关于上海市医改工作有关情况的汇报

1、内部会议材料，仅供委员参考。上海市医改工作和公立医院改革情况报告新一轮医改以来，作为17个公立医院改革试点城市之一，上海按照国家的统一部署，结合上海实际，强化顶层设计，积极推进医改各项工作，尤其是稳步推进公立医院改革试点工作，明确了“转方式、立秩序、建机制、促联动”的总体思路：“转方式”，即推动医院从做大业务量的外延发展，逐步向注重内涵质量与优化服务的内涵发展转变；“立秩序”，即构建主体多元、分工明确、功能完善、运转高效的医疗卫生服务体系，推动形成分级诊疗、双向转诊、科学合理的就医秩序；“建机制”，即构建科学合理的公立医院外部支撑与内部管理机制，厘清政府、办医主体、公立医院的合理定位，形成有效

2、的外部与内部治理架构；“促联动”，即完善医疗、医保、医药、价格联动改革机制，为深化公立医院改革提供有力支撑。现将有关进展情况报告如下：一、完善基本医疗卫生制度围绕基本医保、基本药物、基本医疗、基本公共卫生服务“四个基本”，完善基本医疗卫生制度。（一）完善基本医疗保障制度。对本市原有各类医保制度进行整合归并，三类基本医保（职工医保、居民医保、新农合）的参保率达到98%以上（户籍人口）。2015年起新农合实施全市统筹。不断提高基本医疗保障水平，职工医保报销封顶线从7万元提高到36万元，超过部分仍可报销80%；居民医保住院报销比例从61%提高到75%，不设报销封顶线；新农合住院报销比例均达到75以上

3、，报销封顶线达到本市农民人均可支配收入的6倍以上，对超出部分再给予70%的二次救助。稳步加大医疗救助力度，取消低收入家庭医疗救助病种限制，试点开展“一站式”医疗救助服务。（二）全面实施基本药物制度。在国家基本药物目录的基础上，前后两轮严格遴选增补了本市基本药物目录，目前共计844种基本药物，较好地满足了市民社区用药需求。2011年2月1日起，全市所有政府办基层医疗卫生机构全部配备使用基本药物，实行零差率销售。按照“质量优先、价格合理”的原则，完成了基本药物集中招标采购，中标价格平均降低39%。（三）加强基层医疗服务体系建设。全市共建成305所标准化社区卫生服务中心（含分中心），形成了覆盖城乡的

4、社区卫生服务网络，18家社区卫生服务中心创建成为全国示范社区卫生服务中心。强化社区卫生服务中心收支两条线管理，明确政府“托底”责任，实现了基层医疗机构无债务运行。加强以全科医师为核心的基层卫生人才队伍建设，全市已有注册全科医师5000余人，其中本科学历占46%，大专学历占41%；高级职称占4%，中级职称占37%。探索家庭医生制度试点，初步探索形成了家庭医生签约服务、预约诊疗、转诊服务、疾病管理等基本服务模式。此外，通过2013年启动的本市基层中医药服务能力提升工程，目前全市区县属中医、中西医结合医院均达到二级甲等及以上水平，全市所有社区卫生服务中心均设置中医科，能提供6种以上中医药服务，基层中

5、医药工作进入新一轮发展阶段。（四）促进基本公共卫生服务均等化。实施国家基本和重大公共卫生服务项目，并在国家项目的基础上新增21项基本项目和3项重大项目（新生儿疾病筛查、居民大肠癌筛查、老年人接种肺炎疫苗），基本公共卫生服务覆盖全部常住人口。加大财政支持力度，切实保障公共卫生服务所需经费，2014年本市基本公共卫生经费达到人均63.7元（以常住人口为基数）。2011年还启动了第三轮公共卫生体系建设三年行动计划，实施5类47个项目，进一步加强各级公共卫生机构的能力建设。2014年成立并启动运行上海市妇幼保健中心，进一步完善了可持续发展管理体系，实现妇幼保健工作全面整合和能级提升。此外，2015年全

6、面推进落实第二轮中医药事业发展三年行动计划。二、推进公立医院改革试点工作2010年公立医院改革试点工作启动以来，上海市按照“转方式、立秩序、建机制、促联动”的原则，坚持点面结合、远近结合、突出重点、边试边推，稳步推进公立医院改革试点工作。（一）以资源布局调整为主线，完善医疗服务体系。实施郊区三级医院建设“5+3+1”项目（新建5家、提升等级3家、迁建1家），已有8个项目竣工并投入使用，实现了每个郊区县至少有一家三级综合医院。2011年启动瑞金卢湾、新华崇明两个医疗联合体试点，组建理事会，建立联合体章程，重构了医疗机构的功能定位，开展了联合体内人员柔性流动、基层医务人员培训、居民签约服务、双向转

