我国农村公共产品供给：困境与成因

1、我国农村公共产品供给：困境与成因陈翠芳河海大学公共管理学院，南京（210098）E-mail: chencuifang摘 要：农村公共产品的有效供给是新农村建设的重要保障和前提。本文首先对我国农村公共产品供给面临的重重困境进行了详细的阐述，在此基础上指出了我国农村公共产品供给滞后的主要原因是体制因素，并从五个方面对体制缺陷进行了系统的解析。关键词：农村公共产品供给；困境；成因中图分类号：F320.3文献标识码：A1.我国农村公共产品供给面临的困境公共产品的属性决定了公共产品供给应该主要由中央及各级地方政府承担，从强制性的税收收入中进行预算安排。但长期以来，我国在公共产品供给上实行两套政策，城市

2、公共产品是由国家提供，而在农村各级政府提供的公共产品则相对较少，农村公共产品主要是由农民自我供给，尤其是在经济落后地区， 由于地方政府财力的限制， 许多应由国家提供的农村 公共产品，其中相当大的比重是由农民自筹资金或投工和投劳解决的。近年来，中央政府对农村公共产品供给极为重视，连续三年的中央1号文件中均作出了明确的指示。2007年10月，党的十七大报告中又把统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”作为促进国民经济又好又快发展的重要内容。可以说，在中央以及各级政府一系列支农、惠农的重大方针、 政策和有效措施的作用下， 农村公共产品供给状况有所改观，但与农村发展的实际需求和社会主义新农村建设的目标相

3、比，我国目前农村公共产品供给还十分滞后，面临着重重困境， 存在着供给责任不清、供给总量不足、供给效率低下、供给有失公平性”等一系列问题没有得到有效解决。1.1供给责任不清，主体错位我国农村公共产品供给普遍存在着供给责任不明确，主体错位的现象。 主要表现在：一是部分应由中央和地方政府共同承担的公共产品供给任务下放到乡镇政府和村委会等基层 组织；二是地方各级政府之间以及政府与村民自治组织之间，公共产品供给的权责划分不明确，交叉重叠现象时有发生，造成农村公共产品供给主体的缺位或错位。按照我国宪法规定：乡镇政权的职能是管理本行政区内的经济、教育、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和 财政、民政、公安、

4、民族事务、司法行政、检察、计划生育等行政工作，其职能覆盖了农村 社会生活的方方面面，远远超出了乡镇财政的供给能力。特别是在1994年分税制实行以后，地方的财权进一步缩小，与其事权不相匹配，从而增加了地方政府尤其是乡镇财政的困难， 一些地方财政因此成了 保运转、保吃饭”的财政，向农村提供公共产品自然成为政府力不能 及的事情2。而取消农业税后，我国县乡财政进一步恶化，加上与之配套的一系列相关措施 未能及时到位，国家通过转移支付给地方政府的财政支持难以弥补县乡财政因农村税费改革 后的财政资金缺口，造成农村税费改革后乡镇财政的进一步运转困难，进而制约着农村公共产品的供给，满足不了农村经济发展对农村公共

5、产品和服务的巨大需求。在此背景下，农村村民自治组织成为了农村公共产品供给的排头兵，但大多数地区的村民自治组织由于没有相应的财权和较多的经济来源，难以承担农村公共产品供给的重任，故而只有通过发动村民自发解决，最终农村公共产品供给的责任还是嫁接到农民自己的身上。1.2供给总量不足，结构失调由于我国长期实施的 以农补工”、重城轻农”的倾斜性政策，城市所需的公共产品由政 府包揽供给，所需资金主要由财政预算安排，而农村所需的公共产品政府提供较少，许多方面主要由农村基层负责提供，所需资金主要通过筹措方式来解决，成本支出主要由农村居民来承担。这就使得在各级政府财力一定和有限的情况下，重点或优先把财力、社会资

6、源用于城市公共产品的供给，而对农村公共产品供给的投入严重不足，这也是造成现今我国三农问题”难以解决的关键。近年来，虽然我国各级财政加大了对农村的投入力度，但从总体上 来看，财政支农支出占财政总支出的比重还是明显偏低的（详见表1），农村公共产品供给总量仍然还是严重不足的。一农村基础设施建设滞后。如农田水利设施年久失修，带病运转。据调查，目前全国病险水库约有3万座，占水库总数的 36%。其中大、中型水库的病险占有率接近 30%，小型水库的病险占有率则更高，结果是农业抗灾能力下降，大部分地 区还是靠天吃饭。二是农村生活居住环境不容乐观。统计显示，目前全国一半的行政村没有通自来水，60%以上的农户没有

