国有资产流失及新一轮国企改革中的几个重大问题研究分析

1、国有资产流失及新一轮国企改革中的几个重大问题研究分析【摘要】国有资产流失与国有企业市场化改革相伴而生，由于我国长期缺乏对国有资产流失的准确界定和对国有企业产权改革持错误认识， 导致当前国企改革进程缓慢。新时期国有资产流失主要呈现出体制性流失规模大、腐败性流失占比高等特征，要深化国有企业改革，建立完善管资本为主的国有资产监督管理体制，就必须谨慎处理好混合所有制改革、供给侧结构性调整和国企内外监管中的国资流失问题，通过正确的价值导向，有序推进国有资本保值增值。一、引言国有企业作为我国国民经济的重要支柱，是中国特色社会主义制度的经济基础和实体经济的主力军。自建立社会主义市场经济体制以来，我国的国企改

2、革总体上遵循着市场化改革的前进方向，以建立现代企业 制度为终极目标不断进行着积极探索。在经过了 20世纪90年代末期的“股份制”改革、竞争性领域退出改革和2008年底的全球性金融危机的冲击之后，目前我国国有企业的经 营绩效、资本集中度和综合竞争力已经有了空前提高。但与之伴随着的 是大规模的国有资产流失和国有经济控制力弱化问题党的十八届三中全会从完善和巩固社会主义基本经济制度出发，做出全面深化改革的战略部署，强调新一轮国企改革的总体目标是发挥好国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险 能力。如何评估国有经济的整体活力、控制力和影响力？国有资产的规模和质量是关键。理论界对我国

3、国有企业改革问题的持续追踪和关注更多地集中在国有企业的产权问题、国有经济与民营经济的关系问题及国企经营效率等问题上的讨论， 大多忽视改革的直接后果一国有资产规模和持续能力的 变动分析，甚至简单套用西方新自由主义理论大肆倡导国有企业私有化， 误导改革方向，颠倒改革逻辑，导致国有资产大量被贱卖、侵吞。在国民经济增速持续放缓的“新常态”下，以新一轮国企改革为突破口的全面深化改革必须认真汲取前期改革的不足和经验，一方面坚持我 国国有企业市场化、法治化、分类化的总体改革方向；另一方面又要注 重秉持“底线思维”，强调国企改革不变质、不流失，稳步推进国有资产 保值增值为进一步理顺利益关系，打破国有企业内外体

4、制束缚，加快国企历史性遗留问题的处置，2015年党中央国务院出台了关于深化国有企业改革的指导意见，并以此文件为纲领，系统制定并形成了与之配套的1+N ”政策体系。简单来说， 指导意见重点强调的任务就是增强活力和强化监管两个问题，即监管是手段、活力是目的。但难点恰恰就是如何监管，怎样有效监管？更重要的是，有效进行国有资产监管的前提是国有资产规模的科学识别，那么对国有资产流失的清楚界定就首当其冲。不幸的是， 我国理论界和决策界至今对如何科学界定国有资产流失并未形成统一的价值判断，对国有资产流失的认定、分类和统计方法仍众说纷纭，这从根本上不利于国有资产监督管理体制的逐步完善。尤其是伴随当前混合所有制

5、改革的快速推进和国有企业供给侧结构性改革的深入实施，国有企业家极易因国有资产流失嫌疑而畏首畏尾，导致改革停滞，进而影响改革整体效果。因此，理论上急需对国有资产流失做出清晰的界定，以激活存量国有资产动能，强化国有企业市场主体地位，以顺利保障国资监管体制从“管资产”向“管资本”转型。、国有资产流失的传统认识及其新特征从生产力发展的历史唯物主义观点来说，不同于计划指令性经济， 采用市场机制配置资源的经济组织形式必然会导致不同所有制经济主体 间更加快速的资本流动及要素交换行为，因此也势必会带来不同所有制 条件下资产总规模的剧烈变动。只不过这种变动的方向在资本主义市场 经济中更多依赖的是马克思强调的剩余

6、价值率和部门社会必要劳动时间 调节。资产作为资本在一定时间范畴内周转和积累的存量价值，也要同样受到市场竞争机制的影响。而在社会主义市场经济条件下，国有企业作为全民所有制企业，不仅仅应当作为市场主体公平参与市场竞争，自主 经营，还应更加强调其公共受托责任下积极壮大国有资产规模的基本义 务。当然，国有企业参与市场竞争的后果难免会出现国有资产的流失，这是由市场交易过程中的定价过程所决定的，但我国的现实国情与资本主义国家又存在很大不同，如果任由市场机制配置国有资产的话，就会 出现委托代理条件下严重的非经济失效问题，其后果就是产生大量的无 法预估的国有资产流失，不仅直接削弱我国国有经济的主导作用和在国

