支付系统建设与发展

1、支付系统建设与发展支付体系是一个国家最重要的金融基础设施。人民银行支付系统(以下简称支付系统)是中国现代化支付体系的核心和枢 纽。支付系统的建设与发展，极大地改变着社会资金运行的流程、 方式、效率、效果，同时也对我国国库资金管理的创新与发展产 生极其深远的影响。支付系统是通过运用现代计算机技术和网络通讯技术 构建的安全、高效的平台，其面向支付参与者提供资金流通渠道 和清算、结算服务，并对支付风险进行有效监控。它是支付体系 的核心，是实现上述功能的各类业务信息系统的有机整合，是信息系统的集群。支付体系在国民经济的健康发展中发挥着重要作用 是经济金融活动的重要组成部分。目前，我国并存有四套支付系统

2、:首先是各商业银行建立的行内支付业务系统；其次是银行卡支付系统；第三是票据支付系统 ；第四是以中国现代化支付系统 (CNAPS)为核心业务系统的信息系统集群。CNAPS包括大额实 时支付系统(HVPS)、小额批量支付系统(BEPS)、支票影像交换 系统(CIS)以及清算账户管理系统 (SAPS)、支付管理信息系统 (PMIS)。本文所述中国支付系统特指由 CNAPS及其相关信息系 统有机组合而成的信息系统集群。通过MBA的学习并结合中国支付系统现状，笔者认为，中国人民银行应对中国支付系统所含各 信息系统进行优化整合以及相应的业务改造。这样能加强支付风 险防范和控制 ,发挥系统整合优势 ,进一步

3、确保中国支付系统的安 全、高效运行 ,并在促进央行货币政策的传导与执行、促进国民 经济健康发展发挥出更有效的作用。本文对此进行了分析和探 讨。一、支付系统的发展现状（一）支付体系建设成就。近年来， 我国支付体系建设取得显著成就， 在促进经 济社会发展方面发挥了重要作用。支付体系服务主体多元化发 展，形成包括中国人民银行、 银行业金融机构和其他机构的组织 格局。人民币银行结算账户管理体系不断完善， 金融账户实名制 稳步落实。 非现金支付工具广泛应用， 形成以票据和银行卡为主 体，互联网支付、移动支付等电子支付为补充的工具系列。支付 清算结算基础设施不断完善， 建成以中国人民银行支付系统为骨 干，

4、银行业金融机构行内支付系统为主体， 银行卡跨行交易清算 系统、外汇结算系统等为重要组成部分的系统架构。 支付体系监 督管理机制初步形成，建立了支付清算结算法律法规制度框架， 确立了“安全”和“高效”并重的监管目标，明确了监管范围和 监管手段， 风险防范能力不断增强。 农村地区支付服务广度不断 拓展， 农村支付服务环境持续改善。 跨境贸易人民币结算和投资 有序开展，跨境人民币清算渠道初步形成。（二）支付体系发展面临的机遇和挑战。我国支付体系发展前景广阔、 任重道远。 未来一段时期，支付体系建设面临难得的历史机遇： 经济社会持续快速发展， 交易活动日益频繁，支付服务需求旺盛。金融改革深入推进，金

5、融市场逐步完善，市场的广度和深度不断拓展。 综合国力显著增 强，对外经贸往来日益密切，人民币的国际地位持续提升。国际 社会愈加关注利用支付体系防范系统性金融风险的重要性，积极制定和出台金融市场基础设施国际标准和准则。国际金融危机的影响强化了监督管理支付系统、证券结算系统、中央对手等金融 市场基础设施的必要性。这些因素一方面对我国支付体系建设提 出了更高的要求，另一方面也为支付体系加快发展提供了良好的 环境和机遇。同时，我国支付清算结算法规制度亟待更新完善、支付系统与证券和外汇结算系统需进一步协调发展、城乡支付服务环境发展不平衡、市场机制的主导作用尚未充分发挥、支付体系 监管协调机制不完善等问题

6、依然突出，支付体系建设面临新的形 势和挑战：支付服务需求日益多样化、差异化和个性化，推动各 种业务不断创新；支付工具电子化趋势明显， 电子商业汇票应用 方兴未艾，银行卡普及率和创新能力不断提高，预付卡、互联网 支付、移动支付发展迅猛；支付服务市场竞争激烈，支付机构参 与支付服务市场丰富了以银行业金融机构为基础的支付服务主 体格局；现代信息技术在支付领域广泛应用，支付信息安全的重 要性愈发突出；支付结算系统的相互依赖性不断加深，支付体系 复杂性增强，支付体系监管面临新的挑战。在新形势下推进我国支付体系建设，着力解决突出问题，化挑战为机遇，是当前保持经济金融平稳运行和实现支付体系科学发展的内在要求

