中国分级财政体制的缺陷分析PPT课件

1、 中国分级财政体制中国分级财政体制 的缺陷分析的缺陷分析 李齐云1 政府职责不具体、不清晰，政府职责不具体、不清晰，是确立科学、规范的分级财政是确立科学、规范的分级财政体制的最根本的制度性障碍体制的最根本的制度性障碍n任何财政体制，只有建立在一个合理的政府职能的基础上，才能够得以正常运行，并获得良好的效果。政府职能和相关责任的准确定位和界定，又是正确划分政府间职责和事权范围，进而确立有效运行的分级财政体制的基础和前提条件。 n我国现行的政府职能是在计划经济体制下形成的，就目前政府的职能范围来看，虽然在改革过程中，对原有的计划经济体制下政府大包大揽的做法有了一定程度的改变，但同建立和发展市场经济

2、体制的客观要求相比，政治体制改革尤其是政府职能转变的步伐相对迟缓，致使新形势下的政府职责和事权范围的界定，至今仍处于似清非清的模糊状态之中。n20世纪80年代实行的分级包干体制和90年代实行的分税制财政体制，都是在急于改进政府间的财力分配状况和克服财政困难，调动地方积极性的指导思想下推出的，贯穿的是一条“放权让利”和“减少改革阻力以便为今后建立规范的财政体制创造条件”的思路，并没有立即去解决比较棘手的政府职责如何界定以及如何在政府间合理划分的问题，因此，只能是渐进性和权宜性的改革。这种状况，使我国财政体制改革遇到了基础性的障碍，是迄今尚未能形成科学、规范的分级财政体制的最基本的原因。n目前，我

3、国政府职能不清晰的最集中体现是政府经济职能的“越位”和“缺位”并存。所谓“越位”，是指政府管了一些不该管的事，甚至管得很多。所谓“缺位”，是指政府财政本应有所作为的方面，反而没有去做或做得不多。“越位”和“缺位”并存主要表现在两个方面： n(1)政府与市场的关系没有理顺。政府一方面包揽了许多应由市场主体通过市场机制解决的事务，使政府财政的支出供给范围几乎覆盖了社会生产和消费的各个领域，比如政府部门仍在一定程度上运用行政手段对资金、劳动力、原材料等生产要素进行配置，没有充分发挥市场的作用，以至于出现地区封锁、市场分割、重复建设等现象，这就既严重影响了资源的优化配置和全国统一市场的形成和发展，也形

4、成了对政府财政的沉重负担和巨大压力；另一方面，在市场失效领域，本应由政府及财政承担的职责，如教育、医疗、基础科研等社会公益性事业、基础设施投资建设、社会保障等，却又因得不到足够的资金保证而不能有效提供。 n(2)政府与企业的关系没有理顺。“政府办企业、企业办社会”的状况仍未得到根本性治理，在企业产权制度改革不到位的情况下，政府财政收支与企业收支之间的界限不清，企业预算与政府预算约束不严的问题仍然没有很好地解决。突出的例子是，当政府尤其是各级地方政府的税收收入不足以满足财政支出需要时，几乎所有的政府非财税部门都以政府名义强制性地向企业征集基金、收费甚至乱集资、乱摊派等，造成企业深重的非税负担。有

5、些本应由政府承担的职责和提供的公共服务，依然压在企业身上，使企业难以集中精力搞好生产经营。 n相反的例子则是，随着改革的深入和开放程度的扩大，大批企业不适应市场经济的问题日益突出，企业亏损面扩大，亏损严重，资产负债率居高不下，企业靠政府“解困”的依附性更强，主要表现在财政支付的国企亏损补贴居高不下，各项税收减免扩大，拖欠税款乃至偷漏税严重，扶持性银行贷款增加，呆帐、坏帐数额巨大等等，“优胜劣汰”竞争机制和破产制度促压机制的作用并未真正发挥作用。 n更有甚者，有些政府部门仍然在直接或变相干预企业的生产经营活动或内部机构的设置，使企业难以真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市

