论美国联邦环保局的执法手段及其启示

1、论美国联邦环保局的执法手段及其启示曹建（中国政法学 北京 100088）摘要：美国联邦环保局做为美国环境执法的主要机构，在执法过程中注意运用多种执法手段，它的非强制执法手段注重引导公民守法，强制执法手段设计合理，有效地抑制了环境违法，对我国目前的环境执法具有重要的借鉴意叉。关键词：环境执法手段；美国联邦环保局；借鉴美国联邦环保局（Enironmental Protection Agency，以下简称EPA）成立于1970年尼克松主政美国时期，是美国环境执法的主要行政机构，承担着大部分环境法的执法职能。EPA的执法权限主要来自于国会立法授权。EPA在执法过程中综合运用各种执法手段，有力震慑、扼制

2、违法行为，非常值得我国借鉴。一、EPA的机构建制和职责EPA最初是由许多负责环境保护工作的政府机关和部门合并而成，在行政系统处于低部的地位。EPA的局长直接对美国总统负责，可以参加内阁会议。EPA总部位于华盛顿，拥有几个实验室，在联邦10个地区有办事处。这些地区办事处从EPA获得经费并直接对EPA负责，这些办事处根据各地区的特点实施EPA的政策和法律。EPA有一个专门的“联邦执法调查中心”，负责处理复杂的法律执行案件。EPA的总部分成几个独立的项目办公室，负责制定和实施有关空气、放射性物质、固体废弃物和紧急事故的相应水、杀虫剂和有毒物质的标准。EPA内还有一些其他办公事，如执法和守法监测办公室

3、；政策、规划和评估办公室；一个独立的监察长办公室，该办公室负责调查对APE不当管理的指控。另外，还有一个国际事务评估办公室，与美国国务院一起协商，共同管理EPA的国际项目。EPA拥有庞大的组织队伍和雄厚的财政支持，这为其加强执法提供了有力的物质保障。2013财政年度EPA全职雇员大约有17850人，其中包括科学家、律师、技术人员、经济专家、执法人员和后勤人员。现在美国有环境法律法规120多部，涉及了各个环境保护领域，已经建立起了一套相当完整的环境保护法律体系，为EPA的执法提供了有力保障。这些法律要求EPA严格依法执法，但同时也给于EPA很大的自由裁量权。EPA的主要职责包括：1、组织科学研究

4、，以确定污染的性质和防治；2、运用科学方法把立法的目标和程序转变成大气和水的质量标准及技术标准；3、确定联邦规划总原则和范围，以防治污染；4、批准、资助和监督各州为实施联邦规划而制定的实施方案；5、在那些尚未经过批准的实施方案以外，强制实施环境法；6、实施用于控制来自流动源污染的规划，流动源如汽车、杀虫剂等；7、确保对国际条约的遵守。隶属于美国司法部的环境与自然资源处，包括环境执法科、辩护和起诉科，他们作为EPA的律师，在民事和刑事案件中代表EPA出庭，EPA必须把所有法律执行案件提交司法部审查并实施。事实上，美国的环境执法机构所做的远不止这些。从EPA的职责可以看出美国环境政策的制定和监督权

5、主要集中在EPA身上。在1970年以前，美国并没有一部基本的环境法律，而只是对资源开发制定了一些法律，而且这些法律将权力主要授予了州和地方政府，而对于没有法律规定的权力则根据美国宪法修正案第10条由州政府保留，此时州及地方政府显然是环境保护的主力。而1970年美国通过的2部重要环境法律国家环境政策法和清洁空气法，将“环境”的概念由过去的“资源”概念拓展到了所有生物包括植物和人类的生存空间。并且在环境保护管辖权分配上开始更侧重于联邦政府。二、EPA的行政执法手段美国是自由竞争社会的典型，在这样的社会里，无论是个人还是团体都在追求利益的最大化。因此在社会的公共产品领域，私人利益和公共利益就产生了冲