7、。二、指导思想、基本原则和主要目标（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入 贯彻落实科学发展观，以建设安全、高效的支付体系为宗旨，全 面推动支付体系的科学发展，鼓励创新，防范支付风险，维护金 融稳定，促进社会经济发展。（二）基本原则。坚持循序渐进，统筹兼顾。坚持支付基础设施建 设与法规制度建设同步推进，促进支付系统与外汇结算系统、证 券结算系统协调发展。坚持支付体系建设的统筹规划和循序渐 进，逐步缩小城乡支付服务环境差距， 推动境内支付与跨境支付 统筹发展，实现支付体系全面协调可持续发展。坚持市场主导与政府推动相结合。全面发挥市场 机制在支付体系发展中的主导作用，优化支付

8、服务市场安排，促进行业自律，优化市场秩序，鼓励公平竞争，满足社会多样化支 付服务需求。充分重视政府在加快支付基础设施建设、促进非现 金支付工具发展、推进支付产业信息标准制定、强化支付体系监 督管理中的推动作用，依法发展、依法监管。坚持鼓励创新与防范风险并重。积极支持以市场 需求为导向的各类业务创新。 有效开展支付体系监督管理， 引导 支付服务市场规范发展，防范支付风险，促进支付服务环境不断 优化。（三）主要目标。进一步完善以服务社会公众为宗旨，以满足支付需求为导向，中国人民银行、银行业金融机构、支付机构以及各类清 算组织、外汇结算机构、行业自律组织等共同参与的支付体系服 务主体多元化格局。建立

9、健全有利于规范管理和风险防范、促进 市场竞争和金融创新、维护消费者合法权益的支付清算结算法律 法规与监督管理体系。完善以中国人民银行支付系统为中枢，银行业金融机构行内支付系统为基础，外汇结算系统等为重要组成部分，银行卡跨行交易清算系统及其他零售支付系统并存的现代 支付清算结算网络体系。完善以票据和银行卡为主体，以电子支付方式为发展方向，适应多种经济活动需要的支付工具体系。进一步健全以金融账户实名制度为基础，以不断优化的金融账户管理手段为支撑的金融账户管理体系。 研究支付交易信息标准， 促 进支付清算结算系统互联互通、信息共享和业务协同，为加强支 付体系监管提供基础支撑。 结合农村地区不同支付服

10、务需求， 创 新和推广非现金支付工具，引导因地制宜地布设各类配套设施， 全面改善农村支付服务环境。积极开展支付体系国际交流与合 作。三、主要任务（一）健全支付体系法律法规制度，夯实支付体系发展的法律基础。研究制定支付系统管理法规制度。完善支付系统规则 设计，明确支付指令、结算最终性和轧差安排的法律地位及法律 效力，做好与中华人民共和国公司法、中华人民共和国商业 银行法、中华人民共和国企业破产法、中华人民共和国反洗 钱法等相关法律的衔接。提升支付系统管理制度的法律层次， 研究拟订支付系统监管条例、非金融机构支付服务管理条 例。制定重要支付系统判断标准，提高重要支付系统监管透明 度，切实防范系统性

11、风险，保障系统参与者及社会公众的合法权、人血。建立健全非现金支付工具法规制度。 推动中华人民 共和国票据法、票据管理实施办法和支付结算办法的修 订工作，明确电子票据的法律地位及法律效力。推动出台银行 卡条例，做好银行卡收单业务管理办法的制定实施工作。 制定与完善互联网支付、移动支付等新兴支付方式的业务管理办 法。整合完善人民币银行结算账户管理制度，统一规范人民币银行结算账户管理。完善外汇结算法规制度。明确外汇交易集中清算的法 律地位，确保外汇交易的结算最终性， 保障清算机构对担保品优 先受偿权。理顺外汇交易、清算、结算机构及市场参与者的法律 关系，明确各主体间市场协议的法律地位， 保障各参与者

