城乡一体化发展及新农村建设考察报告

1、城乡一体化发展及新农村建设考察报告6月12日至16日，全县乡村 干部考察培训班一行 51人由县委副书记*、县人大副主任 *带队，赴成都市锦江、郫县、都江堰、崇州、浦江等县（市区），围绕农业产业化发展、农村土地流转、乡村文化 建设、村容村貌整治、农家乐等统筹城乡发展工作进行了考 察学习。这次考察，前期准备充分，行程安排紧凑，乡村干 部普遍感到收获很大。考察团通过理论培训、实地考察、现 场询问、座谈交流等方式，对统筹城乡发展工作有了更深了 解和认识，解放了思想，开阔了眼界，拓展了思维，进一步 明晰了我县统筹城乡发展的思路和重点。现将考察情况报告 如下：一、成都市统筹城乡发展主要做法成都市是全国统筹

2、城乡综合配套改革试验区。2016年以来，该市坚持以统筹城乡、 加快城乡一体化发展的 理念指导和推进新农村建设，取得了显著成效。概括起来， 有以下几点经验：（一）推进“三个集中”，是成都市统筹城乡发展、加快推进新农村建设的重要途径成都市统筹城乡、推进城乡一体化发展的经验非 常丰富，该市通过实施“三个集中”（即：工业向集中发展 区集中、农民向城镇集中、土地向规模经营集中）、农村“四大基础工程”（即：农村产权制度改革、农村新型基层治理 机制建设、村级公共服务和社会管理改革、农村土地综合整 治）和推进城乡“六个一体化”（即：城乡规划一体化、城 乡产业发展一体化、城乡市场体制一体化、城乡基础设施建 设一

3、体化、城乡公共服务一体化、城乡管理体制一体化） 通过政策撬动、政府推动、市场牵动、群众互动，为加快形 成城乡经济社会发展一体化新格局闯出了一条符合中央政 策、符合成都市实际的科学发展之路。其最根本的是统筹推 进以“三个集中”为核心的城乡一体化。一是推进工业向园 区集中。近年来，成都市按照统筹城乡发展的理念，加快推 进工业布局调整，在全市规划建设了21个产业集中发展区，着力发展电子、机械、医药、食品、航空航天等产业集群， 推进了工业集中集约发展。蒲江区寿安新城立足实际，有效 整合城乡资源，按照“市场主体、产城融合”的理念和“工 业新城、城市新区”的标准，加速城镇化建设，成功引进了 包括世界500

4、强企业博世集团在内的 23家印务包装企业， 引导企业集聚，促进优势产业成规模、上档次，实现了年产 值超过100亿元、年利税超过 15亿元。二是推进农民向城 镇和新型社区集中。成都市坚持把推进农民向城镇集中作为 加快城镇化的重要举措，采取规划先行促、完善体制推、政 策配套引等措施，全力加以推进，使城镇化和新农村建设相 互促进，成效明显，亮点纷呈。工作中，他们以解决失地农 民和进城农民居住问题为目标，在近郊区，通过规划建设大 型社区，实现农民就地城市化； 在远郊区，按照“宜聚则聚、 宜散则散”的原则，因地制宜地建设各具特色的农民新区， 引导农民集中居住。2016年，郫县安德镇安龙村坚持“形态、 业

5、态、文态、生态”四态合一的理念，规划建设“小规模、 组团式、生态化”的 10个点位的新农村建设综合示范区， 在项目实施中，坚持农民主体地位，尊重群众意愿，构建了 全村“10分钟生活圈”，成为新农村建设的典范。 三是推进 土地向规模经营集中。 工作中，成都市坚持按照依法、自愿、 有偿的原则，积极创新土地流转机制，通过建立健全土地流 转鼓励扶持政策、建立土地规模经营的财政补贴制度、风险 补助制度以及土地流转机构财政定额补贴制度，不断完善土 地流转市场体系，积极稳妥地推进土地向适度规模经营集 中，着力建设规模化、标准化农产品基地，加快了现代农业 发展，为农民向城镇集中提供坚实的产业和经济支撑。这次