7、用上卫生厕所，露天厕、泥水街、压水井、鸡鸭院”是对农民生活居住环境的形象描述。三是农村公共事业发展滞后。目前城乡社保覆盖率之比高达22 : 1，社会保障体系主要限于城市，基本上没有延伸到农村；占全国总人口60%左右的农村居民仅享用了 20%左右的医疗卫生资源，九成左右的农民是无保障的自费医疗群体；农 村中学生是城市的 4倍，但教育经费只占全部教育经费总额的38%3。表1我国财政支农支岀占财政总支岀的比重（%）时期支出比例、过度时期计划经济时期改革开放以来1979-1993 1994-2000 2001-2004中口径支出6.78 11.589.708.777.57窄口径支出5.28 8.81

8、5.75 5.16 4.45资料来源：李剑阁:中国新农村建设调查，上海远东岀版社,2007年第1版，第250页。另外，长期以来我国的社会管理体制都是一种自上而下、层层分解指标的行政化体制。农村公共产品的供给， 大多由各级政府按照自己的意愿来提供，农民缺少实质性的参与。这种方式直接导致了供给与需求的脱节，供需结构的失衡，出现了农村急需的公共产品供给严重不足，而农村政绩型的公共产品供给却相对过剩。目前，农村基础设施的建设，包括道路、基本农田水利的建设与维护仍有待于进一步改善和提高，适合农村发展需要的农村教育服 务、公共卫生服务、社会保障体系、农村市场化信息与适用科技服务以及基层公共服务平台 的建设

9、，仍是供给中的盲点”。资料显示，2005年农村义务教育经费的78%由乡镇负担，9%由县财政负担，省财政负担 11%，中央财政负担不足 2%;农村公共卫生和医疗方面的投 资费用支出占财政总支出的份额由1980年的2.4%下降到2000年的1.71 %，属于世界最低的一档，非洲最穷的国家都比我国的人均卫生支出高出1倍；社会保险覆盖率城镇已达 90%以上,而农村不足2.4%;农业科研投入占农业 GDP的比重为0.49%，是30个低收入国家平均水 平的2/3，不到发达国家平均水平的 1/5。与之形成鲜明对比的是，地方政府的变相摊牌仍 然时有发生，农村政绩工程与形象工程层出不穷。虽然近几年来，农民对交通

10、道路、医疗卫 生、基础教育的公共产品需求增长很快，但在实际供给中，乡村道路和医疗卫生服务等严重不足。相反，一些地方政府热衷于升级达标，倾心于政绩工程”、面子工程”、样板工程”,不仅造成公共资源浪费，而且直接导致地方债务的增加。1.3供给效率低下，缺乏监督总体上看，由于农业的弱质性和农村居住的分散性，农村公共产品供给与农民生产和生活息息相关，关系到农业生产发展和农民生活水平的提高，关系到粮食增产、农业增效、农 民增收。部分地区不顾农村的客观条件， 热衷于投资一些见效快， 易出政绩的短期公共项目， 而不愿提供一些见效慢、期限长且具有战略性的纯公共产品。尤其是一些贫困落后地区大兴土木，修建农贸市场、

11、休闲广场、歌舞剧院、高档宾馆等，还冠之为建设新农村、改善农民 生活条件的美名，而实际上这些公共设施的利用效率并不高，公共资源没有得到充分有效地利用。另外，我国的财政农业支出一直实行的是分块管理，有限的资金难以形成合力。我国 政府对农业的投入渠道较多， 财政对农业的支出分部门管理。由于涉及政府的多个职能部门，财政资金分属不同部门管理，其在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面不同程 度地存在条块分割的现象， 从而降低了我国农业财政资金的使用效率，而农业财政资金使用效率的低下必然引起农村公共产品供给效率的低下。可以说，我国现行的农村公共产品供给效率的低下，与农村公共产品供给过程缺乏监督约束机