12、的合法 权益。增强交易、清算、结算过程之间的信息互通与共享。完善债券交易结算法规制度。 推动债券电子簿记法规建设，保障电子化证券的法律权利。研究明确债券结算机构、金 融机构和投资者之间的法律关系。 处理好中华人民共和国证券 法与中华人民共和国企业破产法相关规定的衔接，落实保 障证券结算优先原则，确保结算最终性。完善支付清算结算服务收费定价机制。根据经济金融 的改革与发展水平，不断完善支付清算结算服务收费定价机制， 推动支付服务市场化、规范化发展，倡导风险、成本与收益相匹 配的定价策略，保护消费者合法权益。协调推动农村地区非现金 支付服务优惠支持政策出台，有效降低农村地区非现金支付工具 使用成本

13、。（二）扎实推进金融基础设施建设，构建安全高效的 资金、证券结算系统网络。完善支付清算网络体系。整合中国人民银行支付系统，建成功能更完善、架构更合理、管理更先进的第二代支付系 统，合理规划和部署现有应用系统迁移工作。推进支付体系灾备体系建设，提高业务连续性保障能力。 充分发挥银行业金融机构 行内支付系统的基础性功能。 积极支持各类市场主体在零售支付 系统建设中发挥作用，推动零售支付系统服务功能的持续优化， 为社会公众提供更加安全、便捷、低成本的支付服务。鼓励提供 灵活多样的系统接入方式，广泛支持农村地区银行业金融机构使 用各类支付清算系统，推进农村地区支付环境建设。提升外汇结算系统功能。 研究

14、推动外汇结算系统与境 内外支付系统的衔接应用， 提高外汇结算效率。 进一步丰富外汇 结算系统功能， 支持外汇业务创新， 努力推进外汇交易同步收付(PVP)的实施，有效防范外汇结算风险。加强债券市场基础设施建设。 研究多币种证券清算结 算及跨境交易的清算结算， 推动实现债券市场净额结算。 研究推 动债券结算系统功能优化， 支持资本市场发展与创新， 不断满足 新业务、 新产品的结算需求。 提高利用中央银行货币进行证券资 金结算的比重，发挥支付系统与证券结算系统联合运行的优势。协调支付系统和证券结算系统的发展。 完善各系统的 准入、退出标准，研究各系统之间互联互通标准，实现各系统的 协调发展， 进一

15、步发挥支付系统和证券结算系统在货币政策、 金 融市场、 金融创新和经济发展方面的支持作用。 完善各系统的危 机处置预案和应急计划， 健全各系统安全稳定运行的评估机制和 考核机制， 切实提高各系统应对突发事件的处置能力， 稳步提升 各系统的安全性与可靠性。 协调支付系统和证券结算系统之间的 结算过程，有效防范跨系统风险。(三) 鼓励非现金支付工具发展创新，推动非现金支 付工具的普及应用。继续推动票据业务创新。 支持和推动票据影像业务和 电子票据的发展，降低票据处理成本、提高票据支付效率，保障 票据支付安全。 充分发挥电子商业汇票系统效能， 研究引入电子 票据新品种，推动票据市场统一化、电子化进程

16、。提升纸质票据 防伪技术及核验水平，确保票据使用安全。大力支持银行卡产业发展。 规范银行卡发行。 继续扩 大银行卡受理范围，不断改善受理环境，全面促进银行卡应用， 提高支农、惠农卡普及率。规范收单市场秩序，强化特约商户和 受理终端管理。推动金融 IC 卡（金融集成电路卡）与公共服务 应用的结合。 建立科学合理的银行卡业务发展评估指标体系， 完 善银行卡业务发展量化考核机制。进一步加强银行卡风险管理， 完善联合整治银行卡违法犯罪工作机制， 加大打击银行卡违法犯 罪活动的力度。推动新兴电子支付业务健康有序发展。 完善电子支付 业务规则和风险控制措施， 加强电子支付标准建设， 鼓励新兴电 子支付业务

17、发展。 加强银行业金融机构电子支付管理， 规范支付 机构电子支付平台的发展。 强化对支付机构的信息安全和风险管 理要求，保障客户资金安全，促进电子支付业务健康发展。积极推动非现金支付工具的普及推广。 加大支付结算 知识宣传普及力度， 推动银行业金融机构加大非现金支付工具配 套设施布放力度， 引导和鼓励社会公众使用非现金支付工具。 紧 密结合农村实际， 充分利用农村地区网络通信设施， 推动切合农 村实际的电子支付工具在农村地区的应用和普及。 鼓励和推动非 现金支付工具在国家粮食、 农副产品收购以及果蔬、 农业生产资 料等各类专业市场的广泛应用。（四）优化账户服务和管理，增强社会诚信意识。推进落实

