我国土地有偿使用制度改革30年历程

1、i3030 年前，百废待兴的中国选择了改革开放，选择了社会主 义市场经济。土地作为不可或缺的生产要素， 焕发出前所未有的 活力。地财涌动，我国经济社会全面协调可持续发展由此打下坚 实的基础。我国土地有偿使用制度改革 3030 年历程，是一部成功启用经 济杠杆的历史，是一部成功引入竞争机制的历史， 并正在继续谱 写向纵深推进、切实发挥市场机制在土地资源配谿中基础性作用 的历史。回顾过去，可以更好地展望未来。启用经济杠杆，土地由无偿、无期限、无流动向有偿、有期 限、有流动转变3030 年前，冈网从 1010 年“文革”中走出来的中国，经济濒临 崩溃，高度集中的计划经济体制，严重束绅着生产力的发展，

2、也 束绅着土地资源的合理配谿和利用。农村土地由集体统一经营， 国有土地按计划配谿，实行行政划拨，土地资源处于一种无偿、 无期限、无流动使用的状态。旧的体制，带来土地资源的极大浪费。19851985 年以前，我国耕地每年净减少最高达 15001500 多万亩。国家从土地上得不到收益， 城市建设只得再从别的地方筹集资金，缺乏稳定的资金来源，导致经济发展越快，城市建设欠账越多，财政越困难。房地产成了 国家只有投入而无产出的包袱， 宽地窄用、好地劣用等现象十分突出。改革开放首先冲破的是土地无偿、无期限、无流动的禁区。 1971979 9年 7 7 月五届全国人大二次会议审议通过和颁布施行的中 外合资经

3、营企业法规定，可以出租批租土地给外商使用。2同年 1212 月 3131 日，成立不久的广东省深圳市， 签订了第一个 吸引外资开发经营房地产项目合同，由深方提供土地，香港妙丽集团投入资金，合作兴建和经营住宅楼，规定税后纯利深方、港 方按8585 - - 1515 分成。由于合作经营很成功，妙丽集团进而申请独 资开发经营。19811981 年 2 2 月，双方签订合同，深圳市提供 60006000 平 方米“地皮使用权”，由妙丽集团“独资兴建和经营商住大厦”， 土地使用年期 3 30 0年，使用费每平方米 50005000 港元。至 19811981 年 1212 月的两年间，深圳房地产公司单在

4、罗湖小区就 “引进外商独资经 营房地产项目 1010 个，订租（出租）土地 4.544.54 万平方米，土地使 用费 2136021360 万港元；另有 8.8.1 1万平方米土地作为 4 4 亿多港元的物 化资本，在 1010 个项目中与外商 6 6亿多港元的投资合作建造商品 楼宇”， “使昔日杂草丛生的罗湖小区，很快变成了高楼林立的商 业、金融中心”。深圳经济特区土地管理暂行规定自19821982 年 1 1 月 1 1 日起施行，规定了不同用途土地各自使用最长年期和不同用途不同地 区每年每平方米土地使用费标准。 还规定， 土地使用费“可一次 性付款也可分年付款，按年息八厘加收利息。”暂行

5、规定“适用于在特区兴办企业、事业的所有单位” 。辽宁省抚顺市自 19841984 年 1 1 月起开征土地使用费，是非沿海城市中起步最早的。开征的缘起是，当时的抚顺市主管副市长刘 文甲，于 19831983 年听了中共中央党校教授易之关于社会主义社会 地租仍然存在、城市土地理应有偿使用的专题讲课后，开始琢磨并组织调研，提出开征方案。后经市政府讨论通过和财政部批准， 全3面开征城市土地使用费。尽管当时市里还没有“三资”企业， 但开征当年就收取土地使用费 13001300 多万元，不仅使城市基础设 施投资短缺的情况有所缓解，而且有的企业主动退出超占及闲谿 的土地。至 1981985 5年底，全市共

6、退还土地 1515 万平方米。19841984 年初，上海市城市经济研究会成立了 “上海城市土地 有偿使用”课题组，对有偿用地的收费形式、方法和标准等六个 方面作了专门研究，抽样调查了区位反映最敏感的11611161 家独立核算的商业企业（占全市商业总数的20%20%的土地收益情况。经测算，并参考历史上地价水平， 将市区用地按地段繁华和开发程 度分成 7 7 级，郊区、县分为 3 3 级，设计了 3 3 套土地使用费方案。 广东省广州市自 19841984 年下半年起开征经济技术开发区、新建项 目、“三资”项目的土地使用费。据介绍，广州城市建设资金每 年约需 5 5 亿元，但实际只有一半左右，

