招投标投诉处理若干法律问题

1、招投标投诉处理若干法律问题招投标投诉处理是实施招投标监督的重要环节， 但是在目前相关法律法规尚待完 善之际，招投标投诉处理的过程中暴露出了越来越多的法律问题。本文以建设工程相关招投标项目为例，对投诉主体资格认定、投诉人举证责任、行政监督部门 投诉处理权限等几个典型问题进行分析。投诉主体的资格认定问题在行政监督部门处理投诉人的投诉时，首先应对投诉人是否具有合格的主体资格进 行判定，根据招标投标法第六十五条的规定，投标人和其他利害关系人都可 以向行政监督部门提出投诉，即规定招投标投诉主体包括投标人和其他利害关系 人两类，但“其他利害关系人”的概念非常模糊，投诉主体的资格认定也就成了 投标投诉处理案

2、件中需首先面对的棘手问题。为了明晰建设工程招投标投诉主体的范围，工程建设项目招标投标活动处理办法对“其他利害关系人” 的范围进行了界定：“即指投标人以外的，与招标项目或者招标活动有直接和间 接利益关系的法人、其他组织和个人。”尽管有上述规定，但“与招标项目或者 招标活动有直接和间接利益关系”仍是一个无法量化的标准。同时，工程建设项目招标投标活动投诉处理办法中也规定，“投诉人不是所投诉招标投标活动的参与者，或者与投诉项目无任何利害关系”的，行政机关不予受理。因此，笔者认为，判断投诉人（非投标人）是否具备合格的投诉人主体资格，即是 否“与招标项目或者招标活动有直接和间接利益关系”，应当由招投标投诉

3、处理 部门依据具体的案件情况予以判定，属行政监督部门的自由裁量权范围。投诉书的形式要求为了防止投诉人滥用投诉权、规范投诉人的投诉行为，我国法律规定投诉人需以提交投诉书的方式进行投诉，并对投诉书的形式及内容设置了严格的要求。以建设工程相关招投标项目为例，工程建设项目招标投标活 动投诉处理办法 就对投诉书的内容及形式提出了一系列具体要求， 并将其规定 为投诉处理机关对投诉书进行初步审查、 决定是否受理的重要考查因素。 但很多 投诉人在投诉时往往忽略了形式要求， 导致其投诉无法被行政监督部门受理。 笔 者就曾处理过一起此类投诉， 其投诉人为一具备法人资格的有限责任公司， 但因 其投诉书缺少了法定代表

4、人及授权代表人的签字， 经过审查， 行政监督部门依法 决定不予受理，并在作出决定后对其进行了及时的书面告知。但此时已过 10 日 的投诉期限要求，投诉人已无法再行投诉。 笔者认为，对投诉人的投诉书 形式设置要求， 是防止投诉人滥用投诉权利的合理、 必要举措， 投诉人应在投诉 时对其予以足够的重视，以避免因此而错失行使自身权利的时机。 投诉人 投诉的举证问题 除了对投诉书形式的规定外，工程建设项目招标投标活动 投诉处理办法 还要求投诉人必须提供有效线索和相关证明材料， 这一要求类似 于民事诉讼中“谁主张，谁举证”的原则，但在招投标投诉中，这一要求对投诉 人而言难度非常高，几乎是不可能完成的任务。

5、 在目前的招投标实践中， 存在不少串标、 围标等违法行为， 如招标人在开标前开启投标文件， 并将投标情 况告知其他投标人， 或者协助投标人撤换投标文件， 更改报价； 招标人向投标人 泄露标底； 招标人与投标人商定， 投标时压低或抬高标价， 中标后再给投标人或 招标人额外补偿； 或招标人预先内定中标人等等。 但上述行为具有极强的欺骗性 和隐蔽性，很难被发现。即便是他人有所察觉，取证也非常困难。而根据工程 建设项目招标投标活动投诉处理办法 的规定，若要投诉投标过程中的串标等违 法行为，必须同时提供有效的线索和相关证明材料， 若无法取得充分的证据， 则 投诉很可能无法被行政监督部门受理。 目前，我国

6、的工程建设招投标投诉 处理部门为建设主管部门， 仅在招投标监督管理方面就承担着监督招投标程序和实体的合法性、负责处理招投标过程中的投诉、对违法行为进行调查处理等大量工作。行政监督部门面对大量招投标活动，很难主动发现某个项目存在违法行为， 故其发现、查处违法行为在很大程度上依赖于投诉人的投诉及其所提供的线索。 但若投诉人因无法取证而无法向行政监督部门进行投诉，也就间接导致了大量违法行为不能被行政监督部门及时发现并查处，非常不利于招投标市场的发展与健 全。由上可知，因现有规定对投诉人投诉设置了过高的要求， 可能导致大量的违 法行为因其隐蔽性和欺骗性而无法被发现， 无法对其实施应有的制裁措施。故笔