6、场竞争主体。政府与企业的关系不顺，其实是政府与市场关系未理顺在微观界面上的表现。这样，政府及其财政的“越位”与“缺位”，既降低了市场配置效率，又降低了政府配置效率。2 政府间职责划分和支出政府间职责划分和支出范围不明确是财政体制基点范围不明确是财政体制基点不稳的主要原因不稳的主要原因n市场经济理论和分级财政体制理论以及各国的实践都证明，按照公共产品层次性及受益原则，根据不同级次政府的行为目标来划分各级政府的职责和各自承担的财政支出责任，是建立规范的分级财政体制的逻辑起点和基本要求，也是合理划分财权的出发点。 n目前我国的宪法虽然对政府间的事权划分作了规定，各级政府和财政分别承担本级政府在政治、

7、社会、文教及其他各类事业发展方面的支出，但目前我国宪法只对政府间的事权划分作了原则性的规定，中央政府与地方政府的固有事权和财政责任的界定不够具体、彻底、明确，稳定性差，事权相互交叉之处很多，支出责任的界定就很难做到清晰明了。我国在政府间职责划分和支出责任划分方面存在的主要问题有：n（1）事权划分缺乏明确的法律界定，因此在政府职责履行过程中，经常出现某些政府职责及支出责任的上推下卸的扯皮问题。 n（2）两级或多级政府间共同事务或属于中央政府事务但委托地方去办理的，并涉及国家与地方各级政府相互利害关系的事务，在其确认、调整及费用分担标准等方面缺乏明确、具体的规定，随意性大，变动频繁。 n一是属于中

8、央政府的事务，但委托地方各级政府或其下属机构办理的，中央或不负担，或负担偏轻，不利于这些事务的顺利履行。n二是属于中央与地方的共同事务，但由地方各级政府或其下属机构具体办理的，其经费的合理分担机制也不健全。 n国务院发展研究中心农村部副部长谢扬研究员在对国际经验作了总结和对我国湖北、河南、江西等地进行了专题调查后指出：从世界各国的基本做法来看，都把义务教师纳入国家公务员或地方公务员系列，工资由中央或较高层次地方财政承担，或列入中央预算，或列入州、省预算，或各级预算共同分担，这是许多国家解决教师工资问题的基本经验。这些年来，我国中央财政在农村义务教育方面欠账较多，各地农村中小学公用经费支出水平低

9、和拖欠教师工资的情况依然严重，现在该是增加中央财政对农村义务教育投入的时候了。 （3）属于地方政府职责范围内的公共服务项目，但受益范围超越了本地政府管辖的区域，对于这类服务项目所需资金，中央政府应以专项补助拨款形式承担一部分。目前对这类有“效益外溢”的服务项目，我国还没有建立起法定认定程序和费用分担机制。 n（4）职权调整的随意性和多变性。由于地方政府的职权及相应的支出范围是由中央政府授予的，中央政府也可以随时收回授予地方政府的职权。在法律法规不健全的情况下，这种调整有很大的随意性，缺乏必要的调整程序和标准 n（5）“越权”情况比较普遍。一方面表现为中央政府超越职权，代行地方政府的职权，管理了

10、一些不应当由中央政府管理的事务，结果事与愿违；另一方面表现为因地方政府“授权不足”，主要是受地方利益的影响，越级行使中央政府的职权，如越权出台收费的规定及大量的、随意性的减免税等，或随意变通执行中央的政策，使政府行为发生变化甚至扭曲。n（6）中央集权过度，与其财力状况失衡。中国财政体制改革走的是一条“放权让利”的路子，改革的结果是财权和利益下放了，而中央政府承担的事权却依然如故，在某些方面还有所增加，中央包揽的事务过多，使中央财政不堪重负。在财政分配结构发生重大变化之后，中央支配财力相对减少，集中表现在中央财政支出在财政总支出中的比重很低，大约仅占30%左右（参见表8-5）。中央政府事务与支配

