、制度创新一、制度创新l4明确规定禁止超标排污明确规定禁止超标排污 修订之前，超标排放水污染物的行为相当普遍。究其原因，可以归因于两方面的“法律缺失”：一是法律没有明确规定禁止超标排污，二是超标排污没有明确的法律责任。-水污染防治法从两方面力图扭转这种现象：第9 条明确规定：“排放水污染物不得超过标准”；-第74条进一步明确规定：“排放水污染物超过标准的，责令其限期治

4、理，并处罚款”。一、制度创新一、制度创新l5. “区域限批区域限批”手段法制化手段法制化l所谓“区域限批”是指在一定期限内，在环境污染问题严重的区域或流域，环境行政主管部门停止对一切产生污染的建设项目的环境审批，直至其达到环保部门的整改要求，才能解除限批。-区域限批政策“是以解决区域严重环境问题为切入点，从根本上推进地区产业结构升级和布局优化，走出低水平发展道路，实现经济发展与环境保护的协调统一。-水污染防治法及时吸纳了这一创新，并使之由行政管理措施上升为强制实施的法律制度。第 18 条规定：“对超过重点水污染物排放总量控制指标的地区，有关人民政府环境保护主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排

5、放总量的建设项目的环境影响评价文件。” 一、制度创新一、制度创新l6. 排污许可制度进入法律排污许可制度进入法律-国家一直试图制定国家一直试图制定排污许可证条例排污许可证条例。根据。根据2004 年年行行政许可法政许可法，尚未制定法律的，行政法规可以创设行政许尚未制定法律的，行政法规可以创设行政许可；已经制定法律而法律没有设定许可的，行政法规不能可；已经制定法律而法律没有设定许可的，行政法规不能创设许可，只能在法律设定的许可范围内作出实施性规定。创设许可，只能在法律设定的许可范围内作出实施性规定。制度的基本内容：制度的基本内容：-明确了4类适用对象：向水体排放工业废水的企业单位；向水体排放医疗

6、污水的医疗卫生机构；城镇污水集中处理设施的运营单位；其他按照规定应当取得排污许可证的企业事业单位。-明确了两项基本要求：禁止无证排污，禁止违证排污。-明确授权立法：排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定。 一、制度创新一、制度创新l创设排污单位的自我监测义务创设排污单位的自我监测义务 l排污单位因藐视法律义务而弄虚作假，环保部门因监管力量薄弱而底数不清，这是基层环保工作的实际状况。在修订过程中，有关机关研究了国情并参考了国外经验，认为自我监测、记录和申报是企业的基本义务，随时抽查和核实是环保部门的基本权力。-新设定排污单位具有自我监测义务，要求其安装自动监测设备并与环保部门联网，保存原始监测

7、记录；-明确适用于“重点排污单位”；-规定重点排污单位名录由环保部门商有关部门确定；-规定未安装、未联网、未监测、未保存原始监测记录的，将被处以10 万元罚款。二、存在的问题二、存在的问题l1. 立法目标偏低、且概念模糊立法目标偏低、且概念模糊l水污染防治法第一条规定“为了防治水污染，保护和改善环境，保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续发展，制定本法”。从此条文可知“保障饮用水安全”是本法的立法目标之一。-众所周知，让老百姓喝上洁净的水本是最基本的人权，而水污染防治法将饮用水安全作为立法目标，值得推敲它给人有立法目的过低的嫌疑。-另一方面饮用水安全涉及水源安全、供水安全等多方面，要解决这

8、些方面的问题仅凭一部法律和一个部门（环保部门）是解决不了的。水污染防治法的立法重点应该放在水污染防治方面，因此，“保障饮用水安全”更换为“保障保障水源安全水源安全”更为合适。二、存在的问题二、存在的问题l2. 对违法企业的惩罚力度不够对违法企业的惩罚力度不够-水污染防治法虽然提高了罚款额度，加大了对违法行为的惩罚力度，但其中并没有规定“按日计罚”措施，这无疑会对将来水污染防治法的实施效果和水污染防治工作产生消极影响。很多企业宁愿选择违法排污并缴纳罚款，导致恶意偷排、故意不正常运转污染防治设施、长期超标排放等持续性环境违法行为大量存在，严重损害环境法制的应有威严。-水污染防治法规定因不可抗力造成