7、者认为，鉴于法律已经对滥用投诉权、 恶意投诉的行为规定了相应的罚则， 行政 监督机关一旦发现滥用投诉权的行为就有权依法作出处罚，故行政监督部门在对 投诉人投诉材料进行审查时，不宜要求投诉人承担过于严格的举证责任， 行政监 督部门可以根据投诉的事由以及招投标活动的实际情况来具体确定每一投诉中 投诉人所应承担的举证责任，以充分将社会监督与行政监督权结合起来， 这有利 于招投标市场的规范。招投标投诉处理的复杂性问题由于招投标活动固有的复杂性，招投标投诉所涉及的问题也是十分复杂多样的。以笔者的经验， 在建设工程相关招投标项目方面的投诉主要有以下几类：一是对事实情况的投诉,如认为存在串标等行为，或认为某

8、个中标候选人存在弄虚作假行为等；二是对适 用法律的争议，如认为某个中标候选人不符合法定条件，或认为某个中标候选人 在某方面未对招标文件作出实质性响应等；三是对评标、开标等程序方面的投诉， 如认为评标委员会在评标时违反既定程序等。投诉所涉问题的复杂、多样性给投诉处理带来了很大的难度，工程建设项目招标投标活动投诉处理办法 第二十条对行政监督部门做出的处理决定进行了规定， 但该规定较为笼统，行政监督部门在具体做出处理决定时还需针对不同投诉案件中的实际，参照投诉所涉 项目的招标文件及其他相关法律法规的规定来裁决。但有些具体问题在上述文件中也没有具体规定，这就需要行政监督部门依法合理行使自由裁量权，对其

9、进行正确、恰当的处理。行政监督部门处理投诉的权限问题由于招标投标活动参与的主体较多，有招标人、评标委员会、投标人及其他利害关系人等，每 一个主体在招投标活动中均享有各自独立的权利义务，行政监督部门的处理决定也同样会涉及到参与招投标的每一个主体的权利义务。但按照现行法律规定，行 政监督部门不能直接处分某些主体，如评标委员会。评标委员会是相对独立的主 体，在招投标过程中扮演着重要的角色，评标委员会依法享有独立评标的权利， 除非出现了法定的情形，行政监督部门在作出处理决定时一般不能否定评标委员 会的评标结果，或者代替评标委员会对某个投标人的投标直接进行判定等。但这并不意味着行政监督部门不能对评标委员

10、会的评标行为进行监督。行政监督机关一旦发现评标委员会在评标过程中出现了违反招标文件或者法律规定的情况，可依法行使监督权，甚至否定评标委员会的评标结果。笔者曾接触到一起招投标纠纷案件，投诉人的投标文件不符合招标文件规定的装订要求， 但评标委员 会未根据招标文件规定的要求对该投标文件进行形式审查，而直接进行评标。行政监督机关经调查认定投标文件不符合招标文件规定的装订条件，属于违反招标文件规定的实质性条件，而评标委员会未使用招标文件规定的条件进行形式审查， 因此，认定评标委员会使用了招标文件没有规定的评标标准进行评标，根据工程建设项目货物招标投标办法第五十七条的规定，做出了重新评标的处理决定。 而投

11、诉人认为，该项目应当重新招标而非重新评标，并以此为由提起了行政复议。 该案实际上有两个争议焦点，第一，行政监督机关能否否定评标委员会的评标结 果；第二，若否定了评标委员会部分结果，应当重新招标还是重新评标。笔 者认为，行政监督机关在该案的认定上符合法律规定， 行政监督机关不能任意地否定评标委员会的结果，但若评标委员会在评标时违反招标文件规定的程序， 或 者未按照招标文件规定的实质性条件进行评审时，行政监督机关有权否定部分评 审结果，以体现行政监督机关的监督者身份。 而评审结果被否定后，行政监督机 关有权提出处理意见，根据工程建设项目货物招标投标办法的相关规定，在 该种情形下，重新评标和重新招标均符合法律规定， 行政监督部门在做出处理意 见时，享有自由裁量权。因此，笔者认为该案中投诉人的复议请求完全没有法律 依据。招投