12、制是密不可分的。首先，我国广大乡、村财务管理不规范，资金收支账证不完整，收 费标准不统一，各项收费规定不明确， 实际操作上具有较大的弹性，导致农村公共品供给资金管理混乱，滥用、挪用现象严重，管理透明度不高，暗箱操作等，不仅非正常资金需求挤 兑正常资金需求，而且公共产品供给因此而短缺或者成本上升。而且，作为农民代表的委托人与代理人信息不对称。其次，农民的需求和利益的表达渠道往往也不畅通，缺少话语权， 受农民自身文化知识水平的限制，农民既缺乏民主监督的意识，也缺乏民主监督的能力， 进而导致了一些管理人员假公济私，导致有限的资金缩水，且剩下的部分资金所提供的公共产品质量也不能完全得到保证， 损害了农

13、民的利益，也影响了农村的经济建设与社会经济发展。 最后，由于长期的习惯性思维，我国广大农民缺少参与政府决策的意识，政府给什么就用什么，政府不给的就自己想办法解决”的思想仍然普遍存在，未能在政府公共产品提供的决策过程中显示自身的偏好，也未能真正行使作为国家主人应该享受的权利。1.4供给城乡失衡，缺乏公平性公平与正义已经得到当今社会的广泛认可，科学发展观和社会主义和谐社会思想的提出正是中央为实现社会广泛的公平与正义的重要体现，其中包括消除城乡差别，统筹城乡发展。农村公共产品供给缺乏公平性，主要是指我国政府在城乡公共产品供给问题上态度显著差 异，实行两套体制，没有平等对待。而这一切同时又导致了农村公

14、共产品供给上政府责任的 不明确。1994年中央与地方的分税制改革后， 我国中央政府放弃了对农村公共产品供给职能， 将自身功能转嫁给地方政府， 地方政府因财力不足以及逐利动机驱使，不仅将有限的公共资源转向工业和城市，而且不断汲取农村剩余资源；农民出于生产和生活的需要不得不填补中 央政府、地方政府在公共产品供给中的缺位与错位，农民在很大程度上负担了乡村绝大多数公共产品的成本，形成公共产品供给的个体化”和制度外供给，最终形成了城市所需的公共 产品由政府包揽供给，而农村所需的公共产品政府供给严重不足的不公平的公共产品供给制 度。即使是改革开放以后，我国制定和实施的经济社会发展战略和政策仍然具有明显的城

15、 市偏向性。一是国家继续以工农产品剪刀差”的方式从农村抽取资金（见表 2）。虽然农村实行家庭联产承包责任制后，农民拥有了农村生产的自主权，但是并没有获得充分的农产品销 售自主权和定价权，农产品和工业品之间的价格剪刀差依然存在。二是国家提供的公共产品与服务继续倾向城市。以教育和卫生投入为例，国家虽然开始重视农村的教育和卫生投入, 但城乡差别仍然在不断扩大。详见表2-3和2-4所示。表2我国工农业产品不等价交换造成的欠债年份项目1950-1978 年（亿元）1979-1994 年（亿元）政府通过价格剪刀差从农业提取的收入5100 15000农业税收978 1755财政支农支出1577 3769政府

16、实际提取的农业剩余净额4500 12986农民平均每年净负担155 811资料来源：李剑阁:中国新农村建设调查,上海远东岀版社,2007年4月第1版，第74页表2-3 2004年城乡中小学人均教育经费支出项目教育经费支出（元）预算内教育经费支出（元）预算内教育经费投入/教育经费投入初级中学平均1926.3 1296.467.3农村初中为平均 水平的百分比77.2 85.0/普通小学平均1561.8 1159.374.2农村小学为平均 水平的百分比84.9 89.3/资料来源：2005年中国教育事业发展情况统计公报。表2-4全国城乡卫生总费用测算数（当年价格）项目年份城乡卫生费用（亿元）城乡卫生

17、费用比例（%）人均卫生费用（元）城市农村城市农村城市农村城市/农村2000 2621.71964.9 57.242.8 812.9214.93.82001 2793.02233.0 55.644.4 841.2244.83.42002 3448.22341.8 59.640.4 987.1259.33.82003 4150.32433.8 63.037.01108.9274.74.02004 4939.22651.1 65.134.91261.9301.64.2资料来源：2005年中国卫生事业发展情况统计公报。2.我国农村公共产品供给滞后的主要原因是体制因素2.1城乡二元化经济体制造成了公共产