7、民经济中的控制力，还严重冲击基本经济制度因此，对于国有资产流失这一改革中的老问题，要在新一轮改革中重新引起重视，防微杜渐。（一）对国有资产流失现象的早期认识和理解众所周知，我国的国有资产流失现象与国企市场化改制相伴而生。但这并不意味着国有企业的股份制改革或市场化改制就一定会导致国有资产流失。因此不能过分将国资流失的原罪归为制度变革。自我国建立社会主义市场经济体制以来，国有企业改革一直在坚持基本经济制度的总体框架下稳步推行，其总体目标就是放活、做优国有企业运营绩效，培育国有企业市场经济主体地位，建立现代企业制度。鉴于当时理论界和决策层对国企改制中的国有资产流失现象与后果的认识明显不足， 因此在国

8、企改革进程中一度采取了向市场放权的思路，认为国有资产的流失是由于资产市场化重置过程中的流动属性造成的，迷信最初用以解释国有资产流失之谜的“流动流失学说”3和“产权虚置学说”。加之当时改革迫切地需要激活接近僵化和低效率运营的大量国有 企业，削减政府的财政负担，故而采取了大胆的试错性改革手段，导致大量国有资产在股份制改革、资产重组中流失。痛定思痛后， 决策层开始清醒地认识到国企改制过渡市场化的危害，开始将“自由放任”式的国有资产管理体制转向多层级复合型的“出资人一经营人一全民所有人”监管体制，重新坚定了对国有资产流失问题的基本态度。当然，受制于历史原因，当时对国有资产流失问题的认识亦存在局限，这也

9、是新形势下重新界定国有资产流失的逻辑原点。1、从“放任”到“监管”：国有资产流失问题的传统认识之争“放任”的目的是为了调动国有企业的生产积极性，即强调盘活国有资产运营，重视效率导向，而“监管”的目的是为了防止国有资产流失，即注重国有企业的运行可持续性，是控制力一抗风险能力导向。国企改制之初，经济学界有的学者秉持国企私有化、自由化主张，乃至一部分新自由主义学派代表人物大肆鼓吹所谓的“国企产权虚置 论”、“国企垄断低效论”和“国企财富分配失效论”，引发了空前的学术论 战，论战中的主要代表性人物纷纷提出了至今都占有一席之地4的“冰棍论”、“靓女先嫁论”、“政策负担论”等观点。在一定程度上都反映了我

10、国国有企业改革所面临的主要困局和体制机制障碍。表1学术界关于国企改制引发国有资本流失的几类代表性观点瀝点代表人物主要论述强调重点财富精英 配置论/配置 效率论厉以宁 (1998,2016)国企改制过程中儉国有资产流 失是必然的，但只要实现了企 业的财产权界定，国企改革难 题就解决了 因为效率提离和 适应市场化方向因此国企的 暂对性失业利两极分化也是自 然而然的；国有资本竖管不光 要监管国有资产总量还要重視 国有资产配置效奉问题。国有企业改革要垦持市场 化取向，强调国企政革的 成功标冷应当以文期效卑 来审視而不是短隼产生 的失业收入分配变化等 周期波动.冰枫论/ 垄前低 效论张维逹(1995.2

11、015)国有资产是冰棍，不用也会自 然消失的，只韦运作起来才会 产生效益。国企一方面缺乏创 新、另一方面不如民企的峥营 效率高，因此现有国企的民营 化现在主娶是一个政治决荒， 在技术上不展件难审.强调国有资产的脊本屬 性，必须通过布场交易才 能产生配置效率，同时国 石企业的审场主体地位要 明显弱于民营企亚，其效 率主要是適过拌他n市场 安排所萩得.政策负担论林毅夫(1997,2014)国金承担的政策性戻担过重， 而这些政策柱负担因为原本属 于公共服务领域而铁乏鉛营效 率，只能依靠对亏损的国有企 业不断给予补贴导致预算软 化改革的思路首先是剥离政 兼性负担其次才能谈产权改 革而国有企业的产权改革

12、，并 不是筒单的私有化要区分为 竞争性和战略性行业来对持。重視国有企业自身的市场 主体地位，不应当让国有 企&成为承担政府公共服 务駅能的工具。同时强逅1 私有化不能完全解决效率 问题处于战略性行业的 国有企业占有优势，而该 行业不餐财政补贴是无法 在市场经济环境下存生 的.据国资委的数据所示：从国企改制伊始的1998年到2008年，国有企观点代表人物主姜沦述强调重点艇女先 嫁论樊纲 (2000)国疽企业退早要卖口既然如 此*得先卖效益好的，不掘'以 后效益不好就没人要了 .推崇国步产叙低数论，强 沥私有化是国企改曲的必 行之路级国企资产定价由 市场机制决定.蜡烛论/ 切養糕论

