借鉴国际经验,完善我国养老保险基金监管体制

1、借鉴国际经验， 完善我国养老保险基金监管体制 摘要 随着人口老龄化的来临，在全球范围内掀起了新一轮的养老 保险制度改革。养老保险基金的管理和运营一直是养老保险制度体系 中最为重要的环节， 因此，对于养老保险基金的监管也就显得尤为必 要。对于任何一个国家来说， 做到基金的有效监管都不是一件容易的 事情，因为基金的监管需要与微观的金融特性相一致， 又要体现统一 的宏观金融属性。对国际公共养老金和私人养老金监管的经验借鉴，将有助于探索一种适合于我国国情的养老保险基金监管的有效模式。 关键词养老保险 ;基金;监管;国际; 模式 养老保险基金监管既是对养老保险基金运营与管理的一种过程控制， 也是对养老保

2、险基金管理的一种结果控制。 从养老保险基金监管的内 容可以看出，主要涉及了基金发展模式的选择、基金的缴费模式、 运 营规范、 监管手段与模式以及对基金投资渠道的约束和规定等。之所 以要对养老保险基金加以监管， 动因在于养老保险基金的重要性与特 殊性， 对于退休者的“养命钱”要采取审慎与科学管理的态度，对于 托管方和运营方要进行严格的筛选， 对于投资方式的组合要加以全面 地分析，保证基金管理和运营的规范性、安全性、收益性、可持续性 与协调性，注意对风险的防范和分化。目前，西方发达国家在养老保 险基金的监管方面积累了广泛的经验， 本文对于美英等代表性国家的 养老金监管模式的分析，结合我国养老保险基

3、金管理和运营的现状，进而得出一种对我国养老保险基金监管操作具有实践意义的有效模 式，以确保我国养老保险基金的可持续发展。一、国际养老保险基金的监管 分析养老金监管的框架时，重要的是要区分该行业面临的各类风险， 从而采取有效的防范措施。 银行部门的监管在国际养老保险基金监管 中是一种重要而有效的手段， 根据数量审慎的原则， 内部和外部审计 被认为是对银行监督十分重要的技术手段。 大多数国家的银行监管主 要包括了许可证制度和事前监督，跟踪监督、执行和解决过程，事后 监督等三个重要的过程。 从目前世界各国银行监管的发展来看， 面临 了诸多的金融问题和风险。 因而，各国都在探讨新的养老保险基金监 管的

4、方式。国外养老保险基金监管的监管人一般通过利用与资本金和储备相关 的繁杂的准入程序来限制进入和提高安全性。 以信托基金或基金会的 形式建立的养老金计划尽管会核实托管人的职业证书、 信誉以及基金 的经营计划， 但对基金经理很少实施严格的职业证书要求， 并且基本 上没有资本金和储备要求。 通过不给那些有违反养老金法律的人给予 终身排除在该行业之外的惩罚外， 其他方面的监管还可以以更间接的 方式进行。目前，世界各国养老保险基金投资监管管理体制， 主要有： 一是由政府机构直接管理，如美国、日本 ; 二是由信托投资基金会管 理，如澳大利亚 ; 三是由基金管理公司直接管理，以智利为代表。从 监管模式来看，

5、主要有两种形式：一是审慎性监管。其前提是经济发 展已很成熟， 金融体制比较完善， 并且基金管理机构也得到一定程度发展的国家，如美国等发达国家主要采用此模式。二是严格的限量监 管。这种监管模式一般适用于经济体制不够完善、 管理制度刚刚建立、 市场中介机构不够发达、法律不够健全的国家，如智利、匈牙利等国 家采用此模式。目前，国际养老保险基金监管的改进趋势主要着眼于养老金投资组合 的多样化，规避头次风险 ; 健全评估和审计体系，做好监管过程中外 部审计的整合，并明确外部审计的法定责任 ; 加强对收费水平和结构 的管理;构建监督管理的能力，对代理机构进行持续的监管 ;保持监管 者的独立性，以确保监管的

6、效果。 一般采用开放式基金模式的国家引 入的是非常主动的监督方式，制定了严格的准入标准 ; 而采用职业模 式的国家实行的一般是硬性监督方式， 主要是由于其监管的机构数量 较多。通过对国际养老保险基金监管体系的梳理， 我国可以更有效率 地借鉴和选择科学合理的基金监管模式。二、我国养老保险基金监管的现状 我国的养老保险基金的监管权主要由全国社会保障基金理事会秘书 处的法规及监管部来行使， 主要负责对基金资产、 资金运作情况进行 监管，负责内部审计，对违纪违规的行为进行调查。 2001 年，劳动 和社会保障部颁发了全国社会保障基金投资管理暂行办法 ，规定 了社保基金由国家社会保障基金理事会负责行政管

7、理，赋予了相应的 监管权利。财政部与劳动和社会保障部联合拟定了社保基金管理运作 的有关政策，对社保基金的投资运营和托管情况进行了监督。除了法 规及监管部外，社保基金的托管人 （主要指商业银行 ） 监督社保基金投 资管理人的投资运作， 发现违规行为一并向社保基金理事会进行报告。 但是，从我国养老保险基金整体的监管水平来看， 仍然存在着很多问 题。首先，从组织构成关系来看， 养老保险基金主管部门与基金管理机构 之间形成的是一种部门内的委托代理关系。 在下级服从上级的组 织规则中， 基金管理机构往往缺乏独立的经营决策权。 这种行政管理 和业务管理合一，社会部门集立法、营运管理、监督于一身，政事不 分