6、突。环境就是这样一种公共产品。此时，作为平衡四人与公共利益的行政权力，就要超脱于两者之上，既要保护环境，又不能过于抑制经济而损害私人利益。EPA采用的经济、信息引导辅之以惩罚等强制手段。有许多值得我们研究借鉴之处。（一）EPA的非强制执法手段美国信奉的实用主义哲学，在自由市场里人人就更是趋利避害了。因此EPA一个重要的执法方法就是利用经济杠杆引导人们的行为，鼓励人们减少排污。这里执法手段主要有：1、排污收费制度，即针对排放污染的行为征税；2、排污权交易制度，排污权交易是在排污总量得以控制的情况之下，充分利用市场手段，让污染治理较好的排污者卖出排污权获得经济利益，从而驱使整个社会减少污染的排放；

7、3、贷款制度，这是一种金融手段，根据这种制度，贷款机构可以要求新的投资者将贷款的一定比例用于恢复或保证环境质量。EPA另一个引导性的行政执法手段是将环境行政信息公开。这种制度主要通过享受管制部门与一般公众提供生产、管理、生活过程中需要遵守的环境法律、环境管理信息，以及提供一些更高效、更低成本地达到环保要求的帮助等服务，以促进公众遵守环境法律法规和相关政策。EPA对环境的监测、评价和报告都是向公众公开的。加强信息发布是APE的重要目标之一。通常是通过散发或寄送指导手册等宣传品，向公众宣传污染的原因和影响，污染对人体健康的短期、长期效应和社会成本，提高公众的环境意识，引发公众对环境损害的关注和支持

8、。报纸、电视或广播媒体都可以对外发布包括法律规定、达到规定的方法、执法行动等信息。在操作当中，EPA帮助某一部门行业，如农业、工业、化工等了解环境法律法规对本部门有哪些环境要求，需要采取哪些措施才能达到环境守法的目标，以及如何才能降低守法成本。例如针对企业在遵守法律过程中遇到的技术难题，政府会对缺乏相关技术的企业提供技术援助，主要方式有：在大学建立中心信息源或由大学组织出版相关材料、召开相关会议使企业很快获得最新的技术信息等。而且环境受管制者可以很容易地从EPA获取电子、纸制手册或语音形式的服务信息，从而大大降低了企业的守法成本。此外环保局还在网上向非政府组织和消费者提供有关信息，以帮助后者在

9、环保方面作出正确的决定。 EPA的信息公开也为公众参与提供了便利。美国环境法律规定公民或者代表公众的非政府组织可以直接对违法企业提起环境诉讼，而实践中，一些环保NGO组织的参与对于美国环境保护起到了重要作用。（二）EPA的强制执法手段EPA除了运用上述的非强制执法手段来引导人们保护环境，作为美国环境执法的主要机关，EPA也采用强制手段使人们遵守环境法律。EPA的行政强制执法手段有如下一些：通知和视察，监督是EPA的主要职能之一。守法监督的作用主要是确定企业是否遵守环境法律、法规、政策，并对违法行为所产生的后果进行评估，从而为执法提供证据。EPA的守法监督行动可以是常规的检查，也可以是对怀疑或已

10、经发现有违法行为的企业进行的针对性检查和证据收集。守法监督包括6类具体行为：环境监测（企业地理位置信息、周边环境信息），现场检查（包括观察，取样、访谈），深入调查（当发现违法现象出现的时候），企业记录数据检查，目标针对性信息收集，补救监督。通过这些监督行动EPA可以获取大量的企业守法状况的信息。如果检查发现违法违规现象，EPA通常会给违法者发一个违法通知。在违法性质不是太恶劣、没有造成永久性危害的情况下，违法者会收到一个警告信作为处理结果。例如清洁空气法规定：无论何时，联邦环保局可依据任何获得的情报对违法者发出通知。违法通知和警告信是违法行为处理的第一步，告之违法者应立即纠正EPA提出的问题，

11、尽快恢复到守法状态。对于违法情况、检查记录，EPA建立了专门的数据库，可供公众和企业查询。守法令，守法令是EPA的主要强制执法手段。一般是在通知发出30天以后，如违法,行为仍在继续，环保局可对违法者发布守法令，责令其纠正违法行为。守法令可以告知有关人士对继续违法行为的潜在惩罚，要求违法者采取详细的纠正行动。除违反污染物排放标准的情况外，对于其他违法行为发布的守法命令，在生效之前，必须给受令者一个同环保局进行磋商的机会，以商讨守法问题。如果违法者在合理的期限内为利用这样的机会，对其将采取行政罚款和向法院提起民事诉讼的其他执行行为。美国的90%的环境行政执法案件足通过守法令中的磋商达成协议而解决的