18、品的非均衡供给格局20世纪50年代以来，在我国的优先发展工业化战略和城乡分割政策的影响下，国家的 经济发展 重工业、轻农业”、重城市、轻农村”。国家把大量的公共资源投入到工业和城市, 而农村的公共产品则基本由当地政府和农民共同承担，多数品种主要由农民自己来承担致使工农关系和城乡关系被严重 城乡二元经济结构的基本特征 这有利于在较短时期内建立起完这种把工业与农业、城市与农村彻底分割开来的供给偏好， 扭曲，从而形成了城乡二元经济结构和城乡分割的发展格局。 就是农村单方面地向城市提供资金、劳动力和廉价的土地,整的工业体系，为现代化提供雄厚的物质基础5。但是，农业为工业提供资金应当有一个合理的界限，即

19、从农业中提取的资金数量应当与农业供给剩余的能力相适应，要以保证农业的持续增长为前提。然而，我国在快速工业化和城市化进程中，大量资金和公共资源流向工业和城镇，大量人口则滞留在农村，造成农业投入不足、劳动生产率低下，农民收入水平增长 缓慢，农村经济发展严重滞后，造就了今天城乡发展极不协调的局面。另外，我国在社会经 济管理方面，对农村和城市实行以两大行政制度为核心的两种体制。一是户籍壁垒，农业户口与非农业户口的区别， 导致农村剩余劳动力扭转困难；二是不同的资源配置制度， 城乡居民在就业、教育、医疗、社保、金融等方面享受完全不同的待遇，有失公平性。可以说，我国政府的重工轻农政策形成了今天城乡分割的二元

20、经济结构，同时也造成了城乡相对独立的公共产品供给体系，即政府公共产品供给采取的也是二元化供给方式。主要表现在：城市实行的是以政府为主导的公共产品供给制度，公共产品无论是从数量上还是质量上都要明显优于农村公共产品。如城市基础设施等完全由政府免费提供，城市居民享有完善的社会保障和医疗体系， 而且一些本来可以由政府和居民共同提供的混合公共产品，也大都由政府免费提供。相对城市而言，农村在很大程度上实行的是以农民自己承担为主的自给自足”型公共产品供给制度。农民生产生活所需的公共产品大多都是由农民以上缴税费的 形式负担，政府供给基本上是缺位的。而且国家在进行国民收入再分配时，政府不但没有采取向 三农”倾斜

21、的财税政策安排， 还优先保证工业建设和城镇公共产品的供给，然后再依财力进行农村公共产品供给。因此，历史遗留的城乡二元经济结构是当前非均衡的城乡公共产品供给制度产生的主要原因。2.2自上而下的供给决策机制缺乏对农民实际需求的有效表达长期以来，我国农村公共产品供给体制采用的是自上而下”的决策程序，农民被排斥在公共产品供给的决策、运作和监督之外，无法在公共产品的供给决策中体现自己的意志。因此，农村公共产品的供给在很大程度上往往取决于上级的偏好，由上级决定提供公共产品的品种和数量，故而不能真正反映农村大多数农民的真实需求，造成了我国农村公共产品供给在总量不足的前提下，有限的供给偏离需求，进而引起供给结

22、构的失衡和供给效率的低下。 虽然这种通过计划和行政命令安排的决策体制在计划经济时代无疑具有高效率，但这种强制性外部供给并没有充分考虑农村生产与生活的具体需求，而是以政策规定的形式下达指标， 这决定了农村公共产品供给决策带有强制性、统一性和主观性的特征5。然而，远离农村的各级政府和组织不可能完全、准确地了解和掌握农民对公共产品的需求状况，对不同类型、 不同条件、不同发展水平的地区都是按统一要求进行执行的。税费改革的实施也只是在引起农民负担的公共资源筹集机制上进行改革，并没有改变传统的公共产品自上而下的行政性供给机制，在政治利益、个人利益以及政绩”等因素的影响下，这种供给机制将继续保持原有的惯性，

23、使本来就有限的农村公共资源无法得以合理有效的配置。在这种取向的供给体制下，一些容易出成绩的 短、平、快”公共项目频频问世，如在短期内见效的、体现政府官员政绩 的、能为上级领导看得见的“政绩工程”和面子工程”而一些期限长、见效慢的长期项目或社会福利型的项目则经常被剔除出决策者的选择范围，如农村水利建设、 科技推广、社会保障等，而这些才是农村社会长期稳定发展的根本所在，也是社会主义新农村建设的关键。自上而下的行政命令式决策制度从体制上决定了供给与需求的脱节是必然的，不但公共产品的供给总量和结构不可能真正满足农民的实际需求，而且往往超越农民的实际承受能力，导致绝对供给不足和相对供给过剩并存的矛盾，造

