本市水行政强制执行现状分析及体制设想-上海市水务行政执法总队

1、本市水行政强制执行现状分析及体制设想（文章的总休框架、休系架构、论点论据，领导建议自己来梳理一下，仅仅建议）近年来，随着政府依法行政理念的不断深入，政府机构职能的划分逐步趋向科学、合理。2005年12月28 h,上海市水务行政执法总队的正式挂牌，标志着上海水务行政执法从过去单一、分散的执法 模式转变成综合、统一的新格局。通说认为，行政行为一经做出并自告知，受领或付款规定（送达）之日起，即具有四种效力：公定力、确定力、拘束力和执行力。其中,执行力最具有现实意义，它对于行政行为内容的实现起着决定性作 用。本文就本市水行政执法中的行政强制执行现状作初步的分析，并 针对如何解决其存在的问题在做了进一步

2、的探究和设想。一、行政强制执行的基本概念（一）行政强制执行、行政强制措施与行政强制行政强制是行政强制措施与行政强制执行的合称，是有权行政机关最有影响力的一种管理手段和行为表现。但是我国冃前却缺乏一部 统一的行政强制法来规范这一行为。有关行政强制的规定，多是散见 在各种法律、法规与规章中的。所谓行政强制行为，是指行政机关为 实施行政管理，对相对人的人身、行为及财产所采取的特定强制手段 以达到约束或处置目的的行为。行政强制执行，系指行政机关或人民法院，对于拒不履行已经生 效的具体行政行为所确定义务的公民、法人或其他组织，实施强制手段，以达到义务被履行或与该义务被履行相同状态的各种行为。行 政强制措

3、施是指行政机关为了预防、防止或者控制危害社会的违法行 为的发生，对特定的人、物或者行为依法采取暂吋性控制，迫使其保 持一定状态的行政行为。前者是针对不履行法定义务的相对人采取 的强制执行手段，迫使其履行义务的措施，后者则是为了预防、制止 危害社会的行为产生而采取的限制公民、法人或其他组织人身权、财 产权和行为权的手段。（二）行政强制执行的法律特征从行政强制执行的定义中，可以看出，行政强制执行具有以下法 律特征：1、行政强制执行的主体是行政机关或人民法院。根据这一特征, 行政机关申请人民法院强制执行的行为当然应当属于“行政强制执 行”的范畴之内。2、行政强制执行的内容是行政机关要求相对人履行行政

4、法律义 务的行政处理决定。这一特征说明，行政强制执行的内容是行政行为（如行政处罚决定）所确定的义务，而不是其他行为（如司法判决） 所确定的义务。行政强制执行中的“行政”性，最关键是体现在这一 点上。根据这一特征，我们不能人把对已发生法律效力的司法裁判的 执性质与行政强制范禺之内。3、行政强制执行的对象是公民、法人或者其他社会组织。这一中国行政强制法律制度，金伟峰主编，法律出版社。中国行政强制法律制度的构想，李援，载行政与法制，2001年第三期对我国行政强制措施制度的质疑少思考，陈红，余军，载法学论坛2001年第五期特征说明，中国的行政强制执行是指管理方（行政机关）或裁判方（人 民法院）对被管理

5、方（作为行政相对人的公民、法人或者其他组织） 所实施的强制执行。根据这一特征，对于行政机关拒不履行人民法院 判决，相对人申请人民法院强制执行的情况就不属于行政强制执行的 范围，它应当属于司法强制执行。4、行政强制执行以相对人逾期不履行已经生效的具体行政行为 所确定的义务为前提。这时执行发动条件上的特征，说明在具体行政 行为尚未生效并且相对人又未逾期不履行该具体行政行为所确定的 义务时，行政强制执行便不能发动。这一特征，正好使其与行政强制 措施相区别。5、在行政强制执行过程中，不允许适用和解的方式。行政机关 实施强制执行或者申请人民法院强制执行，责令相对人履行法定的义 务，是其自身的职权，也是对

6、国家承担的责任，放弃职权，允许相对 人不履行或者不完全履行气法定的义务，就意味着失职，是法律所不 允许的，也有悖于行政管理的宗旨。因而，行政机关无权处分国家所 授予的职权。（三）行政强制执行的原则行政强制执行是种对相对人权益产牛很大影响的行政行为，因 此行政机关在行使行政强制执行时，必须遵循一定的原则。行政强制 执行的原则包括行政强制法定主义原则，行政强制最小侵害原则，行 政强制与教育相结合原则，保障被强制对象合法权益原则。这些原 则的确立，使行政强制执行的实施从法律理念的层面上得到了规范， 为最终实现行政管理的目的提供了保障。二、本市水行政强制执行的现状自上海市水务行政执法总队成立以来，在供

