我对排污费改税的一点看法

1、我对排污费改税的一点看法摘要：我国随着经济的快速发展，人们对环境的要求越来越高，近年的环境保护得到政府的重视，政府以及有关部门开始释放出的征收环境税的信号，排污费改税在我国势在必行。本文将通过解释排污费改税的基本含义、排污费改税的必要性、以及怎样顺利的进行费改税即对排污费改税提出的一些想法与建议这三个方面进行分析与阐述。关键词：排污费；排污税；排污收费制度。1、中国排污收费制度的现状与积极作用1.1、排污收费制度的定义与沿革1.1.1、排污收费制度是指我国环境保护机关根据环境保护法律、法规的规定，对污染物和向大气、水体排放污染物的单位和个人征收一定数额的费用。征收排污费的目的是为了促使排污者加

2、强自己的经营管理，节约和合理利用资源，从而治理污染，改善环境。1.1.2、排污费制度源于发达的西方国家，其作为一项完善的制度，形成于20世纪70年代初期，是国家对污染物排放的集体或个人实行收费的一项制度。这项制度贯彻了“污染者负担”这项原则，国外称这项制度为污染收费或征收污染税。改革开放之后，我国经济开始迅速发展，对环境的破坏也越来越严重。排污收费制度在这种背景下应运而生。1979年9月，全国第五届人大常委会第十一次会议审核通过了中华人民共和国环境保护法（试行）保护法明确规定：“超过国家规定的标准排放的污染物，要按照排放污染物的数量和浓度，根据规定收取排污费”这从法律上确立了我国的排污收费制度

3、。到1982年7月国务院颁布了征收排污费暂行办法，这项条例的实施标志着我国的排污收费制度正式建立。自此，排污收费制度普遍实行，全国形成了从上到下的一套征收排污费的法规体系。2003年7月，国务院颁布了排污费征收使用管理条例条例明确规定了排污费的征收对象和范围。这次条例实施是我国排污收费政策体系、收费标准、使用管理的一次细化与重大改革。2007年环保总局又通过了排污费征收工作稽查办法，进一步强调了依法、全面、足额征收排污费的重要性，纠正了排污收费过程中的各种违规违法的行为。根据统计，全国在实施排污收费制度30年来，累计征收排污费1479.5亿元，缴纳排污费的企业和个人超过了50万个。1.2、排污

4、收费制度的积极作用经过30年的实践证明，排污收费制度在促进企业的污染治理、筹集污染治理的资金、加强环境保护能力建设和严格环境监察执法等方面都起到了十分重要的作用。一是开辟了一条稳定的环境保护征收资金的渠道，解决了环境保护与污染治理的资金需求。在我国排污费的征收使用实行收支两条线管理，按照“环保开票、银行代收、财政监管”的原则，征收的排污费一律交给财政部门统一规划，其资金全部用于环境的保护和治理工作，括污染源防治，环保新技术研究，环境实施监测等。二是征收排污费这项制度直接提高了违法者的违法成本，一定的罚款客观上给予了污染者一定的经济负担，提高了污染者降低污染的积极性。从而促使了企业加强经营管理，

5、从而降低物耗能耗，减少了污染物排放。三是强化了环境监察和执法的手段。排污收费制度在环境监察执法中发挥着越来越重大的作用，已经成为环保部门打击污染企业和个人的重要法律武器和主要手段。制度的确立强化了重点行业、重点领域、和重点排污企业排污申报数据的集中核查，提高了收费的准确性。2、排污费改税的必要性2.1、排污费制度存在的问题排污费制度是我国的环境管理的一项基本制度，是加强环境保护，促进污染防治的一项重要的政策。从上文我们也看到，排污费征收三十余年来对促进企事业单位加强资源节约、控制环境污染恶化趋势、提高环境保护的监督能力都起到了重要的作用。但我们也要认识到，现行的排污收费制度，从性质上看并不是一

6、项行政收费，而是一种税收。因此，实行排污费改税其实是为了回归，让行税收之实真正得税收之名。排污费改税并不简单的就是变个名字，其必要性更直接体现在现行排污费制度在“费”的名义下征收会存在一些难以回避的问题，主要表现在以下几个方面。2.1.1、违规设置排污费“收缴过渡户”在排污费征收上，有的财政和环保部门沿用以前的习惯做法，违规设置收缴过渡户。一是在使用非税收入征收系统征收之前，通过环保部门或财政部门开设的过渡户收缴排污费；二是使用非税收入征收系统后，违规将系统设置为排污费先缴入过渡户汇总归集，然后再缴入国库。2.1.2、排污费收入人为混库，地方财政层层截留中央级收入一是通过非税收入收缴系统，在系

