城管理科学发展观调研报告

1、城市管理科学发展观调研报告健全城管协作机制，推动城市科学发展城市管理是城市经济和社会发展的重要组成部分，是加 快城市化进程和建设现代化城市的重要保障，是构建和谐社 会的基础性工作。高效能的城市管理，能优化城市资源配置， 扩大城市功能空间，降低城市运营成本，提升城市对资源要 素的聚合力和功能的辐射力，促进城市可持续发展。建立健 全城市管理系统各部门之间的协作交流机制，最大化地消除 部门之间的协作不畅、相互推诿、相互掣肘的不良现象，实 现部门之间的联合联动、协调运转，可以有效地优化城管运 行秩序，增强城管执法力，提高城管效能，确保城市科学健 康发展。一、部门协作不畅的主要表现当前，我市城市管理的规

2、范制定权、处罚权、强制权、 许可权、征收权等多项权力分离，这对保持相关行政职能部 门之间一定的权力制衡、预防权力腐败等现象显然是十分必 要的。然而，现代城市管理是一个多层次、多变量的复杂系 统，是具有非线性和复杂回路特性的社会系统工程。对于任 何一个具体的城市管理活动而言，行政处罚权与其它行政职 权又都是相互依存、相互促进、相互制约的。城市管理系统 中的任何行政活动，都完整和连续地贯穿和包含了这些职 权。人为地割裂这些行政权，虽然可以达到相互制衡，减少 寻租的可能性，但也增加了部门协作难度，提高了行政活动 成本，降低了行政效率。主要表现是：信息获取滞后，信息不对称，处理问题被动。城市管理 系统

3、范围极广，内容繁多。现行管理方式下，城市管理执法 部门获取信息的方式主要有两种：一是主动获取，即执法人 员将大量的时间用于日常路面巡查以获取信息。这种途径比 较直观、直接，对情节轻微的违法活动，可以通过劝阻教育 迅速进行纠正。但是，执法人员的巡查仅局限于对市容环境 卫生、交通等直观领域的信息获取和监督处罚，而对其他众 多领域的信息获取较为困难，这也就限制了城管部门在拓展 执法领域上的努力。而且，执法人员发现问题越多，自己的 工作量就越大，长此以往，势必会影响到部分执法人员的工 作积极性，同时也降低了执法部门的执法效能和执行力。另 一种是被动获取，即群众发现问题后打投诉电话进行举报， 或通过市长

4、热线、城管 110以及信访等方式直接向执法部门 反映，或通过新闻媒体，如电视、报纸等进行曝光反映，经 领导批示后由执法人员进行处理。这种途径有利于借助群众 和媒体的参与，拓宽信息来源渠道，同时也能起到法制宣传 的作用。但是，这增加了问题发现到问题处理之间的环节， 增加了行政时间和行政成本；并且容易被误认为群众不举 报、媒体不曝光、领导不批示，城管执法部门就不去发现、不去查处问题了，容易造成执法部门无所作为的错觉，最终导致“领导批评、群众埋怨”，执法部门费力不讨好的后果。由此可见，执法部门缺乏有效、及时的信息获取途径， 信息获取滞后，处理问题被动。部门之间职责不清，职能交叉，无人管理与多头管理并

5、 存。城市管理专业化分工是社会发展的必然趋势。专业分工 越细，管理、综合执法人员的知识积累、法律准备以及对人 才的培训就越快，但部门与部门、政府与群众之间信息不对 称就越严重，协调合作的成本也就越高。同一个问题在具有 不同执法权的部门之间转手反映，其实问题的关键就在于同 一性质的执法权在不同部门之间所进行的分割。这也是职责 不清的一种表现，以及造成群众对执法权归属认识不清的原 因之一。从而也就造成了群众反映问题难，执法部门获取信 息不及时的问题。比如，对一个大排档夜间噪音扰民的群众 投诉，环保、公安、卫生、城监等多个部门都具有一定的管 理职权，群众往往不知道应该向哪一个部门反映，或者反映 了迟

6、迟得不到圆满处理。由于部门之间职责交叉，像这种吃 力不讨好的事，都有一堆管不了的理由，无人愿意去管理； 反之，又因为有利可图而多头管理，出现“九顶大盖帽管一 顶破草帽”的执法扰民现象。过多地依赖突击式和运动式管理，长效管理机制亟待进 一步建立。目前，对城市管理中突出问题的治理往往局限于 搞运动、搞突击式的整治。例如“城市牛皮癣”泛滥了，发 生交通死人事故了，媒体报道了，于是领导批示，层层发文， 层层开会部署一个专项治理活动就此开始。类似的问题的报 道媒体上经常可以看到。这类运动表面上轰轰烈烈，实际上 雷声大雨点小，虎头蛇尾，实际效果往往是前治后乱。虽然 专项治理在短期内对改善城市管理问题确实有