18、金融账户实名制。 加强落实账户实名制监督 检查，探索建立落实账户实名制长效机制。加强身份识别手段， 提高身份识别有效性，完善联网核查公民身份信息系统功能，探索建立信息共享机制，健全联网核查疑义信息反馈核实及争议处 理机制。改进银行账户管理体系。 研究拟订人民币银行结算 账户管理条例。研究完善金融账户账号编码规则，建设全国集 中人民币银行结算账户管理系统。不断完善银行账户司法、税务、 审计等有权部门查询、冻结、扣划制度，依法保护各方的合法权 益。提高农村地区银行账户的普及率，在依法合规、防范风险的 前提下，适当简化开户手续，促进农村地区银行账户的开立和使 用，为非现金支付结算业务发展创造便利条件

19、。（五）加强支付体系监督管理，维护支付体系安全稳定运行。明确支付体系监督管理的重点。 充分发挥中国人民银 行维护支付、清算系统正常运行的职能及相关金融行业监管部门 在金融体系中的法定监管作用， 加强对支撑金融市场运行的支付 系统和证券结算系统等的监督管理。 及时完整地获取金融市场的 交易和风险敞口信息，加强监控同一金融机构作为多个系统参与 者时所承受的信用风险和流动性风险，尽早发现、预警和防范系 统性风险，切实维护支付体系的安全、高效与稳定运行。强化支付体系监督管理措施。合理设计支付体系统计 监测指标，进一步完善支付信息采集、汇总、分析手段。参照重 要支付系统核心原则、证券结算系统建议等国际标

20、准，适时 开展各类支付清算结算基础设施的评估工作。完善支付体系监管机制。 建立健全中国人民银行、 金 融行业监管部门的监管协调机制， 有效形成监管合力。切实推动 支付清算行业自律管理，维护支付服务市场的竞争秩序。 加强人 才队伍建设，提高监督管理水平。加强监管部门与社会公众的沟 通，提高支付体系监管透明度。健全支付机构监管机制。落实非金融机构支付服务 管理办法及配套措施，明确支付机构从事网络支付、预付卡发 行与受理、银行卡收单等支付服务的资质和要求，引导督促支付机构规范发展。建立健全“政府监管、行业自律、公司治理、自 我约束”的非金融机构支付业务监管体系，有效防范支付风险， 切实保障消费者资金

21、安全，维护支付服务市场的稳定运行。（六）加强支付体系国际交流与合作。积极参与支付结算国际交流与合作。 积极参与支付清 算结算国际和区域性合作组织， 研究国际国内支付体系标准衔接 机制，在支付结算国际规则与国际标准制定方面发挥更大作用。 统筹研究跨境人民币业务处理系统建设以及跨境债券平台基础 设施建设，为跨境经贸往来和金融中介活动提供更加可靠的清算 结算安排。研究加强跨境人民币支付信息安全管理，确保我国金 融信息安全。推进支付服务市场对外开放。支持银行业金融机构积 极开展国际结算业务，在风险可控和经济可行的前提下， 推动业 务、机构不断向境外延伸。畅通人民币跨境支付渠道，完善人民 币跨境清算体系

22、。推动境内及跨境外币支付系统协调发展，提高外币支付效率。四、组织实施（一）明确实施责任。中国人民银行依法加强规划制定与实施的组织领导， 牵头制定各项目标任务的分解落实方案，完善工作机制，落实工作责任，建立指导意见实施情况的监测评估制度，强化对指导意见实施情况的跟踪分析。（二）加强统筹协调。中国人民银行切实履行职责， 加强指导意见实施的统 筹协调。各有关部门积极配合、密切协作、加强沟通，建立健全 中国人民银行、金融行业监督管理部门的合作机制、 工作协调联 动机制，充分发挥金融业监督管理部门的监管作用，加强监测和评估，维护支付体系的稳定，共同确保目标和任务落到实处。（三）营造良好舆论环境。在城市和