6、考察的锦江区以推进城乡一体化为着力点，大胆探索实践， 引导三圣乡红砂村、幸福村、江家堰村、驸马村、万福村米 取“土地有偿流转、业主规模经营”、“土地量化入股、村 企合作经营”等模式，大力发展花卉观光农业，创造性地打 造了花香农居、幸福梅林、江家菜地、东篱菊园、荷塘月色 等“五朵金花”，走出了一条不拆迁、不征地，让农民不失 地、不失业、不失利，就地转化为市民的致富路子，成为成都市统筹城乡发展的一大品牌。2016年，“五朵金花”接待游客1200多万人次，实现旅游总收入 3亿元。（二）深化综合配套改革，是成都市统筹城乡发展、加快推进新农村建设的重要动力成都市充分利用综合配套改革试验区的机遇，从 破除

7、制约城乡一体化发展的体制障碍入手，始终坚持规划先 行，大力推进以农村产权制度改革、基层治理改革、公共服 务和社会管理改革、土地综合整治为主要内容的“四大基础 工程”，着力推进体制机制创新，为加快城乡一体化发展提 供了有效保障。一是构建全域覆盖的规划体系。成都市把科学规划作为统筹城乡发展的龙头，科学编制城乡规划、刚性执行 城乡规划，统筹推进城乡发展，形成了新型城乡形态。把增 减挂钩试点工作作为城乡统筹发展的突破口和关键引擎，将 农村建设用地整理和城镇建新占用土地统一纳入土地利用 总体规划，同时与城市村镇建设规划、土地开发管理规划以 及新农村发展规划、农业产业规划相匹配，形成多规衔接、 全域覆盖的

8、规划体系；新村规划设计因地制宜、宜聚则聚、 宜散则散，统规统建、统规自建灵活新颖，实现了从“城市 规划”至U “城乡规划”再到“全域规划”的跃升，保障了广 大城乡居民的公共利益，并有效承载和统领成都经济社会各 项事业蓬勃发展。二是推进农村产权制度改革。深入推进农村产权 制度改革是成都市统筹城乡综合配套改革的一大亮点。这一 举措，实现了在城乡之间合理分配城镇化带来的土地增值收 益，让农民更直接分享城镇化高速发展的利益。成都市的农 村产权制度改革分为三个阶段：第一阶段，开展确权工作。 主要包括农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、土地 承包经营权、林权和房屋所有权确权登记，并将原村集体所 有的经

9、营性资产、集体土地所有权量化确权到个人。第二阶 段，搭建流转平台。在全国率先成立了农村产权交易所，各 县市区也都结合实际成立了农村产权交易市场。同时，制定 了农村集体建设用地使用权流转管理办法、农村土地承包经营权流转管理办法 等政策文件，促进农村产权以出让、 出租、作价入股等形式的市场流转，目前已实现农村产权流 转万宗亿元。第三阶段，培育市场主体。重点是发挥市场在 资源配置中的基础性作用，积极引导和发展以农村产权为纽 带的农民专业合作社、农村股份合作社等新型农村集体经济 组织，建立和完善农村市场经济体制机制。崇州市农户以土 地入股方式，成立了一大批农村土地承包经营权股份合作 社，培养农业职业经

10、理人 1460人，上岗767人，组建了农 业综合服务公司，成立了农业服务超市9个，对全市万亩耕地进行了集约经营，充分运用农业部及四川农业大学科研成 果，建成了崇州10万亩粮食高产高效综合示范区。蒲江区在成立集体经济经营组织的基础上，由11个村共同出资110万元注册成立了农锦资产管理有限公司，负责农村土地整 理、新型社区建设、土地流转经营等，较好地解决了土地从 哪里来、钱从哪里来、人往哪里去、产业如何发展、集体经 济如何发展等一系列问题。三是推进基层治理机制改革。适应农村新型社区 管理的新形势、新情况，成都市本着政企分开、政社分开的 思路，把适时推进基层治理机制改革作为城乡一体化发展的 重要举措