11、财力之间的不对称、不平衡，致使中央财政的债务依存度不断提高，加重了中央政府的债务负担。n（7）预算外支出渠道混乱，数额膨胀。在政府间事权划分不清以及事权与财权不对称的情况下，一些必须由政府承办的事务因缺乏正常的资金来源，迫使政府（主要是地方政府）寻求预算安排之外的资金供应渠道，许多政府及下属部门的集资、收费甚至摊派在上级政府默许或管理不力的情况下如雨后春笋般出现并不断扩大，由此形成的预算外支出大有超过预算支出的势头，造成政府分配关系紊乱和不规范。这种状况其实是政府间职责划分不明晰及事权与财权不相适应的深层矛盾的表现。3 过渡性质的分税制改革难以过渡性质的分税制改革难以实现政府间财力划分的合理化

12、实现政府间财力划分的合理化和规范化和规范化n我国自1994年起实行了分税制改革，从分税制实践的情况看，有两个主要特点：一是它在一定程度上具有现代分税制的基本内容，如按分税制的要求界定事权、财权，划分税种，分设中央税和地方税征管机构等等；二是它较多地保留了包干体制的痕迹，如仍实行部分税收收入分成，按基数法核定收支基数，按企业隶属关系征收所得税，沿袭原有上解补助办法等。因此，我国的分税制其实是由包干财政体制转向分税制的过渡体制，是一种不彻底的分税制，只是建立了分税制的一个基本框架，初步具有了分税制的形式，与规范、彻底的分税制还有很大差距 n（一）税收权限仍过于集中n(1)税收立法权过于集中。n建国

13、以来，我国的税收立法权全部集中在中央，地方没有税收立法权，只有部分地方税税收行政法规的部分制定权。这种税权划分格局与分税制存在着矛盾。 n(2)税收政策制定权过于集中。n中国的税制微调政策措施几乎完全出自中央政府，地方政府只是在个别税种或税目上的具有有限的税额及税率的决定权 n（二）税种划分依据不科学，与市场经济的要求不相符n在我国政府的职能转变并未到位，国家的经济社会管理者职能与国有资产所有者职能没有完全分开的情况下，政府与企业的传统关系难以消除，因而也就难免产生按企业隶属关系划分收入的做法，由此带来的弊端也在一定程度上存在：(1)强化了政府对企业的行政干预，难以割断企业和政府的亲缘关系，不

14、利于政企职责分开。(2)加剧了产业结构的扭曲程度和趋同化。受利益趋动，必然导致严重的重复投资，致使产业、产品结构的扭曲状况得不到根本纠正，产业、产品结构的同构化，加大了产业结构调整的难度，不能尽快实现结构升级和高效化。 n(3)各级政府对所属企业的特殊保护及资源与市场的保护性分配，形成了经济封锁和地区割据，妨碍企业间的横向联合和生产要素的重新组合，不利于深化企业改革和制度创新。(4)增加了税收征管工作量和难度。随着投资主体的多元化，企业间相互参股和其他形式的横向联合日益增加，事实上已经很难区分一个企业的所有制关系，在税收上硬要确定企业的隶属关系是不适当的。 n(5)容易导致税种的归属不明确，地

15、方政府可以通过变更登记等手段来挤占中央财政收入，从而造成中央与地方新一轮的利益之争。（6）容易造成税收征收管理中的不配合、不协调，税收资料封锁、信息阻隔，有时出现收入混库、国税和地税相互挤占的情况。n在我国个人收入水平从总体上看还不高的情况下，个人所得税在税收总额中所占比例不大，其作用也有限，把它作为地方税种有一定的合理性。但随着经济的发展，人们收入水平的不断提高，个人所得税必定会有较快的增长，再加上劳动力流动性增大，个人所得税在调节收入分配和“自动稳定器”方面的作用逐渐增强，因此，从发展的角度以及市场经济国家的通常做法来看，都不宜把个人所得税完全划为地方性税种。2002年虽然实行了所得税增量

16、在中央和地方之间分享的办法，但也不是国际上通行的规范的所得税分享的制度模式。n我国的分税制若按税种划分，属共享收入的税种只有增值税、资源税和证券交易税。但实际上，包括营业税、企业所得税甚至个人所得税在内的许多地方税种都成了共享税。如企业所得税中的中央企业、地方银行和外资银行及非银行金融企业的所得税，以及营业税和城建税中铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分，个人所得税中的储蓄存款利息税等，都成为了中央收入。由此可见，我国分税制中的税种划分事实上是不清晰、不彻底的。n（三）地方财政收支的确定方法不规范、不合理，包干体制的弊端被沿续到分税制中n1994年分税制改革，是在各级政府的事权、职