23、农村广泛宣传支付结算知识，培育社会公众 的现代支付理念。切实加强对支付安全知识的宣传教育，不断提 高社会公众防范支付风险的意识和能力。 大力宣传国家支付体系 建设的政策导向和重要意义， 为指导意见的实施创造良好的社会 环境和舆论氛围。支付系统建设有力支持和促进了国库业务发展 支付系统在功能设计上紧密结合经济金融发展形势， 前瞻性地考虑到支付服务现实需求和未来发展， 构建了以大额支 付系统为主、小额支付系统为辅，以网银互联系统、支票影像交 换系统为补充，覆盖批发、零售支付业务的最终资金清算系统。 支付系统的建成，标志着我国社会资金运行的“高速公路网”基 本铺就，对国库各项业务发展起到了极大的支持

24、和促进作用。（一）支付系统建成显著提高了国库资金周转速度 支付系统建设前， 国库没有独立的资金清算渠道， 资 金往来只能通过“行库往来”方式，由会计营业部门代为划转。 县支库上划中央收入到总库，需经县、市、省级人民银行会计营 业部门和中心支库、省分库、 总库等 6 个环节， 最短需要 23 天 时间。自 2003 年起，全国地市以上国库陆续全面加入支付系统， 建立了以支付系统为核心、 同城票据交换和国库内部往来为补充 的独立、直达、畅通的资金清算体系，国库资金汇划历史性地首 次摆脱了长期以来对会计营业部门的依赖。 在此基础上， 国库系 统推广实施序时、 滚动的国库资金汇划报解模式， 进一步加快

25、了 国库资金入库速度， 提高了财政资金使用效率。 由此给国库会计 核算带来根本性、 历史性的深刻变化， 既丰富了国库会计核算的 内涵，提高了国库会计核算的时效性、准确性、科学性，也使国库业务空间得到进一步拓展。近年来，国库部门针对企业退税效率低、环节多、资 金到账速度慢等问题， 充分发挥支付系统、 财税库银横向系统资 源联合优势， 通过电子化退税或无纸化退税等方式， 优化企业退 税业务流程， 简化环节， 大幅度提高了退税资金到账速度和企业 资金周转效率。特别是 2009 年以来，为有效应对国际金融危机 的影响，江苏、浙江、辽宁等地国库与财税部门积极沟通、有效 配合，大力推广出口退税业务的信息化

26、、无纸化，使企业退税资 金从国税开出退库凭证到企业收到资金由原来的 23 天缩短到 几分钟， 有效缓解了企业资金压力， 既为企业办了一件实实在在 的好事，也增强了国家惠民政策的落实力度， 受到企业普遍赞誉。（二）支付系统建成大大加快了国库业务电子化进程 一是加速了国库会计核算数据集中系统建设步伐。 国 库全面加入支付系统后， 为进一步加强国库会计管理， 有机整合 业务系统，提高效能，按照“标准统一、数据集中、资源共享、 安全高效、实时处理、功能完善”的指导思想，自 2005 年起， 人民银行着手开展国库数据集中系统 （TCBS） 建设，并在这一新的 平台上对国库会计业务流程进行再造。 TCBS

27、 与支付系统“一点 连接”，基本实现了核算业务全程计算机自动处理、收入直达入 库、支出即时到账、资金零在途和风险多环节控制的建设目标。 目前 TCBS 已在北京、吉林、湖北、重庆等 12 个省 （市）正式运行， 并在不断完善系统功能、 提高系统稳定性的基础上， 加快在全国的推广应用进程二是建立了以国库为中心的电子化税收缴库模式。 支 付系统建成前， 由于国库没有独立的资金清算渠道， 各地横向联 网建设大都采用以税务部门为中心的税银模式， 国库部门或处于 从属被动接受地位， 或被置于联网之外。 国库建立独立的资金清 算渠道后，不论是全国统一的财税库银横向联网(TIPS)建设，还是地方横向联网建设

28、， 通常以人民银行为主导， 采用以国库为核 心的联网模式， 横向联网数据处理中心大多设在人民银行。 由于 国库部门在横向联网建设、 开发、管理和发展等方面处于中心地 位，极大地提升了央行国库的社会影响力， 对于中央银行有效履 行经理国库职责发挥了重要作用。(三) 支付系统建成有力推动了国库业务不断创新 支付系统建成运行后， 国库部门充分利用这一现代化 平台，在办好传统业务的基础上，挖掘潜能，逐步扩大国库业务 范围，全面提升国库服务创新能力。一是使国库直接办理财政集中支付业务成为可能。 支 付系统开通前， 无论是通过同城票据交换方式， 还是通过会计营 业部门进行资金汇划， 都无法满足国库直接办理