11、来抓。重点是通过“两剥离、两建立”，加快推进 村改居工作。即剥离原村委会的经营管理职能，建立新型集 体经济组织；剥离原村委会的行政管理职能，建立新型社区 居委会和社区公共服务站，通过发挥新型集体经济组织的自 主经营作用，强化社区居委会的自我管理、自我教育、自我 服务功能，改变了过去村委会与村集体经济组织机构、人员、职能不分的做法，进而构建起以社区党组织为核心、社区居 委会为自治主体、新型集体经济组织为发展平台的新型基层 组织构架和运行机制。都江堰市在基层治理改革中，探索建 立了 “1+4+3集中居住治理新模式，即围绕一个党委，开 展“四会联治”（联合议事会、管委会、监督委员会和业主 委员会），

12、实行“三级共管”（党委建在居住区、支部建在 院落、党小组建在楼栋），增强居民的归属感和社区的凝聚 力。都江堰市翠月湖镇五桂村在“美丽乡村”建设中，采取每人每年向村上缴纳卫生清洁费20元，村内区域卫生划段包干、每月对各农户卫生清洁状况评星挂牌一次，折合成现 金进行发放，卫生整洁、挂星多的农户按比例多得，得星少 的农户少的，有效调动了群众参与环境卫生整治的积极性， 真正实现了村民自我管理、自我约束。目前，全市已初步形 成了村（社区）党组织领导下自治组织依法自治、集体经济 组织自主经营、群团组织和其它社会组织充分发挥作用的多 元化治理模式。四是推进公共服务改革。成都市的公共服务改革重点是推进分类供给

13、、经费保障、设施统筹等五大机制建设。 在分类供给方面：界定农村公共服务和社会管理范围，将村 级公共服务和社会管理分为文体、教育、医疗卫生、就业和 社会保障、农村基础设施和环境建设、农业生产服务、社会 管理7个大类59个具体项目，按照“公益性服务政府承担、 福利性服务适度补贴、经营性服务推向市场”的思路，明确 政府、村（社区）自治组织和市场主体的供给责任；在经费 保障方面：各级政府将公共服务和公共管理村级专项资金纳 入财政预算，根据经济社会发展水平制定了每个村（含涉农 社区）至少 40万元/年的经费标准，对近郊区（县）按照 市、县两级财政 5: 5的比例，远郊县（市）按照市、县两 级财政7: 3

14、的比例分级负担；在设施统筹方面，按照分类 指导的原则，对有大型产业化项目的村（社区），依据相关要求编制较为详细的村（社区）规划；对以传统农业为主、 目前尚无大型产业化项目的村（社区），先编制公共服务设施、基础设施布局规划。同时，按照统筹推进“三个集中” 的原则，因地制宜，突出重点，整合资源，集中投入，统筹 建设村级公共服务场所和设施，促进公共服务和社会管理职 能向农村延伸覆盖。这次考察的五桂村、金羊村、鹤鸣村、 荷花水村等社区公共服务设施都十分完善，实现了“四大功 能”（办公、服务、活动、宣教）和“五个中心”（政治、 经济、文化、服务、活动）的有机统一。（三）加大投融资力度，是成都市统筹城乡发

15、展、 加快推进新农村建设的重要保障成都市在推进城乡一体化发展中，坚持“多予少 取”方针，不断拓宽投融资渠道，持续加大对新农村建设的 投入，促进基础设施向农村延伸、公共服务向农村拓展、社 会保障向农村覆盖，让广大农民更好地享受发展成果。一是 加大财政投入力度。成都市利用城乡建设用地“增减挂钩” 政策，依托土地综合整治项目实施农民集中居住区建设，同 时推进挂钩指标统一调拨使用，在城乡资源之间搭建市场化 的互惠共享机制，产生的土地级差收益返还用于农民拆迁安 置，结余指标刚性用于城市、城镇经营性用地建设，最大化 实现指标经济价值，同时也为城乡统筹发展提供了源源不断 的资金支持。例如，郫县安德镇安龙村在