13、盛洪(2002.2016)不妨将国有资本视旁无主之 穩，谁先将其类出，这些公共财 政的产权就曼诵的，这祥就变 成了私有产同时国有企业 的垄斷问题说刮底就是兼并番 组过丁头，更会造成內部人控 制*因此肢解更刑于中央管理"认为国有企业低效的根源 是产权不清推，将国企视 为非人格化的初公共葩吐唾沫论谢国惠<2004)应将属于政府或者国有企业集 氐的上市公司的股票平均分垦 给中国的人民，或者尽快上市， 上甫后处司员工的个人收入将 快速携船从公有产权視划强调国企 全民所有制下的分配制度 改革.认为国有资产应当 量化到全民个人.洸动论刘诗白裔尚全程市场经济孔资本是必须流 动的'这是

14、规律但是在国有资 本的痢动过程中，难免会发生 资产流兴，不让资本流动反而 是藪大的流失.强凋国有资本流动是国企 改革中的关键一环，而国 有資产的界定应当是动态 概念与国有去本潦动设 有必然联札令人惋惜的是，在这场论战中，自由主义思潮明显占据了上风，而在这些掌舵经济学家的误导下，“十五”期间的国有企业改革开始提速， 由于私有化原教旨主义思潮所谓的“一卖了之、一改了之”被奉为主流， 导致国有资产被贱卖、掏空乃至侵吞现象层出不穷。其诱发的 后果是国有资产占社会总资产的比重和国有企业的数量的双重 急剧下降。业数量快速下降（见图1 ）, 11年间平均每年造成的国有资产流失保守 估计不少于 1500 亿。

15、这种情况一直延续到“十一五”末期， 其间许多优质国有资产被冠之以“仅 有的廉价资产”打包出售， 成为“食利阶层”打改革之名蚕食全民所有资产 的盛宴。f密恳屈斎声声声轿WZ卢芒村国珈资产总禎（万亿元）国祥企业个鹤万户）图（我園1998-2015年国有资产总額与国有企业JS变化蘊势在倍感惋惜之余，我们不禁要问：国有企业或国有资产真的是产权虚置的吗？国有企业在同等市场经济条件下与非国有企业相比真的是低 效率的吗？如果强调国有企业的利润多为垄断地位所得，那么让非国有 企业经营垄断行业难道会比国有企业贡献更有利于维持社会福利和增强 国家经济安全吗？目前，这些争议的结果已经得到了理论界的确认。国有企业与其

16、他 所有制企业一样，作为社会主义市场经济的主体之一，其产权是清晰的与产权缺位相比，中国的国有企业更多的是激励问题；国有企业面临市场竞争和优胜劣汰，在不属于垄断的竞争性领域或经营性领域，国有企业的经营绩效和劳动生产率并不比私营企业低；而在自然垄断、关乎国计民生和国民经济安全的关键领域，不论是任何所有制企业经营，都会 依靠其垄断地位获取垄断利润，既然同为垄断利润，其收益主体为国家 自然要比为私人在改进公共服务质量和提高社会福利方面好得多。事实上，在社会主义中国，国有企业作为公有制经济的组成部分，是社会主义公有制经济和市场经济有机结合的天然连接点。因此，国有企业一方面要发挥公有制经济在国民经济成分中

17、的主导作用，主动承担国计民生重大发展任务，调节社会收入分配，对其他所有制经济形成良好的正外部带动效应。另一方面还应主动对接市场，作 为市场主体维护市场秩序，提高产品供给质量。如此一来， 我国的国有企业性质明显不同于资本主义国有企业，更与一般私有企业属性相差甚远，由性质决定的功能与发展方向自然亦不相同，实践早已证明：借鉴西方新自由主义的自由放任改革逻辑行不通必须通过加强完善国有资产监管体系和制度建设推进国有资产保值增值，增强国有企业活力、影响力和抗风险能力。监管的目的是让国有企业更强、更活、更优，而不是让国有资产在改革中成为少数人“以公谋 私”的战利品。因此，党的十六大、十六届三中全会和十七大逐

18、步形成了以“国家所有，分级代表”为原则，构建“权利、义务和责任相统一，管资产和管人、 管事相结合”的新型国有资产监督管理体制7，标志着国有资产流失放任时代的彻底结束。2、对国有资产流失现象的基本界定与归纳目前，决策层和理论界对国有资产流失的界定并没有统一的说法和 解读。只是从资产清查和企业经营者、出资人行为的角度对国有资产的 流失有一个宽泛的定义。强调的是国有资产的出资者、管理者、经营者， 因主观故意或过失，违反法律、行政法规和规章，造成国有资产的损失。 从该定义自身出发，不难发现其存在的两个主要问题。一是对国有资产价值的评估是国有资产是否存在流失缺乏判断基 础，而资产价值的估计很大程度上应取决于国有企业的再生产周期而非 年度限制二是注重国有资产流失仅关注了国有资产的经营者、出资人等资产 行使主体行为，对其行为后果一所造成的损失的表现形式和范畴界定模糊，容易引发实践中多数国有企业负责人的决策担忧。由于“十五”时期国有资产流失极为严重，决策层在十六届三中全会 做出了坚决防止国有资产流失的重大决定，并授权国家审计署开始摸底 清算国有资产流失规模，这也是最高层第一次系统地对我国国企改革后 的国有