8、的后果是由于基金管理透明度低， 缺乏有效监管，基金挪用、挤占、 浪费现象严重甚至滋生腐败行为，严重威胁基金的安全 其次，我国社会保障养老基金整体仍主要以县 ( 市)为单位进行统筹和 管理，全国社会保障基金分散在二千多个社会保障管理机构。 这一制 度安排的缺陷，不仅使基金管理层次过多，管理费用过高，而且导致 基金的平均规模过小， 难以实施较大规模、较为稳健的组合投资方略， 投资风险和经营成本增大。 最后，对于社会养老保险基金的投资运营来说， 主要的方式仍然仅仅 局限于已有的国债和储蓄两种投资方式。 这在很大程度上丧失了保证 我国养老保险基金的安全性与收益性。三、国际经验对我国养老保险基金监管模式

9、选择的启示 国际养老保险基金的监管为我国提供了丰富的借鉴， 尤其是在监管模 式和监管技术手段的选择上，如美国对 401(K) 计划的监管技术、英 国对职业年金计划的监管体系等。 我国在设计养老保险基金监管模式 上可以参考发达国家的这些方法， 有选择地和针对性地应用到我国养 老保险基金监管体系的完善中去。 笔者认为， 我国养老保险基金监管 模式的选择以及监管技术手段的操作主要可从以下几方面着手：（一）严格筛选基金托管人，明晰委托代理关系 由政府机构直接管理的优点是管理成本和交易成本较低， 政策执行较 灵活，缺点是管理效率低下，制度运行缺乏透明度，会出现国家利益与基金所有人利益的不一致，以至出现挪

10、用而造成基金损失 ; 由信托 投资基金会管理便于民主管理和监督，其缺点是决策权力过于分散 ; 由基金管理公司直接管理， 其优点是基金管理公司按市场规则运作和 投资，透明度高、竞争性强、效率较高，缺点是成立专门的基金公司 的创建成本、交易成本和营销成本都很高。 上述三种基金管理方式中， 后两种方式更具有独立性， 也更有利于对 养老保险基金的监管。 对于养老保险基金的托管人应当严格准入资格 和条件，例如注册资本、技术要求等，不符合资格条件的，不能批准 入市。选择基金管理人采取市场化的原则，考察基金公司以往业绩， 对风险管理措施的设计以及投资理念、 人员结构等。 另外要体现一个 分散性原则，一方面规

11、避风险，另一方面，形成竞争格局和市场化考 评机制。明确这种委托代理关系与各自的职责是进行养老保险基金管 理运营和监管的基础。（二）健全对养老保险基金投资运营的监管体制 投资的收益担保有助于维护投保人的利益， 但是，严格的投资收益规 定也会产生一定的负面效应。为保证一定的收益， 基金管理公司必须 提取一定数量的波动准备金， 以弥补投资收益率低于政府规定时的差 额，这样一笔资金降低了投保人的净收益。 另外一个负面效应是使各 基金管理公司的投资组合趋同， 加大了投资的系统性风险。 为了保护 基金持有人的利益， 借鉴国外做法， 基金管理公司应提取一定比例的 自有资本作收益担保的储备， 促使其提高管理水

12、平， 在其收益较高的 年份，提取一定的现金准备金。但考虑到我国具体情况，担保水平不 宜过高，只需达到正收益即可。收益担保采用相对担保，即要求某个 基金的收益达到整个基金行业平均收益的一定比例或不得低于行业 平均收益的某个百分点 （要保证取得正收益 ） ，可减缓基金管理者的压 力， 使其互相监督， 防止某些公司违规进行高风险的投资。（ 三 ） 构建多元化的养老保险基金监管模式 从一元养老基金监管模式向多元养老金监管模式的转变是世界各国 养老基金监管的一个趋势， 多元监管机制的建立意味着要打破目前养 老金行政管理的模式 , 进行监控权力的重新分配 , 权力的分配过程不 仅仅限于对原有规则的修补 ,

13、 很可能要重新洗牌 , 进行彻底的制度调 整。构建多元监管模式的初步设想理论上 ,部分积累的制度框架涉及 三个主体 ?押行政部门、 养老金缴纳者和养老基金管理中心 , 两两之间 互相监督、 互相约束的关系构成养老保险制衡机制。 由这三个监管主 体和制衡机制构成了多元监管模式 , 它具备保值增值养老金的潜力 , 并有可能避免利益集团的产生 , 因而比一元模式稳定。监管主体的职 权界定和制衡机制的建立是构建多元监管模式的关键。 监管机构应确立统一、直接的收缴和发放形式，这样不仅可以提高效 率, 还可以避免收缴人员的道德风险，以防止养老金被中途截留。通 过国家税收系统征收社会保障税并转入财政专户，

14、是较为理想的征缴 方法。社保机构应为每位缴纳者开立账户， 在社保机构的监督下， 由 银行统一划拨支付 ,实现社会化收缴和发放。负责养老金运营的是具 备法人治理结构的管理中心。 管理中心由若干家投资公司、 管理公司 及保管公司组成 , 公司内部有健全的法人治理结构，各公司之间遵循 公平竞争原则。养老金由财政专户直接转入管理中心下设的若干家投 资公司账户， 按照共同基金的模式进行投资运营， 保管公司负责养老 金的保管、 收益分配并受社保机构的委托进行划拨支付。 缴纳者有权 向社保机构询问养老金的缴纳情况， 对养老金的去向有知情权， 而社 保机构有义务向前者公布养老金征收情况并接受社会监督，在把养老 金交给管理中心运营前应及时通知缴纳者 , 按其意愿交给指定的投资 公司。总的看来 , 双方的制衡关系应建立在保护缴纳者这一弱势群体 的法律基础之上。（ 四 ） 加快中介机构的建设和发展 随着社会养老保险制度的不断健全，应该适时加快中介机构的建