7、统设置时即将程序设定为将各市上缴的排污费属于省级和中央级的收入全部缴入省级国库；二是通过排污费收缴过渡户上缴，部分地市为完成全年收入任务，人为将属于中央级的排污费缴入地方国库。2.1.3、排污费“应征未征”问题普遍存在排污费的征收普遍存在排污费核定征收程序不规范，征收环节内控制度不健全，随意征收排污费的问题。个别县（市）不按排污费解缴入库的程序进行收费,有的没有申报就收费，有的虽然申报了但未核定收费，有的核定了却与实际收费不符；有的不按规定标准和污染物实际排放量征收排污费，而是采取定额征收或协商征收的方式，少征、漏征排污费问题十分突出。2.1.4挤占挪用截留排污费一是挪用排污费用于环保部门自身

8、能力建设。财政部、国家环保总局明确规定：从2003年下半年起，排污费不得用于环保机构自身建设，在东部地区应当一步到位。但被检查的东部某省却擅自规定，省内所属10个市以2002年各级环保机构在排污费中列支的环保机构经费为基数，2004年至2005年每年可按列支基数的50%和25%用于补助环保机构经费，排污费其余部分全部用于环境污染防治。等等。 二是截留排污费用于办公楼建设。据检查发现，某市环保局2004年以来以“赞助费”名义截留其征收的排污费658万元，存放账外，用于办公楼建设，而且建设办公楼严重超标，在当地造成不良影响。三是“坐支”排污费用于经费开支。部分地区存在“坐支”排污费用于经费开支问题

9、。如：2004年至2005年，某市环保局以科技开发费名义，将缴入过渡户的排污费50万元不入库，而是退给所辖各区环保局，用于经费开支和粉尘治理完成任务奖。2.2产生如上问题的原因。2.2.1预算经费保障不足是导致排污费被挤占挪用的直接原因有的地方财政十分困难，尤其是县级财政更加困难，难以保证环保部门的经费需要。2003年7月前，全国各地的排污费相当大部分弥补了环保部门经费不足。从2003年7月开始，排污费实行“收支两条线”制度管理，并要求排污费必须专项用于污染防治，不得用于环保部门机构经费。执行该规定后，出现了一系列问题：一是部分县区人员经费没有保障，正常工作严重受影响。二是公用经费预算标准低，

10、难以保证正常工作运转。三是专项经费严重不足，基本工作条件不具备。四是环境监察、监测手段落后，环保基础设施建设滞后。例如，2004年至2006年，某市级行政事业单位人均经费39660元，而同期该市环保部门人均经费仅为16640元，仅为市平均水平的42%。又如，某市环保局2004年共有人员65人，预算内人均经费不足一万元，严重不足，只好靠“吃”排污费，维持正常运转，其挤占排污费占预算内经费的比例高达198%。由于财政拨款不到位，经费保障不足，导致了一些地方出现了挤占排污费的问题。2.2.2征收管理薄弱是导致排污费漏征的主要原因有些地方环保部门排污费征收管理人力不足，人员素质较差，征收随意性强，管理

11、工作薄弱。主要表现为，一是排污申报登记工作不到位,部分地区未按规定开展排污申报登记工作，排污收费与申报登记脱节，不能准确反映各期应征排污费。二是环境监察机构重收费，轻监管，对重点污染企业监督检查不到位，对重点企业的污染物排放情况掌握不足，对排污申报登记工作重视不够，对企业的排污申报登记审核不严，排污量核定不准，造成少征或漏征。三是存在协商收费、人情收费、硬性定费等情况。四是环保部门会计基础工作薄弱，管理混乱。如，2004年至2006年某市环保局会计从业人员5人，其中只有一名从业人员取得会计证，其它人员均无会计证。检查发现该单位会计基础差，财务管理混乱。五是部分环保部门票据管理不规范，没有登记簿

12、，过期排污费票据不及时按规定上缴，征收排污费时使用过期作废收据或从市场上购买的收款收据。2.2.3地方利益驱使是导致违规设置排污费过渡户的主要原因 有的地方环保部门与财政部门之所以层层设置排污费收缴过渡户，其主要原因：一是地方财政困难，不能够严格按照有关规定对本级环保系统人员经费、公用经费等给予预算保障，普遍存在运转经费落实不到位的现象。环保部门只能通过设置过渡户少缴、不缴或滞留排污费，靠“吃”排污费来解决经费不足。二是实行排污费征缴系统后，系统自动对收缴的排污费按比例分成，不能人为控制缴库级次，个别地方财政部门为便于滞留排污费或用排污费资金平衡预算，纷纷开设过渡户。另外，环保部门执法难，对拖

13、欠排污费的单位无能为力，往往是开出排污费征收单据后，单位不主动缴库，环保部门只能一次次上门催收，而且款项还不能一次收足，只能在过渡户上暂存排污费的征收缺乏强有力的法律保障。从现行排污费管理条例规定对排污者未按照规定缴纳排污费的，可以责令其限期缴纳，并可责令其停产整顿。但这与颁布的环境保护法、水污染防治法大气污染防治法固体废物污染防治法等存在冲突，因为在这些法律法规上只是规定，对经限期治理逾期未完成治理任务的单位，可以责令停业、关闭，并没有涵盖对不按照规定缴纳排污费给予停产停业整顿的处罚，而且具体如何责令限期缴纳和停产停业整顿，也缺乏有效的法律手段。2.3税与费相比具有的优势。2.3.1在法律保