7、诊等工作。加强规划引领和政策引导，推动部分二级医院功能转型，目前已有4家二级医院转型为康复医院。鼓励和引导社会资本举办医疗机构，在医疗机构审批、大型设备配额、医保定点等方面明确了扶持政策。大力鼓励社会资本参与上海国际医学园和新虹桥国际医学中心建设。（二）以体制机制建设为核心，打好改革“组合拳”。完善管理体制，由一位市领导分管卫生计生、医保部门，强化了部门协调。推进委市合作，市政府分别与国家卫生计生委、解放军总后勤部共建共管在沪部属医院，强化了属地化全行业管理。各部门打好政策“组合拳”：医保部门推行总额预付制度;财政部门加大对公立医院的投入，全额保障公立医院基本建设和大型设备购置资金，并投入15

8、亿元开展了市级医院基本建设化债工作；物价部门分批调整了4000多项收费项目；国家卫生计生委门强化公立医院监管，开展了新一轮医院等级评审，制定了以公益性为核心的综合评价体系；司法部门牵头建立了医患纠纷第三方调解机制；申康医院发展中心加强了市级医院使用自费药品和医用耗材的管理，探索实施了大型医疗设备集中采购。2013年出台了上海市进一步深化公立医院体制机制改革三年行动计划（20132015年）及8个配套文件，在此基础上，2014年又制订了区县公立医院改革13项操作指南。上述文件明确了上海市公立医院改革的方向和路径，即以公益性和服务绩效为核心，以信息化为支撑，通过“制度+科技”手段，构建严格有效的监

9、管机制、客观公正的考核评价机制、与绩效挂钩的投入机制、科学规范的分配机制，最终建立起公立医院运行新机制，引导公立医院进入公益性和运行效率相统一的发展轨道。以“管办分开”为切入，推动管理科学化。政府部门定位于“掌舵者”角色，集中抓好规划、投入、监管、评价等宏观管理。办医主体定位于“董事长”角色，通过关键指标控制、绩效激励约束开展中观管理。公立医院院长定位于“总经理”角色，集中抓好绩效、分配、质控等微观管理。深化全面预算管理，完善医疗收支预算核定方法，实施“双控双降”（控制医疗收入和医疗成本增长率，降低药品收入和卫生材料收入增长率）。深化市级医院内部绩效考核和收入分配制度改革，实现“两切断、一转变

10、”，即切断医院科室经济收入指标与医务人员考核之间的直接挂钩关系、切断医院科室经济收入与医务人员收入分配之间的直接挂钩关系，转变以科室经济收支结余分配的模式。（三）以医药分开为切入点，完善药品招标采购机制。一是推进部分医保药品“带量采购”试点。研究制订本市医保药品“带量采购”试行工作方案，遴选出部分口服药作为首批试点，探索建立招、采、配、用一体，量价挂钩的药品集中采购机制。目前，已完成首批试点药品的招标，从中标结果看，三个试点品种中标企业均规模较大、产品质量较好、信誉度较高，药价平均降幅达64%，取得了预期成效。二是深入研究公立医疗机构药品联合采购模式。基本思路是：在全市药品招标政策框架下，委托

11、社会第三方药品集团采购组织（即GPO）实施公立医疗机构联合采购，优化药品供应链管理，降低药品采供成本。（四）以优化服务、加强管理为抓手，改善群众看病就医体验。在深化体制机制改革的同时，我们对群众看病就医过程中反映较为突出的十多个问题进行了认真梳理，逐一研究具体措施，积极回应群众的诉求。全市各医疗机构积极开展预约诊疗、门诊一站式付费、临床路径管理、优质护理服务、增加门诊专家配备、开设双休日门诊、方便慢性病患者配药等服务举措，开展“以病人为中心、发挥中医药特色优势提高中医临床疗效”为主题的中医医院持续改进活动。医保、卫生计生等部门设立联合投诉电话，受理和解决市民反映的医疗服务有关问题。2013年以

12、来，又进一步推广了门诊患者隐私保护、外地患者手机短信查询或邮寄检查报告单、辅助检查免脱鞋、冬季B超检查耦合剂加热、病区主任接待日、志愿者服务等10条温馨服务措施，受到患者欢迎。（五）以人才培养、信息化建设为基础，夯实改革支撑体系。在国家卫生计生委、教育部等国家有关部委的大力支持下，2010年上海在全市统一实施了住院医师规范化培训制度，出台了包括培训基地认定、培训标准、质量控制、培训考核、培训效用、培训招录、收入待遇、社会保障、学位衔接、经费保障、组织管理等一系列政策措施。2010-2014年共招录了10981名培训对象，已有4566人获得培训合格证书。实施“基于居民电子健康档案的卫生信息化工程

