城轨道交通项目ppp模式的创新与应用

1、城市轨道交通项目PPP模式的创新与应用城市轨道交通项目PPP模式的创新与应用摘 要 通过分析轨道交通引入 PPP(Public-Private-Partnerships, 公私合作模式)的目的，结合轨道交通PPP项目特点,研究适合于不同 城市轨道交通发展需求的PPP模式,分为以竞争为驱动和以融资为驱 动两大类, 提出一些创新思路供探讨。 关键词 城市轨道交通 公 私合作模式 竞争 融资PPP(Public-Private-Partnerships), 即公共部门与私人企业合 作的一种融资模式 , 是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个 项目形成一种相互合作的关系。 这种合作关系主要通过一套

2、协议和计 划来进行, 其目的就是提供基础设施和公共服务。合作各方共同承担 投资、风险、责任以及分享回报 , 其内容通常包括融资、设计、建设、 运营以及维护基础设施和服务等内容。通过这种合作模式 , 合作各方 可以达到比预期单独行动更为有利的结果 , 既能满足投资者营利性的 要求, 又能提高基础设施和公共服务的效率和质量。下面探讨轨道交 通项目PPP模式的创新与应用，以期能提供一些新的融资建设思路。 1轨道交通引入PPP模式的目的 轨道交通具有投资额巨大、价格受到政府监管、投资回收期长及公 益性等特点 , 决定了它不同于一般的产品或服务 , 不可能实现完全意 义上的产业化 ,因此“民有民营”的模

3、式很难取得成功。而我国在轨 道建设初期所采取的“国有国营”的建设和运营模式证明 , 在城市政 府经济基础薄弱的现实条件下 , 这一模式存在着政府财政负担重、难 以保证建设资金和补贴资金的到位、 运营效率低下等问题。 为了拓展 资金来源 , 提高效率 , 可以在地铁的投资、 建设、运营等不同环节建立 多样化的收益模式 , 吸引社会投资 , 采用公私合作机制。 对于轨道交通 而言,引入PPP模式通常出于如下考虑。1.1 实现资金的最佳价值 具体可以体现在以下几个方面 : 一是通过社会投资人的竞争性选择 来增加垄断领域的竞争 , 为项目从设计、建设到运营整个生命周期提 供一个持续的激励 ;二是利用社

4、会投资人的专业资源和创新能力 , 提 供质量更高、更有效率、更有创造性的服务 , 带来更富创新性的收入 来源的机会 ; 三是将部分风险转移给能够更好地控制那些风险的社会 投资人; 四是促使政府投资方和社会投资人对各自的风险和成本进行 全面、长期的考虑 , 以最低的长期经济成本在项目期限中持续提供优 质服务。1.2 弥补政府财政资金的不足轨道交通项目投资大、 周期长 ,政府没有能力提供充足的资金。 为解 决公共需求与资金间的矛盾 , 政府需在部分工程建设上引入多元化社 会投资,以加快轨道交通建设，满足公共需求。PPP莫式下社会投资人 的投资和融资 , 缓解了政府在建设期投入的资金压力。1.3 提

5、升轨道交通服务的水平在PPP框架下，为保持持续提供公共服务的资格，实现投资的最大收 益, 同时提高自身商誉 , 社会投资人必须具有满足用户需要、 提升其服 务水平的内在动力。 同时,社会投资人所具有的商业头脑和管理经验、 专有技术和专业人员、类似项目的经历和经验 , 为服务水平的提升提 供了客观支持。1.4 降低成本对于社会投资人而言 , 降低成本以获得更大的利润 , 是其组织的天性 所在。PPP模式可以充分利用这一特性，激励社会投资人通过制定最 佳方案、适用规模经济、创新性技术、更加灵活的采购与缔约方式 , 降低一般管理费用 , 以提高效率、降低成本。2轨道交通项目PPP应用现状PPP模式的

6、由来可追溯至20世纪80年代,当时英国交通量持续猛增， 但又限于政府资金预算的制约 , 交通部门开始通过在私人部门创立交 通运营企业来提供服务。 当时 , 英国正处于经济衰退期 , 私人企业特别 是大型国内工程建设单位又面临建设工程的减少 , 这些客观条件促使 新制度的形成。伦敦地铁、北京地铁4号线、深圳地铁4号线等采用了 PPP模式。 伦敦地铁自 1863年开通,其后100多年一直由政府建设和运营。至1998年，政府决定采用公私合作(PPP)方式来保证伦敦地铁网络在未 来 30年有足够的投资。伦敦地铁公司通过招标选定了由3 家基础设施公司组成的联合体 , 签署了关于提供基础设施的服务协议 ,