14、障方面。排污费的征收缺乏强有力的法律保障。从现行排污费管理条例规定对排污者未按照规定缴纳排污费的，可以责令其限期缴纳，并可责令其停产整顿。但这与颁布的环境保护法、水污染防治法大气污染防治法固体废物污染防治法等存在冲突，因为在这些法律法规上只是规定，对经限期治理逾期未完成治理任务的单位，可以责令停业、关闭，并没有涵盖对不按照规定缴纳排污费给予停产停业整顿的处罚，而且具体如何责令限期缴纳和停产停业整顿，也缺乏有效的法律手段。但是如果把费改成排污税后，这种情况将得到转变，因为税收的征收将会纳入到税收征管法的范围之内，税收征管法会赋予各项强制执行措施和保全措施。税务机关将接手环保部门掌管环境税的征收，

15、税务机关不仅可以依法责令限期缴纳、征收滞纳金，而且还可以纳税人提供纳税担保，通知银行冻结与划扣纳税人欠缴税款，还可以依照法律扣押、查封、拍卖或者变卖纳税人的财务等强制措施，这些保证措施都反应了税收比规费更具刚性和法律的约束力。因此实行费改税，可以使其纳入税收征管法的范围之内，改变了排污费征收依据举证责任倒置的不利局面，再配合上征收内容的完善，从而可以从制度上克服了排污费制度存在的不足。2.3.2在征收手续方面。排污费征收的手续十分繁琐，并因此引起一系列监管上的问题。现行排污费的征收采取污染者申报、环保部门核定的方式确定应缴排污费。征收手续如下第一，排污者先向所在地的县级环保机关申报排放污染物的

16、种类和数量并向主管部门提供有关资料。第二，由主管部门在规定权限内核定其“应缴排污量”并书面通知排污者。第三，排污者没有异议的，主管部门再根据征收标准核定的排污量确定排污者应当缴纳多少排污费，并且予以公告。第四，排污费数额确定后，由主管环保部门向排污者送达排污费的缴纳通知单。第五，排污者接到缴费通知单之日起7日内到指定的商业银行缴纳排污费，对于未设银行账户的排污者以现金方式缴纳排污费，由主管环保部门向排污者收取款项，缴至财政部门指定的商业银行。从以上程序我们可以看到，收取一次排污费至少需要经过5个环节，而确定缴费额度的核心环节是环保部门对排污量的核定，即对每一个缴费者都需要核定其排污量并计算应缴

17、的排污费，排污者的申报只是为核定提供基础信息的辅助环节，其结果则是核定工作量的巨大，需要对每一个排污者一一进行核定，这种制度本身就既不科学也不规范，环保部门无法完成如此巨大的劳动工作量，这就会给监管污染者方面产生漏洞。如果不使用排污者上报的污染数据，环保部门就要自行核定，则面临劳动力不足的问题。如果使用排污者的污染数据，则会面临排污者不实申报而造成的排污费流失的可能。这种矛盾的根源我认为就是在于收费举证责任的倒置。但税收就不存在这样的矛盾，纳税是一个纳税人的法律义务，即计税依据的举证责任在于纳税人。如果纳税人不如实申报，则税务机关有权利对纳税人进行追缴以及没收。因此，在税收征收的程序上，税额的

18、确定可以直接依据纳税人的如实申报，这就解决了排污费繁杂收费手续的问题。其实排污费本身就是一种税收，却非要按费来进行征收，这就造成了举证责任倒置，不仅使管理的程序更加复杂化，而且引出了一系列的管理问题：由于不能确定合理和准确的排污费额度，造成了排污费刚性的弱化，进一步增加了征收的阻力。因此排污费改税我认为势在必行。3给处在费改税转型中的相应机关的一些建议。当前，应尽快研究“费改税”问题，适时地将排污费改为环境污染税。由于“费改税”立法程序复杂，环节多，短时间还不能实现。因此，在当前，要进一步加强排污费征收管理，做到“应收尽收”。各级环保和财政部门要相互合作，根据排污费征收使用管理条例、排污费资金收缴使用管理办法等的要求，采取有效措施，进一步规范排污收费的范围、标准和程序，强化排污费的征收管理工作。一是要通过排污申报登记，全面掌握辖区内所有排污者的现状，为排污收费的测算、核定提供依据，完善排污费核定制度，收费额应以实测数据为主要依据进行核定，杜绝协商收费或无条件免征或减征排污费。二是要进一步加强排污费征收票据管理，严格领购和核销程序，规范票据使用，切实发挥财政票据的源头控制作用。三是要规范和严格财政管理制度，修改完善非税收入征收