9、水污染损害的，免予承担赔偿责任。这样的免责规定对受害者不公平，因为即使是不可抗拒的自然灾害发生作用，如果没有企业的排污行为，也就没有受害者的利益损害结果。二、存在的问题二、存在的问题l3.未明确规定对地下水污染防治的监管责任未明确规定对地下水污染防治的监管责任 -虽然水污染防治法第二条明确将地下水保护纳入了水污染防治的范畴，但是，综观整部法律，它只提出了地下水保护的一般原则，既没有具体明确地下水环境保护的责任划分，也缺乏地下水环境保护的具体内容。-目前，我国的地下水管理与保护涉及多个部门，各管理部门的管理权限不仅有交叉重复的地方，而且地下水污染防治的监督管理的责任分工也不明确，各管理部门之间又

10、缺乏有效的综合协调机制，人为地将一种资源的开发利用与保护割裂开来，造成多头管理，使得地下水污染防治的监管责任无法明确。二、存在的问题二、存在的问题l4.饮用水水源保护区管理制度仍待完善饮用水水源保护区管理制度仍待完善-国家建立饮用水水源地保护区制度，对饮用水水源和其它特殊水体予以保护，这是对水源地水质保护的一个重要突破。但是，这些规定比较抽象规定比较抽象，实践中将难落实到位；-未明确规定饮用水水源保护区区域补偿政策。怎样补偿？按什么标准补偿？补给谁？按什么程序补偿？这些水资源补偿政策应该有更加细化的标准，并将其写进法律；-饮用水源保护区制度难以惠及农村居民。水污染防治法中饮用水源保护区制度旨在

11、解决城镇饮用水的保护问题，对于3亿多农村人口的饮水安全却难以覆盖，这样的法律规定，明显与国家提出的到2020年完全解决中国农村饮水安全问题的目标还有相当的距离。三、问题形成的原因三、问题形成的原因l1. 水污染防治立法所涉的相关领域技术含量高水污染防治立法所涉的相关领域技术含量高-从水污染的产生、扩散、监测到治理的整个过程来看，它已经同人与人之间的行为有着本质上的差别，人们无法单纯地借助法学理论去规范这样的社会行为。比如，对于水体污染的监测，必须借助先进的技术手段才能准确地确定目标水体是否被污染。对于大面积长时间的水体非点源污染，必须要利用GIS技术才能检测。-在环境诉讼过程中，水体污染程度是

12、基本的证据之一。如何公平、公正地获取这些证据，也要依仗于科学的标准。-在水污染防治法中设定了许多技术性较高的条款，诸如监测标准、水质标准、水环境容量等规范。这些规范都是从环境科学的研究成果和环境保护实践中，由技术规范上升而来的。科技含量高、立法中难以把握、固定，这也许是水污染防治法存在问题的主要原因之一。三、问题形成的原因三、问题形成的原因l2决策者对经济发展仍存在忧虑决策者对经济发展仍存在忧虑 -水污染防治法没有采用“按日计罚”措施，最主要的原因是决策者对经济发展影响的忧虑，认为“按日计罚”的措施将会对企业的经济效益产生重大的负面影响，如果巨额罚款致使排污企业无法生存，就会造成一些人就业困难

13、的问题，从而影响社会的安定团结。-应当承认，“按日计罚”可能会对违法企业的发展产生较大影响，甚至会使得一些严重污染的企业不得不因无法承受高额的罚款而倒闭。但必须明确的是，积极治理污染并达标排污是企业一项义不容辞的法律义务，只有在此基础上赚取利润才是合理合法的。-如果企业严格遵守环境法律、法规的规定，“按日计罚”措施是不会对其产生任何负面影响的。而且,环境污染会导致企业与人民群众之间的大规模纠纷和冲突,严重影响社会安定。-虽然“按日计罚”可能造成个别企业倒闭，但更多的企业会选择守法，从而形成全社会守法的良性循环。三、问题形成的原因三、问题形成的原因l3地方保护主义是环境执法的最大障碍地方保护主义