7、水执法、排水执法、 水利执法等领域已经取得了初步的成效，各种违法行为已经得到了控 制，另外，采砂执法也于今年全面启动并逐步推进。但是，由于手段、 体制、程序等各方面原因，在一些案件屮尚存在行政处罚的要求最终 难以落到实处，部分案件长期积压，难以结案。（一）水行政强制执行方式的局限性目前，我国水行政强制执行涉及的方式主要有三种：代履行、执 行罚、将查封、扣押的财物拍卖或者依法处理，前两者属于间接强制, 后者属于直接强制。水法第六十五条第二款关于在河道范围内擅 自搭建的法律责任中明确赋予行政机关“强项拆除”的权力，就是一 种代履行。对于当事人逾期缴纳行政处罚款加收的滞纳金规定就是一 种执行罚。长江

8、河道釆砂管理条例笫十八条规定，没收的非法釆 砂船舶，应当予以拍卖；难以拍卖或者拍卖不掉的，可以就地拆卸、 销毁，在拆卸、销毁过程中应当避免造成环境污染。这条规定属于直 接强制，但是直接强制的规定在水法律法规中出现得和当少。执行难，难执行，这在水行政执法中是一个比较突出的问题。水 事违法行为由于其侵害的客体多为水环境、水安全、水资源，这些客 体与社会生产、生活往往是休戚相关的，一旦违法行为发生，则可能 造成严重的社会危害。但是，水法律法规所规定的行政强制执行的方 式又具有相当的局限性，从而不可避免的给行政处罚及时、有效的落 实的带来了问题。（二）水行政强制执行程序的不完善从我国现行水行政强制执行

9、立法实践来看，法律、法规规定了两 种程序模式，即由行政机关申请人民法院强制执行和行政机关依法自 行执行。前者是由人民法院对行政机关的行政强制执行申请进行审 查，认为合法和适当的，按照民事诉讼的强制执行程序实施，并不经 过诉讼程序。后者虽然有行政机关依法自行执行，但是从目前的实际 状况看，法律、法规对行政强制执行程序的规定几乎还是空白。例如 根据防洪法第五十八条规定，违反第二十七条规定的非法建设行 为，行政机关作出的相应处罚规定可以通过代履行的方式予以执行。 但是，法律并没有进一步对强制执行的程序作出具体规定，这就造成 了法律虽然有对行政强制执行的规定，但是在具体实施过程中确没有 具体可依的程序

10、规定，缺乏操作性。行政机关强制执行程序的极不完 善，是目前我国行政强制执行制度的主要缺陷之一，这也止是即将出 台的行政强制执行法亟需解决的基本问题之一。（三）水行政强制执行物质保障的不足必要的硬件装备是提高行政执法效率的物质基础。没有资金、装 备、专业技术的支撑，行政强制执行的实现就很难得到保证。例如在 长江河道采砂管理条例中赋予了行政机关强制扣押非法采砂船只 的权力，在执法实践中，大量采砂船具有先进的技术和设备，要将这 样的船只予以扣押必须有更先进的执法船作为后盾，否则发生暴力抗法的事件也极有可能，不但不能有效维护水法律法规的威严，更可能 给执法人员的生命安全造成威胁。但是，目前我市水务行政

11、执法总队 作为个刚组建不久的部门，在各项装备的配置上还是和当有限的， 执法力量仍然比较薄弱，有待于不断完善和充实。三、水行政强制执行体制的设想要逐步改善水行政执法环境，解决水行政执法过程中存在的诸多问题，最根本的方法是从体制入于。目前学术界对绕现行行政执强制执行体制的改革提出了一下几种思路：第一种，在坚持现行司法主导执行体制的前提下，适当扩 大行政机关的强制执行权；第二种，在行政相对人拒绝履行具体行政 行为所确定的义务时，通过行政公诉程序将其捉交法院予以审判；第 三种，在维持现行体制的基础上，将审查和执行职能在法院和行政机 关之间进行分配，即法院只负责对行政决定合法性等内容的审查，具 体执行则

12、完全由行政机关负责；第四种，主张将行政强制执行权回归 行政机关，建立行政主导型的强制执行体制。笔者更倾向于第四种思 路，对现行行政体制进行彻底的改革，使行政权力与司法权力进一步 分离，赋予行政权更强的独立性，当然，这种改革必须曾强各种救济 措施以到达有效的制约保障机制来制衡行政权力的任意扩张，从而有 效保障行政相对人的合法权益。行政强制执行具有行政性、执行性、强制性的特点，其中最本质 的是行政性，也就是说，行政强制执行作为一种具体行政行为，其实 施所体现的是行政机关的意志，是行政机关根据法律所赋予的职能， 履行国家管理的一种有效途径。因此，行政执强制执行权回归行政机 关首先需要从法律上对行政机关强制执行的方式和程序予以更详尽、 细致、可行的规定，一方面是赋予行政机关强制执行的法律效力，另 一方面，通过法定程序的具体化，时行政机关在具体强制执行的过程 中即有据可寻，更是一种制约和规范。其次要充足经费，增强行政强 制执行的物质保障。行政强制执行的目的就是要迫使行政相对人履行 法定义务，这些法定义务的不履行会对社会造成一定程度的危害后 果，行政强制执行就是为了减少或者避免危害后果的发生，如果因为 缺乏必要的物质保障而使得执行力受到挫败，反而从一个侧面反映了 行政强制执行不能，不利于提高行政威信，不利于维护行政行为的公 定力。当然，要进一步完善行政强制