29、集中支付业务的 要求。国库部门加入支付系统后，拥有了比商业银行更为方便、 快捷的资金汇划清算渠道， 具备了更好地为财政部门提供支付服 务的能力， 预算支出不仅可以面向预算单位， 同样可以面向更为 广大的商品和劳务供应商， 支付范围也从同城扩展到异地。 一些地区的试点实践证明， 国库能够通过直接办理集中支付业务为提 高财政资金效益发挥更大的作用。如鞍山市从2005 年起，在人民银行国库设立“鞍山市国库集中收付业务核算中心” ，由国库 为财政部门和预算单位开设零余额账户， 直接办理财政直接支付 和授权支付业务。从开办至 2011 年 6月底，鞍山市已有 348 家 市直预算单位纳入“零余额账户”管

30、理系统，国库部门累计办理 财政直接支付业务 4.35万笔、金额 2466 亿元，授权支付业务 28 万笔、金额 322 亿元，不仅减少了财政集中支付中间环节和行政 运行成本， 提高了财政资金集中管理和综合使用效益， 而且符合 国库集中收付制度改革的目标方向， 有利于进一步完善我国预算 管理制度和公共财政建设。二是使国库直接支付业务范围不断拓宽。 2007 年以 来，国库依托现代化支付系统， 通过积极构建“资金汇划高速路” ， 直接支付政府补助资金， 实现了各类补助资金的 “点对点” 发放， 减少了资金支付环节， 提高了工作效率， 方便了受益人就地领取， 降低了资金管理部门的发放成本和商业银行的

31、劳动强度。 2010 年，全国共有 30个省（市、自治区 ）的 118个地（市）、542个县（市、 区）开展了国库直接支付政府补助资金工作，总计 1371 万笔，拨 付金额 90.8 亿元。目前，国库直接支付的项目已覆盖水库移民、 救灾、社保、种粮、农机具购置、家电下乡、行政人员工资、农 林渔、水利、扶贫、环保等众多涉农、民生、生态环境建设等领 域；直接支付的对象由农民扩展到工人、城镇低保户、学生、教师、军人、残疾人、公务员、离退休人员等社会各阶层；直接支 付区域基本实现了从农村到城镇、机关、企业和学校的全覆盖。 国库直接支付不仅拓宽了国库服务领域， 拉近了国库服务与百姓 民生的距离， 增进了

32、国库与地方政府及相关部门的联系， 也体现 了国库高效、快捷、便民的服务理念和服务政府、服务社会、服 务民生的意识和水平， 得到了地方政府的充分肯定和人民群众的三是对纳税人的服务水平和质量得到极大改善。目 前，国库通过大额支付系统、小额支付系统、同城票据系统等多 种支付清算方式， 实现了税收收入电子缴库， 满足了纳税人在网 上、纳税大厅、银行申报纳税等多种缴库方式的需求。纳税人在 征税期内可任意选择时间、 地点进行缴税， 解决了缴税需频繁往 返于税务机关和银行的问题， 使政府部门对纳税人的服务突破了 时间和空间的限制。同时，也减轻了税务机关、银行的柜面业务 压力，大大降低了征税成本，提高了税款征

33、缴效率。二、依托支付系统， 进一步推进国库管理改革与创新 支付系统既是一条资金清算的通道、 资金运行的高速 路，也为连接支付系统的有关业务系统提供了一个重要的创新平 台，对国库业务而言，依托支付系统、进一步推进国库管理改革 与创新不失为一条重要的工作思路。（一）发挥国库直接接入支付系统优势，促进国库集中收付制度完善2001 年，国库集中收付改革开始启动，在改革方案 制定过程中，财政部、人民银行达成了共同推行“以国库单一账 户为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式”的改革目标， 但在集中支付业务具体路径的选择上却存在分歧， 财政部希望采 取商业银行代理模式， 而人民银行希望采取通过人民银行国库

34、直 接办理模式。 由于当时人民银行支付系统尚未建成， 国库资金清 算渠道尚不畅通，不能满足国库部门办理集中支付业务的需求， 因此，人民银行只能接受商业银行代理模式的国库集中支付改革 方案，未能实现支出款项由国库直达最终收款人的“两点一线” 的理想业务模式。 商业银行代理国库集中支付模式， 不仅弱化了 人民银行国库对财政的服务功能， 也极大地削弱了国库对支出款 项的有效监督。人民银行国库加入支付系统， 为实行真正的国库集中 收付制度改革奠定了坚实的基础。 应当充分发挥支付系统汇划资 金便捷、高效的优势， 研究并创造条件积极推行真正意义上的国 库集中收付制度。 在目前条件下， 可以先行取消财政部门