24、成农村公共资源配置低效，公共产品供需脱节。2.3财权与事权的不对称导致各级政府责任分担上的错位按照公共产品的层级性理论， 全国性的公共产品应由中央政府供给为主，地方性公共产品应由地方政府供给为主。而我国目前的情况却是中央、省（自治区、直辖市）、市（地）、县、镇（乡）政府在农村公共产品供给的财权与事权划分上十分模糊，本应当由上级政府提 供的公共产品却转移给下级政府。事权与财权的严重不对称，导致各级政府在农村公共产品供给责任分担上模糊不清，引起公共产品供给的相互推诿和供给主体的错位26。尤其是我国现行财政体制实施的仍然是 1994年的分税制财政体制，这一财政体制自产生以来，一直 存在着严重的 重上

25、轻下、重财权轻事权 ”的体制性倾向。自1994年分税制改革后，省、市、 县的财权纵向上移， 而事权并没有做相应的调整， 且省级以下各级政府之间的财力分配框架 也未进行配套改革，致使财权划分和事权划分之间的背离，大量的农村公共产品和公共服务的供给责任落到基层政府头上，中央和省级政府在财政上却没有给予足够的转移支付，农村公共产品供给主要靠乡镇的自筹解决，造成基层政府的财权远远小于事权。同时，在一些经济落后的地区，基层政府由于受财力的限制，许多农村公共产品的供给责任甚至落在了无征税权的村民自治委员会头上。 这种财权与事权关系的不对称往往使得农村公共产品在供给上 没有足够的财力保障，进而导致农村公共产

26、品供给的总量不足。而为了弥补农村公共产品供给资金的不足，县乡政府和村民委员会就会通过预算外和制度外收入的形式筹集资金，反而加重了农民的负担， 进而有悖于中央政府关于切实减轻农民负担，加大对农业的扶持， 促进农村经济发展的一系列政策和相关文件精神。农村税费改革后，作为基层政府（尤其是中西部地区的基层政府）主要财政来源的农业税取消后，虽然在一定程度上减轻了农民的负担，但基层政府财源更加短缺，其履行农村公共产品供给的责任更加困难。由于与农村税费改革相联系的一系列配套改革措施未能及时跟 进，如基层政府的职能定位、基层政府机构改革、地方政府与省级以上政府的事权和财权的 划分，等等，导致税费改革后乡镇财政

27、进一步出现运转困难的局面，基层政府通过提高农业税的税率而增加的财政收入难以弥补改革前制度外的地方政府财政收入，且资金缺口较大。 虽然中央政府和省级政府安排有相应的财政转移支付来补贴税费改革后农村基层政府和组 织，但对严重 缺血”的农村地区来讲，只能是杯水车薪，农村公共产品供给资金的来源还是 面临萎缩的趋向。农村税费改革堵住了基层政府向农民征税集资的渠道，基层政府在别无他法的情况下，就只得暂时牺牲农民的利益，减少农村公共产品和公共服务的供给。由于乡镇财政扣除人员工资以后所剩无几，甚至有些乡镇连基本工资的发放都无法保证，自然也就无力承担公共产品的供给， 基层政府提供公共产品的能力大大降低。此外，乡

28、镇行政体制改革也明显滞后于税费改革， 滞后于省级以上政府机构改革。农村基层政府组织结构依旧维持计划经济体制下的 大政府”模式，机构膨胀，干部人事制度不规范，吃饭财政”挤占了大量的公共经济资源，这显然给本来就运转困难的乡镇政权增添了又一沉重负担，使得乡村两级负债累累，这种状况不用说为农村生产生活提供充足的公共产品，就连基层政府的正常运转都难以维持。2.4单中心供给体制无法满足农民对公共产品的多样性需求目前，我国农村公共产品实行的是以基层政府为主导的单中心供给体制。私人投资由于受政府政策和产权界定的影响，仍然难以大规模进入农村公共产品供给领域，政府仍是单一的供给主体。现阶段由于我国政府财力的有限，