17、责并未真正做出明确划分的情况下出台的，改革重点是税收收入的划分，各级的支出基数（即既得利益）是被作为一个既定的事实沿袭下来的，它的特点是尊重过去，不注重将来，注重历史因素，不注重发展因素。 n从基数法的实施期限看，如果是“一年一定”，在核定基数时地方总会强调支出增长的理由，收入增长的困难；而在实际执行过程中，地方抓收入增长又顾虑重重，怕重新核定收入时基数被定高；在支出管理上也同样顾虑重重，怕节约后反而被核低支出基数。这就在客观上造成了一种地方支出扩大、收入减少反而受到“激励”，而收入扩大、支出减少反而受到损失的不利于增收节支，不利于地方对经济发展作长远规划的情况。如果在时效上延长，例如“一定五

18、年不变”，固然可以克服基数一年一定的弊病，激发地方增收节支的积极性，因为地方收入如果增长快的话，可扩大地方预算安排的自主权。但基数时效的延长，在经济发展不平衡的情况下会造成地区之间的贫富悬殊扩大，而且时效越长，差距越大。 n（四）中央直接组织收入占全国财政收入的比重未能达到预期目标n分税制的基本目标之一是使中央财政直接组织的收入占全国财政收入的比重达到或接近60%。以1993年为基期测算,1994年中央集中收入后的比重应为57%左右，此后，中央直接组织的财政收入每年可望增加0.8-0.9个百分点，这样到2000年中央直接组织收入占财政收入的比重可以达到60%。但实际运行结果是1994-1996

19、年每年下降3个多百分点，到1997年已降至48.9%，到2001年虽然提高到52.4%，但离60%的既定目标仍相差7个多百分点 n究其原因，主要有以下几方面：一是以基数法确定的地方收支基数偏高，使得实行分税制之后的初期阶段财政收入难以继续有较大幅度的增长；二是地方财政收入增长速度高于中央财政收入增长速度 ；三是经济发展中出现了一些新问题、新情况，影响了中央本级财政收入的增长 ；四是中央财政收入管理上比较松动，没有做到应收尽收 。n（五）省以下地方分税制度尚不规范n(1)新旧体制并存；(2)与中央同地方的共享税范围比较，省以下政府间共享税的范围大大扩展 ；(3)省级财政也通过分税和部分截留中央的

20、两税返还收入（不返还给地市和县），自下而上地集中了一部分财力和财权，使省以下政府缺少主体税种，也没有与其承担的事权相适应的财权，从而进一步加剧了财政困难 ；(4)地方税体系不健全 ；(5)各地尽管都采取了一定的财力均衡措施，但是，均衡方式不统一、不规范，均衡力度有限 。4 地方税体系不健全，致使地方税体系不健全，致使现行分级财政体制的基础不现行分级财政体制的基础不稳固稳固 n（一）地方税的税收立法权、政策制定权等项管理权限高度集中在中央，不利于地方因地制宜处理当地的税收经济问题n（二）地方税税种划分缺乏科学性n(1)收入划分不均衡。把收入来源稳定、税源集中、增收潜力大的税种，都列为中央固定收入

21、或中央与地方共享收入；把收入不稳、税源分散、征管难度大、征收成本高的税种几乎都留给地方。加之，缺乏科学的转移支付制度与之配套，在现行税收返还制度下，一旦出现时滞或其他意外情况，必会影响地方建设和经济发展。n(2)税种划分不统一。现行分税制办法仍没有完全跳出按企业经济性质或隶属关系划分收入的旧框框。如在地方税税种中，企业所得税、房产税、土地使用税、车船使用税、固定资产投资方向调节税、耕地占用税等都只适用于内资企业，外资企业则不适用。企业所得税在一个时期里按照隶属关系分别划归中央财政或地方财政。这种税政不统一、税负不公平，影响了企业间的平等竞争和国民待遇原则的落实，也不利于打破条块分割的旧体制。n