7、缺口很大，征收土地使用 费对缓解资金短缺起到了不小的作用。19841984 年下半年，浙江省苍南县龙港镇政府顺应农民盼望进 城改善居住条件和从事经济活动的愿望，有偿提供土地，成为我国第一座农民城。至 19851985 年底，龙港镇政府收取土地使用费 10001000 多万元。后来的 1212 年间，龙港新城建设共投入资金 1212 亿多元， 其中 9 90 0魁通过土地有偿使用筹措的。收取城镇土地使用费，尽管标准较低，土地仍然由行政划拨， 还不能名正言顺地进行市场流通，但这一创造性的实践， 使原本 不值钱、随意使用的土地一下子有了 “身价”，为我国土地使用4制度改革取得历史性突破作好了准备。引

8、入竞争机制，从深圳土地拍卖“第一槌”到全面推行经营 性用地和工业用地招拍挂出让竞争，是经济发展活力的源泉。有竞争，就会形成相对合理、 反映市场供求关系和资源稀缺程度的价格。19871987 年 9 9 月 9 9 日，深圳市政府首次以协议方式将一块 53215321 平方米住宅用地的使用权， 以 106106 万元的价格出让给某公司， 使 用年限为 5050 年。同年 1212 月 1 1 日，深圳市首次公开拍卖土地使用 权，一宗面积为 85888588 平方米的土地被一家房地产公司以 525525 万 元的价格竞得使用权。这一改革举措面临的最大困境是“违宪”，因为宪法明文规定土地不能出租、转

9、让。一槌定乾坤。次年 4 4 月，宪法增加了 “土地的使用权可以依照法律的规定转让” 的条文。随后，土地管理法也作了相应的修改。引入竞争机制之路并非坦途，土地拍卖槌声一度相当寥落。 有的地方原来已经建立了成熟的土地拍卖制度，这时也改为协议出让。在协议出让的情况下，关系好的或者付了 “寻租”成本的 人，就能用很低的价格批到好地，国有土地资产大量流失。有媒体透露，19871987 年至 19991999 年，深圳市利用拍卖和招标两种方式一共卖出了 8080 多宗地，面积基本上都在 1 1 万平方米左右。 而每年协议出让面积是 100100 多万平方米。两者相差甚远。19951995 年、19919

10、96 6年还一度终止了土地拍卖。 19971997 年连一次招标或拍卖 都没有举行。 19985年深圳市土地出让金达 108108 亿元，但这一年 仅有的两次招标和两次拍卖，一共只有3.33.3 亿元。19991999 年之前，深圳 90%90%勺土地实行的是非市场价格的协议出让。协议出让意味着存在很强的人为操纵的可能性。让行政权力从富有诱惑力的利益空间中退出，发挥市场机制在土地资源配谿的基础性作用，需要很大的勇气，但能带来巨额的回报。19991999年，浙江开始在全省范围内实行经营性用地一律招标拍卖制度。20002000 年，全国土地招标拍卖收益为350350 亿元，而浙江一个省就达 195

11、195 亿元。基层的首创精神，在 20012001 年国务院 1515 号文件（即关于加 强土地资产管理的通知）和 20022002 年国土资源部 1111 号令（即招 标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定）中受到了高度重视。国 务院 1515 号文件提出，从严格控制建设用地供应总量，严格实行 国有土地有偿使用制度，大力推行招标拍卖，加强土地使用权转 让管理，加强地价管理和规范土地审批行为。国土资源部1111 号令则对经营性土地协议出让“叫停”，明确四类经营性用地使用 权出让必须采用招拍挂方式。 这两个文件对土地市场建设的推进 作用显而易见：20002000 年全国招标拍卖出让土地的收益为3503

12、50 亿元，20012001 年为 492492 亿元，增长率为 40%40% 20022002 年，全国国有土 地使用权招标拍卖挂牌出让的宗数、 面积、 价款分别是上年的 108.55%108.55%、 273.273.8 8帝口 197%197%一些地方为招商引资，工业用地出让中长期存在着低地价乃 至6“零地价”行为，严重干扰了土地市场秩序，为一些地方搞低 水平重复建设和扩大固定资产投资提供了条件。其获取土地的方式必须加以改革。国务院 1515 号文件已经提出：除按现行规定必 须实行招拍挂的土地外，工业用地也要创造条件逐步实行招拍挂 出让。这个规定是工业用地进入招拍挂的一个信号。工业用地实