35、在商业 银行开立的零余额账户， 将财政直接支付业务收归人民银行直接 办理，待条件成熟后，再将财政授权支付收归人民银行办理。（二）利用支付系统借记功能，进一步提高税款入库的 及时性目前，通过 TIPS 联网扣税入库的业务流程是：税务 部门将扣税信息通过 TIPS 发送给纳税人开户行；纳税人开户行 收到扣税信息后， 将税款从纳税人账户划转至待结算财政款项账 户中，与 TIPS 对账后，再将税款通过大额支付系统汇划至人民 银行国库；国库收到款项，再次与 TIPS 进行核对后进行入库处 理。在这种流程下，为减轻工作量，日间开户行与 TIPS 一般只 进行一次对账， 集中办理税款汇划； 对日间对账以后发

36、生的扣税 业务，一般在系统晚间日切对账后， 第二天才将税款汇划给国库。 因此，从纳税人扣划的税款并不能实时缴入国库。要解决通过 TIPS 扣税不能实时入库问题，可以利用 小额支付系统借记功能，对通过 TIPS 扣税入库流程进行再造。 再造后的流程是：税务部门将扣税信息通过 TIPS 发送给人民银 行国库； 国库收到扣税信息后， 实时通过小额支付系统向纳税人 开户行发起借记扣税业务， 纳税人开户行确认后自动将税款从纳 税人账户划缴国库。这一流程，增强了国库扣划税款的主动性， 减少了入库操作环节， 既提高了税款入库的及时性， 可以真正实 现税款由纳税人账户实时直达入库， 也进一步降低了税款入库过

37、程中的操作风险。（三）依托支付系统，大力拓展 POS 缴税、手机缴税、 网上缴税等新兴电子缴税业务近年来，为不断适应我国电子商务的迅速发展和社会 公众多样化的支付需求，网上支付、电话支付、移动支付等电子 支付工具发展迅速，电子支付交易量不断增加。 TIPS 和小额支 付系统7X 24运行模式和网上支付跨行清算系统的建成运行，为 纳税人随时随地利用 POS 机、互联网、手机等工具缴纳税款提 供了技术条件。应充分利用先进的网络技术，依托支付系统，积 极创新、拓展 POS 缴税、手机缴税、网上缴税等新兴的电子缴 税业务， 探索开展异地缴税业务， 为纳税人提供更优质的纳税环 境。三、重视风险管理，促进

38、国库业务良性发展 支付系统为国库业务改革发展发挥了强有力的基础 性服务、支持和推动作用，但风险往往与创新伴生。重视和预防 当前国库支付业务中存在的各种风险隐患， 建立健全科学、 高效 的国库业务系统管理制度和运行机制应成为当务之急。（一）注重防范国库加入支付系统后产生的新风险 国库加入支付系统后， 拥有了直接、 独立的清算渠道， 在资金汇划速度加快的同时， 也直接处于资金风险前沿。 国库业 务内容和管理模式的巨大变化， 使国库风险点和风险隐患随之增 加，风险表现形式呈现出新的特点。 国库资金风险不再仅仅局限 于预算收支、退库过程，还包括了资金汇划过程，风险点增多， 风险关口前移，风险的隐蔽性和

39、危害性也随之加大。一方面，传 统业务风险仍然存在。 比如， 国库人员因道德意识形成的潜在道 德风险，不严格执行制度、不规范操作产生的操作风险，管理手 段不到位、管理力度不够形成的管理风险， 现有制度规定不健全、 存在漏洞和业务真空形成的制度风险， 国库监管把关不严， 造成 资金被挤占、挪用的支付风险等等。另一方面，支付系统的便利 和快捷也容易成为国库资金风险防范中的最薄弱环节， 国库支出 资金通过支付系统实时、 直达收款人， 在极大地提高资金周转效 率的同时，也极大地增加了国库部门管理、防范风险的压力。随 着国库信息化发展， 国库与相关部门间的数据传递向网络化、 电 子化转变， 业务操作逐渐由有纸化转为无纸化， 账务处理由分散 转向集中。 国库既面临着对支付系统的依赖， 又面临着自身系统 脆弱性、缺陷性和安全性风险，支付系统、财税部门、通