22、（三）地方税制结构不合理，主体税种不突出n地方税税种虽然不少，但各税种之间缺乏统一规划和相互配合。中国的税制结构以流转税为主，流转税主要是与经济规模和增长速度有关，与经济效益基本上没有多少内在联系，而且流转税中的消费税的全部和增值税的大部分上划中央，地方政府为了获得税收返还基数和税收增长的比例分成，必然极力追求规模的扩张和速度的增长，这种制度安排不利于鼓励各级地方政府通过集约化方式来增加财政收入的积极性，不利于促进经济增长方式的转变。 n（四）地方税收征管缺乏规范性n分税制前，税收征管权完全集中在中央。分税制后，税收征管权开始分散，并分设了国税与地税征管机构。但是，两套税务机构在执法行为准则、

23、征管程序和协调规程等方面都不一致，造成了许多问题：一是政策不规范，既造成征税范围的交叉和重叠（如对集市贸易和个体工商业户的税收征管），又形成税负不平等、税款流失、收入混库等问题。二是共享税的征管存在矛盾。 n三是税收任务“条条”下达，层层分解，与“块块”分级管理、自求平衡产生矛盾。四是两套税务机构在征收管理的具体操作上极易发生互不协调的问题，在税务登记、纳税申报、发票管理、税款征收、纳税核查等日常的税收征管工作中出现互相扯皮和争执，使纳税人无所适从，或使纳税人有机可乘，既影响税制的正常运行，又制约了地方税管理作用的有效发挥。n（五）地方税的财政功能弱，规模小，弹性差n一是税收弹性差。在地方税税

24、种中，土地使用税、房产税、车船税等基本上采用定额（定率）税方式，征收范围偏窄，税负偏轻，税收弹性差，不能随经济发展而相应增加。二是部分税种老化、如屠宰税、契税等税种，已不适应新时期经济和社会发展的需要。 n三是地方税规模小，税负也偏轻。中国宏观税收政策是引导第一、第三产业发展的，第一产业税负很低，分税制后略有上升，第三产业税负较轻，分税制后又有下降。我国的税收收入主要来自第二产业，而第二产业的税收又主要集中于中央，地方所得的收入较少。5 转移支付模式不当，力度转移支付模式不当，力度不足，其财政均衡作用没有不足，其财政均衡作用没有充分、有效地发挥充分、有效地发挥n（一）中央对各地税收返还额的确定

25、方法缺乏科学依据n税收返还是我国无条件财政转移支付的主要形式，为了保护各地区的既得利益，分税制改革方案中中央对地方的税收返还额按基数法确定，原体制的补助和上缴办法仍然保留，即也是以过去某一年的收入和支出作为基数。这一方面形成了一省一率、一省一额的非常不规范的转移支付制度；另一方面，按照“基数法”确定的税收返还数额既不考虑各地区的收入能力和支出需要的客观差异，也缺乏比较合理的客观标准。这导致了不规范的分配模式，也鼓励了地方讨价还价的行为。 n（二）转移支付形式不规范n从数字上看，中央对地方净转移占地方支出的比重1994年达到45.05%，1995年为39.85%，1998年为35.51%，200

26、0年为39.22% 。但在现行的财政转移支付体系中，除了少量的按均等化公式计算的转移支付外，绝大部分财政资金是采用税收返还、增量返还、体制补助、结算补助等形式分配的，基本上起不到均等化作用。各种转移支付形式的政策指向不明确，错综复杂，极不规范。n（三）转移支付中的有条件拨款项目过多，且缺乏程序化、公式化的分配办法，随意性大n目前的专项拨款范围太宽，几乎覆盖了所有的预算支出科目，并且补助对象涉及到各行各业，到处“撒胡椒粉”；同时，不少专项资金的分配使用缺乏事权依据，亦无相应的基础设施建设法规和单项事业法规可依，费用分摊标准和专项资金在各地区之间的分配方法都缺乏严格的制度约束，随意性大，客观性差，难免出现资金使用的分散、浪费和低效率。这就使专项补助难以有效发挥在缩小地区间基础设施和有关事业发展差距上的功能，甚至因专项拨款在贫富地区的不均等分配，客观上还起了拉大地区差距的负效应。n（四）转移支付的政策导向不明确，调节功能微弱n目前的