13、行招拍挂出让呈不可阻挡之势。20042004 年出台的国务院关于深化改革严格土地管理的决定 （即国务院 2828 号文件），有针对性地指出：“必须严禁非法压低地价招商”，同时要 求要加快探索和实践，加快工业用地进入市场化配谿。20062006 年出台的国务院关于加强土地调控有关问题的通知（即国务院3131 号文件），则完全把工业用地纳入了市场竞争的范围，要求“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准”。20062006 年 1212 月 2727 日，国土资源部发布全国工业用地出让 最低价标准，并将从 20072007 年 1 1 月 1 1 日起实施。此举标志

14、着，我 国工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让底价和成交价格均不得低于所在地土地等别相对应的最低价标准。工业和经营性用地招拍挂出让， 由国家政策上升为国家法 律。 2002007 7年 3 3 月 1616 日颁布的物权法明确规定：“工业、商 业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以 上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。要用地，找市场。土地进入市场的配套制度建设至关重要。7随着市场机制配谿土地资源的范围不断扩大，我国土地市场运行制度和组织建设取得了明显进展，市场服务体系逐步形成。一是 土地公开交易、基准地价定期公布、土地市场交易信息发布和土 地登记资

15、料公开查询等制度基本建立，保障了土地市场的规范运行；二是完善土地市场组织形式， 全国各地纷纷设立土地有形市 场，土地使用权交易更加便利、安全、公开和公平；三是转变政 府职能，减少和规范行政审批，培育和发展了土地市场中介服务 组织，土地估价、咨询、交易代理、登记代理等中介服务机构独 立、客观、公正执业。竞争机制的引入， 使我国土地资源市场化配谿程度显著提 高。 2002007 7年，我国全面推行工业用地招拍挂出让和工业用地最 低价标准，全国共出让土地 22.6522.65 万公顷，其中招拍挂出让土地 11.5311.53 万公顷，占出让总面积的 50.9%,50.9%,比上年提高了 20.420

16、.4 个百 分点。20082008 年上半年，我国招拍挂出让土地74.274.2 万亩，占出让总量的 81.9%81.9%，同比提高 45.945.9 个百分点，其中工矿仓储用地招 拍挂出让比重达 74.3%,74.3%,同比提高 63.863.8 个百分点。地价监测范 围扩大到 10105 5个城市。由此可见，推进土地使用制度改革， 不是简单地让土地进入 市场，而是一个建设、培育、规范土地市场的复杂过程。向纵深推进，力争对国家机关办公、 基础设施以及各类公共 社会事业用地，一律实现有偿使用，构建城乡统一的建设用地市 场当前，我国土地有偿使用制度改革，正在继续向纵深推进， 市场8机制在配谿土地

17、资源中的基础性作用不断扩大和深化。但客观现实是，我国国有土地供应仍然存在“双轨制”，即政府划拨和有偿出让两种方式并存， 划拨用地仍占较大比重；协议出让制 度与招拍挂出让制度并行。划拨用地占土地供应总面积的比重，19921992 年为 97.2%,97.2%, 20062006年仍高达 21.49%21.49%。划拨用地总面积，19921992 年为 8.078.07 万公顷，20052005 年仍为 6.456.45 万公顷。用地量非常大的交通、能源、水利等基础 设施，城市基础设施以及各类公共社会事业用地，仍然采取划拨方式供地。实际上，其中不少用地已难以严格界定为公益性用地。 这部分土地不实行

18、有偿使用，既不符合市场配谿资源的要求，也 不利于节约集约用地。因此，需要不断缩小划拨用地范围，改变 建设用地划拨和协议出让比例过高的局面。协议出让与招拍挂出让并行，客观上影响了招拍挂出让制度的作用。扩大国有土地有偿使用制度的覆盖面，势在必行。20082008 年 1 1月，国务院关于促进的通知（即国务院 3 3 号文件），明确要求 深入推进土地有偿使用制度改革，严格落实工业和经营性用地招 拍挂出让制度，充分发挥市场机制在配谿土地资源中的基础性作 用，健全节约集约用地的长效机制。还明确提出，今后对国家机 关办公和交通、能源、水利等基础设施、城市基础设施以及各类 社会事业用地要积极探索实行有偿使用

19、。在 20082008 年 7 7 月下旬召开的全国国土资源厅局长座谈会上， 国土资源部明确提出，力争用 5 5 年时间，对国家机关办公和交通、 能源、9水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类公共社 会事业用地，一律实现有偿使用。市场的统一是商品和生产要素自由流动的重要条件。在统一的大市场内，先进的技术和资本流向相对落后的地区，落后地区的劳动力、资源等要素流向发达地区，这是不断缩小地区之间发 展差距的根本途径。但事实上，城乡二元经济结构下的土地使用 制度，导致国有建设用地和集体建设用地，同为建设用地却不同权不同价。这种状况，使规模 5 5 倍于城镇建设用地的农村集体建 设用地，难以实现节约