7、 负责线 路在未来 30 年内的维护、更新和重建等长期投资计划的实施。这 3 家公司,在15年之内每年将投入 13亿英镑,其中8.7 亿英镑用于服务 系统的升级,3.7亿英镑用于维修系统的长期投资。根据 PPP方案,政 府对地铁线路规划、票价和综合服务的措施将保留 , 由伦敦地铁公司 继续运营 , 获取票务收入 , 全面负责对乘客的服务和系统的安全 ;伦敦 地铁公司每 4个星期向 3家基础设施公司联合体支付一笔基础设施服 务费 , 作为投资回报。北京地铁4号线在国内首次采用PPP模式，将工程的所有投资建设任 务以7 ：3的基础比例划分为A、B两部分,A部分包括洞体、车站等 土建工程的投资建设

8、, 由政府投资方负责 ;B 部分包括车辆、信号等设 备资产的投资、运营和维护，吸引社会投资组建的PPP项目公司来完 成。政府部门与PPP公司签订特许经营协议，要根据PPP项目公司所 提供服务的质量、 效益等指标,对企业进行考核。 在项目成长期 ,政府 将其投资所形成的资产，以无偿或象征性的价格租赁给 PPP项目公司, 为其实现正常投资收益提供保障 ;在项目成熟期 ,为收回部分政府投 资,同时避免PPP项目公司产生超额利润，将通过调整租金（为简便起 见, 其后在执行过程中采用了固定租金方式 ）的形式令政府投资公司 参与收益的分配；在项目特许期结束后,PPP项目公司无偿将项目全部 资产移交给政府或

9、续签经营合同。深圳地铁 4号线由港铁公司获得运营及沿线开发权。根据深圳市政 府和港铁公司签署的协议，港铁公司在深圳成立项目公司，以BOT方 式投资建设全长约16km总投资约60亿元的4号线二期工程。同时， 深圳市政府将已于2004年底建成通车的全长4.5km的4号线一期工 程在二期工程通车前 （2007 年） 租赁给港铁深圳公司 ,4 号线二期通车 之日始,4 号线全线将由香港地铁公司成立的项目公司统一运营 ,该公 司拥有 30年的特许经营权。 此外,香港地铁还获得 4号线沿线 290万 m2建筑面积的物业开发权。在整个建设和经营期内，项目公司由香港 地铁公司绝对控股 ,自主经营、自负盈亏 ,

10、运营期满,全部资产无偿移 交深圳市政府。3轨道交通项目PPP模式的创新由于提供基础设施、公共服务的经济背景和需求不同 ,PPP 较传统的采购形式灵活多样 , 是一个动态的、不断演变进化的概念范畴。不同的国家根据不同的标准，对PPP的分类各不相同，每种模式有其一定 的适用范围。结合轨道交通 PPP项目特点,笔者研究了适合于不同城 市轨道交通发展需求的PPP模式,分为以竞争为驱动的PPP模式和以 融资为驱动的PPP模式两大类。3.1以竞争为驱动的PPP模式此类PPP模式适用于已基本形成轨道交通运营网络的城市（如北京、 上海等 ）, 这些城市中的轨道交通已成为市民出行的主要方式之一 , 客 流趋于稳

11、定增长态势。因此,采用以竞争为驱动的PPP模式,打破垄断 建立适度竞争格局 , 可以有效利用存量资产 , 提高增量资产的价值。 3.1.1 线路经营权出让线路完全由政府投资建设 , 建成后委托有运营经验的社会投资人负 责运营管理和相关资源开发。 社会投资人由政府通过市场竞争机制选 择, 以特许经营费作为标的。运营公司可以是社会投资人独自组建 , 也可由政府和社会投资人共同出资组建。运营公司只有使用管理权 , 承担专业化的运营职能 ,采取商业化的运营模式以实现公司盈利 ,政 府负责监督、规范运营公司的运营。新加坡地铁采取了这种模式。此种方式的优点是 :市场化运作存量资产 ,引入适度竞争 ,以降低运 营成本和提高运营效率 , 改变长期由国有运营公司垄断经营带来的效 率低下、亏损严重、 依赖政府补贴的局面 , 加快国有运营公司的改革。3.1.2补偿BOT模式补偿BOT模式的引入，是由于轨道交通项目前期