12、。其中的磋商程序可以使企业和有关当事人了解案件情况和替代行动方案，纠正其违法行为，在诉诸法律行动之前能够获得补充信息和消除误解。通过磋商可以向管理对象表明政府在致力执法行动的同时，愿意解决管理对象在遵守环境法律过程中关心和面临的问题，并通过与管理对象合作，在法律规定的范围内达成令人满意的解决方案，从而达到执法目的。磋商的结果直接影响诉讼和经济处罚的强度。罚款，罚款在环境执法中起着重要作用，它能够威慑违法者，确保受管制者受到公平、一致的对待，而不会使违法者因违法行为取得竞争上的优势。因此，科学处罚成为有效执法的重要内容。美国联邦法律一般对环境违法处罚规定了最大处罚上限，以及确定处罚时应考虑的几个

13、因素，如严重性、为守法做出的努力、违法收入等，而并未具体规定罚款如何计算。这就为各执法区划随意处罚留下了很大的自由度。EPA的科学处罚措施综台运用了威慑理论、行为理论和经济理论,根据违法者的违法动机设定威慑性罚款额。其关键是计算出违法经济收益作为处罚的基础数额,然后再根据一系列影响因子进行调整。其处罚机制坚持了以下原则:设定和调整处罚额时坚持公正、公平原则和最大限度地维护环境利益原则;为达到有效威慑目的,对屡犯、故意违法行为提高处罚力度;鼓励自查、自报和与执法部门合作的行为;将违法处罚的环境效果与违法者的利益、社会效果共同考虑,提高执法的可行性与有效性。1990财政年度GAO和EPA总检察长联

14、合向国会提交的一份报告显示，无论是EPA还是州、地方环保机构的。处罚数额与违法经济收入并不相关”。 EPA执法处置并不以处罚为目的，而是以环境效益和处罚效果最大化为目标。EPA通常会采用“协议解决”方式与违法者协议解决违法处罚，达成共同处置协议。如果违法者决定实施环境追加项目，即违法者在“协议解决”规定的恢复守法和消除影响之外，自愿采取另外一些环境改善措施可以适当减免对违法者的罚款。三、EPA的执法手段对我国的借鉴意义综上所述，可以总结出EPA执法手段的特点：尊重市场规律，兼顾环境和市场经济目标，在“环境保护”条件约束下创造公平的市场竞争秩序双重目标；树立服务意识，通过明细执法、守法规则便利受

15、管制者理解环境规则和守法，利用诱导机制营造守法氛围，倡导自觉守法；科学设定处罚额度从而有效威慑违法行为；引导公众参与执法，接受监督，公开、公正、透明执法。行政可以理解为执行法律的过程，严格完备的法律机制不光意味着对违法行为的严格惩处，同时也意味着它对预防违法行为的有效功能。EPA的非强制执法手段在着方面非常有效，法律所蕴涵的公正和善良的价值标准，在非强制行政中有更多或更高层次的体现，它不仅容易获得社会认同，也极大的提高了执法效率。而我国目前的环境执法并不注重引导被管理者，也根本缺乏相关的制度设计。EPA的强制执法手段，则加强了执法过程中的服务意识。其中守法令改革了单方面环境执法的弊端，减少了执法的社会成本。我国目前还没有相关制度的设计。EPA的罚款制度设计科学，能够有效的抑制环境违法。我国僵硬的罚款制度造成守法成本高于违法成本，因此，也应借鉴EPA的罚款制度进行改革。作为一个发展中的大国，中国正面临着比美国更为严峻的环保形势。虽然我国已经建立了一个比较完整的环境法律体系，但执法力量依然薄弱。无论是环境管理机构的地位、人力、物力投入都与美国还有一段明显的差距，加之双重管理体制的内在缺陷直接制约了执法能