7、着很好的效 果，但是建立长效管理机制、确保城市始终正常稳定有序运 转才是城市管理的终极目标。如果不建立长效管理机制，专 项治理往往治标不治本，结果只能导致“乱一治一再乱一再 治”的恶性循环，城市管理耗能大、效率低。缺乏统一调度，部门联动机制不健全。城市管理部门众 多，工作侧重点和依据的法律法规各不相同，往往是各行其 是，协调配合不够，更谈不上建立相互之间的既监督又协同 的关系，致使以收代管、以罚代管、只批不管的现象时有发 生。由于部门没有很好的配合，直接制约了城管执法工作的 正常开展。在现行行政权力划分的制度下，政府行政部门需要创设 良好的协作机制来愈合制度内的裂口，以建立有效的合作机 制来实

8、现管理、执法资源共享，弥合因行政权各组成元素分 裂而造成的行政成本提高、行政效率降低的不良后果。二、健全城管协作机制，强化部门长效协作建立健全城管协作交流机制，是优质高效开展城管工作 的需要，是深入落实科学发展观的客观要求。在现有城管体 制下，只有遵循共同参与、相互交流、相互协助、相互监督 的原则，充分应用现有行政手段和现代科技技术，建立城市 管理各部门之间长效协作的新机制，形成各部门共同参与政 策制定，共同现场发现问题，共同现场处理、监督、反馈、 检验的良好协作模式，才能真正做到源头监控、动态管理、 及时处置和反馈城管问题，确保城市健康有序发展。城管协作机制的主要内容结合当前城管工作实际，必

9、须建立健全以下六项协作交 流机制，确保城管工作的协调高效开展。一是建立健全联席会议机制。行政执法机关应当根据本 级政府的要求或者专项整治的工作需要召开行政执法联席 会议，统一安排部署联合执法的事项、方法、步骤、措施， 通报和沟通执法工作情况，协调处理联合执法中的争议，研 究解决联合执法的新情况和新问题。会议议定事项以会议纪 要形式送执法机关执行，各执法机关要定期报送联合执法情 况。二是建立健全联合执法机制。同层级的行政执法机关针 对城市管理领域较为突出的违法行为或者人民群众反映强 烈的社会问题进行专项整治活动的，应集中执法力量，实施 联合执法。联合执法牵头机关应当认真履行组织协调职责， 有关机

10、关应当积极配合，不得各行其是，不得互相推诿。三是建立健全联动执法机制。市级执法主管机关与区县 执法机关要建立上下联动执法制度，加强行政执法中的层级 联动。上下联动执法应依法界定双方权责，合理配置执法力 量。四是建立健全互动执法机制。同层级的行政执法机关之 间要建立互动执法制度，确保各行政执法机关在行政执法过 程中需要相关执法机关承担协助义务时能得到及时、有效配 合。执法机关提出协助调查、采取强制措施等协助要求，只 要手续完备、程序合法，协作机关应及时无条件予以配合。五是建立健全资源共享机制。行政执法机关之间应当公 开各自的信息、技术和资源，提供查询方便，对其他机关请 求查询有关信息、资料、数据

11、的，被请求的机关应及时、无 偿提供。应当建立执法信息互通平台，保持及时、灵敏的信 息沟通，把握违法行为动态，防止违法当事人利用地域、时 间差异，流动作案。应当确立有效的沟通方式和渠道，采用 签订合作协议、设立联络员等方式，建立联络网，互相提供 执法工作情况。六是建立健全执法调处机制。行政执法机关执行法律、 法规和规章过程中发生的争议或者其他问题，应当首先由行 政执法机关互相协商解决争议；协商不成，由同级政府法制 机构负责协调处理；协调不成的，则应当报共同上一级行政 机关依法裁决。以上六种协作机制其实在全国各地都或多或少存在。如 上海市推行了行政执法与刑事司法信息共享平台制度，依托 政务信息网络

12、，共享行政执法案件信息，使行政执法与刑事 司法执法工作衔接和协作更加便捷、规范、透明、高效。深 圳市建成了以数字城市技术为依托的数字化城管信息平台， 通过建立覆盖全时段、全范围的城市管理数字化网络，实现 多部门信息共享、协同工作，对城市市政工程设施、公用设 施、市容环境和环境秩序实施网格化监督和管理，推进城市 管理达到主动、精确、快速和统一的目标。又如，我市城管 委员单位联席会议制度，也是一项城管协作机制，对协调解 决城管重大问题起着积极的作用。城管协作机制的实现方式由于城市管理部门之间各自的利益、目标不同，势必会 出现两者所作出的行政决策、行为相互矛盾、打架的现象。 由此，城市管理执法实践已