14、是环境执法的最大障碍-目前出现的各种资源环境问题中，违法主体逐步由企事业单位转向政府的行政违法。-一些地方政府的主要决策者仍在盲目追求GDP增长，把政绩留给自己，把污染留给社会，把治理留给下一任政府，地方保护主义已成为当下环境执法的最大障碍。-因此，遏制水污染除了加重对企业的经济重罚，罚得让它破产关闭之外，,还必须强化行政问责制，加大对责任者的行政处分和刑事追究的力度。三、问题形成的原因三、问题形成的原因l4.公民参与意识不强，公众参与环境管理的时机尚不成熟公民参与意识不强，公众参与环境管理的时机尚不成熟-水污染防治法没有导入环境公益诉讼制度，其一部分原因就是目前公众缺乏必要的环境法律知识，对

15、环境公益诉讼制度，环境听证会制度的了解不够充分，不能够合理正确地行使自己的权利。-例如，公众参与已纳入环境影响评价法中，但经常出现一些尴尬的情形：一些参与项目听证公民没有认真地查阅环境影响报告，而是听信传言，错误地行使自己的权力，结果使一些本应实施的项目得不到正常建设。-但是，这些均不应成为水污染防治法回避公众参与的理由，如何在现在的情况下最大程度地保证公众能够参与到水污染防治中来，应是其解决的重要问题之一。四、解决问题的建议四、解决问题的建议l1. 确立行政问责制，完善地方政府的环境法律责确立行政问责制，完善地方政府的环境法律责任任-制定水污染防治法实施细则时应尽可能地考虑导入行政问责制，从

16、问责对象、主体、范围、责任种类和形式、问责程序五个方面来加以考虑。-对造成重大污染事故的决策官员，除了撤职罢官外，还应该依法追究其刑事责任。尽快改变目前行政问责雷声大雨点小，刑事追究“刑不上大夫”的尴尬处境。四、解决问题的建议四、解决问题的建议l2. 明确不可抗力的免责标准明确不可抗力的免责标准-建议水污染防治法实施细则增补不可抗力的免责标准：-一是必须完全属于不可抗力造成的损害，致害人才可以免责，倘若夹杂了其他人为的因素便不能免除致害人的责任；-二是必须及时采取合理措施，否则仍要对损害以及扩大的损害进行赔偿。-这两个标准必须同时具备，行为人才可以免责。四、解决问题的建议四、解决问题的建议l3

17、设计类似于设计类似于“按日连续处罚按日连续处罚”条款条款 l要想彻底整治违法行为，措施包括：-一要在处罚款额度方面更进一步细化，可以在水污染防治法实施细则中建立类似于“按日连续处罚”制度。-二要对某些恶意环境违法行为人应当适应治安处罚条例，对其采取行政拘留措施。四、解决问题的建议四、解决问题的建议l4尽快出台尽快出台饮用水源地保护条例饮用水源地保护条例l建立快速、合理有效补偿饮用水源地农民的损失的机制，加强饮用水水源地保护区里面的管理、监控，进一步细化水污染防治法中有关饮用水源地保护的法律条文，使其更具有操作性和可执行性。l5增设增设“环境公益诉讼环境公益诉讼” l可在修订民事诉讼法、环境保护法等法律时,增设“环境公益诉讼”，允许社会团体、环保NGO组织对污染者和不履行法律职责的行政机关提起公益诉讼，也就是说，没有受到水污染损失的公民或组织也应该可以成为原告。l6赋予环保部门赋予环保部门“行政强制执行权行政强制执行权”l很多水污染事情都很