29、公共财政并未覆盖广大农村地区，政府还 不具有按需供给”公共产品的能力。因此这种单中心的供给体制容易导致农村公共产品供给 的总量不足和结构失衡，加重农民的负担。这与新农村建设要求农村公共产品供给总量丰富、 结构合理的要求相悖，成为影响新农村建设的绊脚石。我国现行的农村公共产品供给体制是在人民公社时期的制度框架的基础上建立和发展起来的。在人民公社时期，政府作为惟一的供给主体，在农村公共产品的供给中担当了号召者、组织者的角色。在当时财政收入有限的条件下，制度内公共产品供给严重不足，转而主要依靠制度外供给， 实际中采用的则是以劳动代替资本的方法，由政府以行政命令的方式动员并组织劳动力承担水利建设、道路

30、修建等劳动密集型公共项目。 人民公社解体后，乡镇政府取代了人民公社成为农村基层政权，并承担起本辖区公共产品供给的职责，但制度外筹资体制仍然保留了下来。按照我国宪法的相关规定，乡级政权的职责范围几乎涵盖了农村社会生活的各个方面，与其庞大的职责相比， 基层政府的财力却十分有限，许多县乡财政基本上是 吃饭财政”，根本无力承担农村公共产品供给的责任。在此背景下，县乡政府只能采取集资和摊派，甚至乱收费的形式来筹集公共产品建设资金，用以弥补公共产品筹资能力的不足，将部分公共产品的供给成本直接转嫁到广大农民的头上。然而，伴随着农村税费改革的深化，基层政府向农民集资、摊派和负债筹 资等手段受到极大的限制，以前

31、可行的农村公共产品供给筹资渠道也越来越窄。除此之外， 政府部门的 经济人”特性决定了由其主导的农村公共产品供给并不总是最有效率的。综上所述，单中心的供给体制已经到了非改不可的境地，以政府为中心的多元化供给体制逐步走上了历史的舞台。2.5监督约束机制不完善致使农村公共产品供给成本偏高我国乡镇财政资源使用效率长期以来受到社会各界的广泛质疑，其中最主要的问题是乡镇财政支持的公共物品供给透明度低，公共资源的使用缺少必要的监督，腐败现象严重，致使公共物品供给成本明显偏高 。我国的公共财政有预算内资金与预算外资金之分，预算内 资金的使用有各级审计部门和人大的监督，但预算外资金的使用却得不到充分的监督，尤其

32、是农村的提留统筹、 集资摊派是典型的预算外资金，监督不足的特征更为明显。主要有以下两个方面的原因：一是预算外资金大部分分散在各行政事业单位，各单位作为被监督者对本单位的预算外资金的收支掌握完全信息，而审计和农村居民负担管理部门作为监督者对各单位的预算外资金的收支只掌握非常有限的信息，这样监督者和被监督者信息不对称，增加监督努力的成本很高，在监督努力程度不高的情况下就达到了边际成本等于边际收益的均衡 点。二是预算外资金的收支不向同级人民代表大会和村民报告，缺乏社会监督。而且社会成员监督预算外资金的激励不足。没有激励的监督，必定是低效率的监督。监督不足的结果是公共资源使用效率低下8。具体表现在：政

33、府对农村公共产品资金的筹措、管理、使用缺 乏规范的监督，没有实行专门统一的管理，造成了公共资源的管理混乱。政府提供农村公共产品的中间环节较多， 公共资金被一层一层过滤，公共产品被层层加价。 在生产和提供农村公共产品过程中，地区之间、部门之间竞相攀比，导致农村公共资源和公共产品供给效 率的低下和增长无序，增加了对农村公共资源的筹集需求，提高了农村公共产品的供给成本。 另外，村级财务状况混乱，缺乏对村干部的监督约束机制，造成农村公共资源的巨大浪费， 导致公共产品供给成本的上升，主要表现为：村级会计人员素质低下， 大多数村子没有建立完整的会计帐簿，有的村子甚至一人身兼会计和出纳两职，严重违反财经制度。会计记帐没有严格执行财经法规，白条入帐比较普遍。公共资金的使用上缺乏科学性，滥用、挪用现象严重。村级政务公开制度形同虚设，公共资金管理透明度不高，暗箱操作严重，农 民很难知道本村财务状况9。参考文献1 孔祥建.新农村建设中公共产品供给问题研究J.商场现代化，2007（ 5上旬刊）：337-338.2 贺沁源.农村公共产品供给中存在的问题及原因分析J.黑河学刊，2006（6）： 129-131.3