16、2016年土地确权办证后，充分运用产权改革成果，2016年起实行全村土地综 合整治，涉村农户 803户、2739人，整理建设用地亩，扣除 用于新型社区建设用地亩及村集体经济发展产业用地20亩，节约农村集体建设用地 426亩，结余建设用地指标按 35万 元/亩由郫县县政府收购，挂钩到城市规划区，指标收购资 金专项用于该村土地综合整理，为该县城乡一体统筹发展建 设提供了资金动力。二是加大社会投入力度。按照“政府引 导、市场化运作”的方式，组建了市、区一体的现代农业投 资公司，建立了政府引导、市场运作的投融资平台。同时， 建立公共服务和公共管理村级融资机制，以成都市小城投公 司作为融资平台，按照成都

17、市公共服务和公共管理村级融 资建设项目管理办法，村（涉农社区）级在民主决策的基 础上，可以按专项资金标准最多放大 7倍向小城投公司融资， 用于村级基础设施和公共服务设施建设。三是加大自主投入 力度。重点是有效发挥财政资金的导向作用，积极引导农民 加大自主投入力度，改善农业农村生产生活条件。锦江区依 托城郊优势，因地制宜，创造出“政府主导、集体运作、农 户参与”的农家乐旅游发展模式。2016年实施了第二次改造，区政府按人均 35平方米的宅基地面积，每平方米100元的标准，以及餐饮用具“买一送一”等方式补助农民，引 导农民对农家乐设施进行升级换代，促进了当地农家乐快速 发展。2016年，三圣乡农家

18、乐经营户达 390多家。二、成都市统筹城乡发展成效成都市坚持不懈地推进城乡一体化发展战略，取得了明显成效。一是以城乡统筹全面推进经济发展。成都市按照“三集中”要求，引导工业向集中发展区集中，推进工业产 业集群发展。成都经济技术开发区坚持工业企业集约发展， 先后引进和聚集了一汽丰田、吉利汽车等360多个大型企业集团生产项目。成都郫县按照“集中、集聚、集群”的发展 理念推进中国川菜产业园区建设，做精农副产品精深加工， 着力打造丹丹豆瓣等销售过100亿收入的特色园区，经济社会的和谐发展取得了突出成就。二是以城乡统筹全面推进城市建设。成都市确立了建设“世界生态田园城市”的历史定位和长远目标，提出通过构

19、建多中心、组团式、网络化新型城乡形态，全面启动 了郫县安德镇、崇州市白头镇等80个特色镇示范建设，着力加强城市、重点镇和农村新型社区建设，并有组织分层次 引导农民向城镇转移，在中心城区，推动农村与城市社区完 全接轨；在县域和中心镇，建设新型城镇和农民集中居住区； 在农村地区，因地制宜建设农民新居， 初步形成了城乡繁荣、 产业发达、居民幸福、环境优美、文化多样、特色鲜明的城 市发展格局。三是以城乡统筹全面推进民生繁荣。按照城乡一 体化要求，统筹推进水、电、气、路等市政公用设施建设， 建立城乡一体的就业、户籍、社会保障制度和覆盖城乡的文 化、教育、医疗等公共服务体系。同时，科学规划建设城镇 新型社

20、区和农村新型社区，配套完善基础设施，不断改善居 民生活环境，社区、小区卫生整洁，绿化错落有致，公共配 套设施一应俱全，居民生活富裕，幸福指数不断提高。四是化解了保护资源和保障发展之间的矛盾。成 都市将推进增减挂钩工作作为解决“双保”矛盾的有效手 段，通过挂钩试点的实施，用城市发展的强大经济实力反哺 农村，既支持了社会主义新农村建设，又用整理出的耕地及 建设用地指标解决了城市发展的制约瓶颈，形成一举多得、 多方共赢的良性循环局面。三、成都市统筹城乡发展借鉴启示当前，全县正处在工业化、城镇化加速阶段，统 筹城乡发展的有利因素不断增多，加快城乡统筹发展进程的 条件正在走向成熟。但也要看到，我县城乡统