13、提出了更多的权力协调要求。协 作得好，可以提高政府宏观管理效能，否则将会产生极高的 管理执法成本，对城市建设造成极大的成本浪费，对城市软 环境建设造成极大的负面影响。从当今城市管理发展趋势来 看，城管协作机制的实现方式主要有三个：一是制定政府规范性文件，夯实城管协作机制的法制基 础。目前，我市的城管协作，多是通过市城管办综合协调的方式来实现的，或者是依靠部门的力量去实现部门之间的工 作协作，其协作成本和难度较大。市城管办作为一个议事协 调机构，对级别高、权力大的各个职能部门，往往是协而不 调，调而不果；而部门之间的协作往往是利益搏弈的产物， 这种相互妥协的产物是无法达到理想的协作要求的。鉴于以

14、 上情况，建立健全城管协作机制必须自上而下来进行。因此，我们需要运用政府的力量来创设和完善各相关部门之间相 互协作的机制，从而提高政府的执行力和行政效率，更好地 打造强势政府，推动城市科学发展。可以说，通过政府制定 规范性文件来建立部门之间的协作机制是一条可行的途径， 不少城市已经作了有益的探索，并取得了较好的经验。 如XX市就较早地注意到了该问题，并在相关规范性文件中作了一 些明确规定。XX市城市管理相对集中行政处罚权实施办法 明确规定，市区相关行政管理部门负有积极协助、配合城市 管理行政执法机关依法集中行使行政处罚权的义务；在涉及 行政处罚权与行政许可权行使的统一管理对象时，审批部门 负有

15、向城市管理行政执法机关抄告批准结果的法律义务；同 时建立完善了城市管理行政执法机关与其他各有关行政主 体之间的“双向告知”、“意见反馈”以及责任追究制度。再如XX市以政府令的形式出台了XX市人民政府关于坚持 以人为本创新和规范行政执法的决定，为城市管理系统内 部门协作机制的建立提供了很有价值的蓝本。该决定就如何 规范完善联席会议机制、联合执法机制、联动执法机制、互 动执法机制、资源共享机制、执法调处机制等六大协调协作 机制，作了详细的规定，具有很大的参考价值。通过制定政 府规范性文件，可以夯实城管协作机制的法制基础，为建立 健全城管协作机制提供坚强的法律保障。二是建立城管数字化网络，完善城管协

16、作机制的技术支 撑。建立城管数字化网络，实施数字化管理是城市管理发展 趋势的需要，是城市管理走向精细化、综合化的必然要求。 以建立城管数字化网络作为现代化城市管理的突破口，通过 信息化管理内在的系统性、 网络性、程序性和透明性等要求， 推进城市管理资源优化整合，管理流程科学再造，管理主体 多兀参与，这是提高城市管理水平的有效手段。如XX市城管部门安装“千里眼”帮助管理，深圳市城管部门建立了 “数 字城管”，昆山市率先在城市管理中推行信息化网络管理， 都取得了良好效果。*在全省来看是一个信息化程度相对较 高的城市，与其他城市相比，这方面具有良好的基础。我们 可以通过建立城管数字化监控网络、数字化

17、信息网络等信息 化技术手段整合城市管理资源，实现城市管理全过程信息的 实时传递与处理。做到城市管理中的事件和部件信息的自动 化采集，数字化处理，网络化传输，资源化利用和社会化共 享。通过城市管理综合平台，建立相关的数据库，统一信息的收集和分配，提高信息的收集面和准确度，使信息前置， 以全面准确的信息来引导管理，从而将传统的滞后管理改变 为实时管理和监督，增强城市管理的快速反应能力，带动政 府管理效率的提高。我们应通过建立城市管理数字化基础平 台，促进城市管理手段创新，以此为催化剂，进而建立起与 生产力相适应的生产关系，实现管理模式的创新，形成以数 字化为标志的体制协调、动作高效、方式先进的现代

18、化城市 管理体系，为创建全国文明城市注入活力，打造数字*三是实施城市管理综合执法，扫清城管协作机制的体制 障碍。在城市管理领域实施综合执法工作，执法权力得到相对 集中，在实际运用中更易于明确各职能部门的职责，减少扯 皮，有利于城市管理工作的协调开展。如运输车辆沿路抛撒 物料的问题，它既损坏污染路面，影响市容环境卫生，又影 响交通秩序。这一违法行为涉及市政、环卫、公安交警等部 门，单一执法队伍管理很难奏效，这时集各家之能的城市管 理综合执法队伍即可快捷地处理，并能迅速消除其危害，达 到提高工作效能，有效地维护城市市容和环境卫生的目的。 目前，我省21个地级市中，除少数几个城市外，绝大部分 已经完成了城市管理综合执法改制工作。他们把涉及城市管 理的日常管理、监督检查和实施处罚等职能综合起来，对涉 及城市管理的有关部门的职责权限、机构设置、人员编制进 行相应调整，建立起城市管理新体制。按照规划、建设、管 理相对分离的