13、”，目前已完成项目一期工程，实现全市健康档案数据整体入库以及17个区县、600多家医疗卫生机构互联互通和信息共享，初步实现全市范围的“两个任何”（即任何居民和医务人员，在任何联网医疗卫生机构，在满足业务规范的情况下，可以调阅相关健康档案）。初步构建了医疗服务信息、公共卫生服务信息、药品使用信息等3个数据库，支持绩效评价、政府拨付资金核定、医院可分配资金核定等3项管理功能，以及公立医院全面预算管理信息系统的“3+3+1”架构平台。（六）以建立符合行业特点的薪酬制度为关键点，充分调动医务人员积极性。重点研究制订了本市卫生事业单位薪酬制度改革方案，包括1个总体方案和市级医院、区县医院、社区卫生服务中

14、心、公共卫生机构4个子方案。总体思路是：在全面预算管理的基础上，合理核定医务人员薪酬水平；实行绩效考核分配，可分配总额与机构业务收入脱钩，以服务数量、服务质量、服务效果和患者满意度等绩效考核结果作为收入分配的直接依据；规范可分配资金管理，设置人员分配收支专用账户，建立发放的标准和流程。通过改革，形成“多劳多得、优绩优酬”的收入分配机制，充分调动医务人员积极性。（七）以发展社会办医和高端医疗为发力点，满足群众多元就医需求。一是细化促进本市社会医疗机构发展的配套措施。出台了进一步促进本市社会医疗机构纳入医保定点的相关规定，加强对区县的指导，将社会医疗机构统一纳入规划，给社会医疗机构让渡空间。二是积

15、极推进上海国际医学园区和新虹桥国际医学中心两个国际医学园区建设。制订园区的医疗机构设置规划，加快推进相关项目的引进和建设。目前，上海国际医学园区已引进西门子、德尔格、科文思、安络杰、德赛等跨国公司，集聚了上药集团、恒瑞医药、先声药业、华大基因等民族品牌，培育了圣美申、爱立峰、欣吉特等拥有自主知识产权的创新企业，上海国际医学中心、上海质子重离子医院建成并正式运营。新虹桥国际医学中心进一步整合国际和本市医疗资源，已协议引进社会资本近80亿元，百汇国际医院、泰和诚肿瘤医院、复旦万科儿童医院、慈弘妇产科医院、美莱白家美容医院、长海微创专科中心、医技中心等医疗项目加快推进。总之，通过多年努力，本市较好地

16、完成了医改阶段性任务，医疗资源布局更趋合理，医疗服务可及性得到改善；基本医疗保障水平进一步提高，减轻了群众的负担；基本公共卫生服务均等化程度进一步提高，居民健康管理逐步加强；各级医疗机构改善医疗服务，群众看病就医的一些突出问题得到初步缓解。在看到成绩的同时，我们也清醒地认识到，与人民群众的期盼相比、与建立可持续发展的医药卫生体制的要求相比，我们仍然有很大的差距。医改工作已经进入“爬坡过坎”、“啃硬骨头”的关键阶段，对制度创新、管理创新、路径创新提出了更高的要求。公立医院的运行机制改革有待深化，社会对医疗卫生行业的评价有待提高，分级诊疗的有序就医秩序还未形成，部分医院的收支结构仍不合理，药品采购

17、供应模式需进一步完善，人事薪酬制度改革亟待突破，医患关系和医务人员的执业环境有待改善等。随着医改逐步进入“深水区”，改革的任务更加繁重。三、下一步工作打算今年年初，市医改领导小组全体会议审议通过了上海市2015年深化医药卫生体制改革工作要点，也就是“1”个规划（编制深化医改“十三五”规划）、“5”项重点（推进分级诊疗制度建设、实施医药分开改革、深化人事薪酬分配制度改革、实施社区卫生服务综合改革、加快老年护理体系建设）和“13”项相关专项改革。我们将坚持统筹安排、突出重点、循序渐进的基本路径，聚焦医改的一些关键问题，更加注重改革的系统性、整体性、协同性，力争取得突破。（一）稳步推进分级诊疗制度建

18、设。以家庭医生制度为基础，推进分级诊疗模式，探索“1+1+1”医疗机构组合签约（以自愿为原则，以60岁以上老年人、慢性病患者为主体，居民与1家社区卫生服务中心、1家区级医院、1家市级医院签约）。实施签约居民优先就诊、双向转诊、慢病患者“长处方”、延续二三级医院治疗性用药等政策，引导居民优先利用家庭医生服务。（二）深入推进医药分开改革。贯彻国家以省为单位实施药品集中招标采购的要求，探索医保带量采购、医院联合采购等方式，发挥信息化和现代物流优势，进一步挤出药品价格虚高水分。在此基础上，渐进式取消药品加成，统筹推进医疗服务价格机制、监管机制、评价机制、医保支付制度等联动改革，着力打造药品和医用耗材采购两个“阳光平台”。近期，医药分开改革方案已征求市人大、市政协、市消保委、区县、二三级医