21、筹发展同样受 到转型发展、科学发展的困惑，制约城乡协调发展的深层次 因素依然存在，存在着就城抓城、就乡抓乡、就工抓工、就 农抓农的城乡分治、工农分割的状况局面，存在着缺少统一 规划、强有力的推进机制和政府投入不足的问题和矛盾，存 在着城乡建设用地使用粗放、结余挂钩指标效益低下的客观 现实。要构建新型工农、城乡关系，需要一个长期过程，不 可能一蹴而就。成都市坚持城乡统筹推进的新农村建设理 念、改革创新精神、政府职能转变的力度等很多地方值得我 们学习和借鉴。一要坚持规划引领，搞好顶层设计。全域谋划是 城乡统筹的基础。要着眼于全局和长远，紧紧围绕城乡规划 整体布局，打破原有城乡分割的规划模式， 以统

22、筹城乡资源、 优化发展空间、实现城乡一体化发展为目标，聘请国内知名 规划专家，启动编制全域发展总体规划， 探索城乡统规统建、 统规自建新机制，建立以主体功能区规划为基础，与经济和 社会发展规划、土地利用规划、城乡规划相互衔接的规划体 系，努力实现“城市向农村延伸、农村向城市聚集”。围绕“两城一带三区”的总体布局，精心编制金塔县城乡一体化 发展战略规划，就城镇化与城乡一体化发展、城乡空间结构 与形态、空间与产业协调、县域功能与空间特色、产城融合 等深入研究，结合区域研究，以更高的视野，编制城乡统筹 规划，努力实现人口、用地、产业、空间布局、基础设施和 社会服务、生态环境、实施政策的一体化，科学助

23、力城乡发 展。统筹编制乡镇、村组规划，建立健全完善的规划体系， 切实维护规划的权威性、严肃性，力求使城乡结构合理、功 能明确、品质提升、特色突出、生态宜居。二要加大政府投入，破解融资难题。资金是推动 项目实施的基本动力。要坚持以市场化运作为主，整合项目资金为辅，财政投入为弥补的筹资办法以及“招商引资启 动，财政投入撬动，部门出资带动，全民参与联动”的推动 机制，多元化筹资，有效破解城乡一体化建设资金瓶颈制约。 设立农村土地综合整治资金专用账户，专款专用、封闭运行，对工业用地实行预缴费制度，并建立有序的拨付机制；在县 土地储备中心成立国土资源开发有限公司，搭建投融资平 台，政府主导，通过市场化手

24、段运作，多渠道筹集推动土地 整治项目实施资金，以便缓解政府投资资金压力。三要创新政策，增强微观经济主体活力。深化农 村综合改革、不断增强微观经济的主体活力是城乡统筹的重 要内容。当前要突出两个重点：一是要积极稳妥地推进土地 产权制度改革，促进多种形式的规模化经营。积极稳妥地推 进农村集体土地确权发证工作，有效促进资产转化为资本， 加快劳动力、土地、房屋等要素在城乡自由流动；加强乡镇 农业综合示范园区建设，稳步推进土地向农业龙头企业、种 植大户、农民专业合作组织和农村集体经济组织集中，实施 规模化、集约化经营。二是要着力推进农村金融体制创新， 运用金融工具深度介入城乡统筹。在农村集体土地确权发证 基础上探索建立农村投融资平台，引导农村各类产权特别是 集体建设用地使用权进场交易、规范流转，深化银政合作， 推动金融产品创新和服务，扩大农村有效担保物范围，推动 抵押融资和吸引社会资源投向农业农村。四要典型带动、积极稳妥推进，逐步实现城乡公 共服务均等。现阶段，我们与先进地区相比还有不小差距， 但是我们也要认识到这项工作的艰巨