现阶段水利吸引社会资本应避免陷入的几个误区

1、现阶段水利吸引社会资本应避免陷入的几个误区国家高度重视创新投融资机制，把水利作为重点支持领域之一，先后制定出台了一系列 吸引社会资本参与水利工程建设运营的政策措施。水利部会同有关部门和地方积极创新投融 资模式，科学设计社会资本参与方式，细化完善政府支持政策，较好激发了社会资本参与水 利建设的动力与活力。据初步统许，十二五期间全国水利建设投资中社会资本为1683亿元, 约占水利总投资的7. 8%,相比十一五期间提高了 3. 5个百分点。但由于水利具有很强的公益 性，且投资规模大、建设周期长、财务回报率低，长期由政府组织实施，与交通、巾政等基 础设施领域相比，市场开放程度总体依然不高。特别是通过调

2、查了解和案例分析发现，由于 在吸引社会资本方面缺乏成熟的操作经验，有关方而对PPP的概念、内涵还缺乏正确的认识 和理解，具体实践中容易陷入几个误区，影响了水利在更大程度上向社会资本开放。本文对 几个误区进行重点辨析，并提出有关建议。一、误区：吸引社会资本主要目的是解决水利建设资金缺口1 .描述：对于盈利条件较好、融资能力较强的项目，一些地方认为没有必要推行PPP模 式本届政府以来，鼓励社会资本发展、让企业拥有投资自主权，是在国家经济发展步入新 常态，要求发挥投资关键作用、以结构性改革推动结构调整的背景下提出的。由于水利的市 场化程度低，目前开展的政府和社会资本合作实践较少，业内对于PPP内涵的

3、认识和理解还 有一些片面和狭窄。有观点认为，开展政府与社会资本合作的主要甚至唯一目的是解决水利 建设资金缺口问题。因此，只有在水利建设资金特别是地方配套资金存在较大缺口时，才会 想到引入社会资本参与，而对于盈利和融资能力较好的水利项目，许多地方认为没有必要， 或者不愿意将其拿出来吸引社会资本参与。据了解，浙江某引调水工程在筹集项目建设资金 时，由于工程本身效益较好、融资能力较强，加之融资环境较好，其通过贷款、专项债券的 平均融资成本仅为1.5%左右，但如果采取吸引社会资本的方式，为满足社会投资人的回报需 求，融资成本最低也要达到6%左右，单纯从财务可行性角度权衡，地方政府吸引社会资本参 与的意

4、愿不强。一位在黑龙江某水库从事项目融资的人员介绍，目前中央和省级两级财政已 经落实了该水库项目总投资的70%以上，对于剩余资金缺口，当地政府认为采取PPP模式引 入社会资本规模不大、必要性不强，更愿意采用政府自筹、银行贷款等传统方式，造成了好 的项目进不来，差的项目没人来的困境。2 .辨析：政府与社会资本合作的根本目的是通过发挥各自优势提高基础设施建设水平和 运营效率从概念产生的背景来看，PPP最早由英国政府于20世纪80年代提出，是指政府与私营 商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服 务。可见，PPP模式和传统政府融资模式的关键区别，在于社会资本是否

5、有机会参与传统由 政府投资的项目（如发电、供水、土地开发等），并分享决策权与收益权。因此PPP不仅是一 种融资模式的创新，还体现在建设管理模式的创新，无论从其内涵本身还是许多市场化程度 较高的行业实践来看.吸引社会资本除了解决资金问题，更重要的目的和作用是通过引入市 场主体，更好地发挥公私部门的各自优势，提高工程建设管理水平和运营效率，实现政府和 社会资本的长期合作、优势互补和激励相容。3 .建议：加快转变政府职能，为发挥社会资本的经营管理优势营造良好环境政府和社会资本合作，主动权更多在于政府。建议各级水利部门要树立对PPP的正确认 识和理解，加大宣传引导和政策扶持力度，为社会资本参与创造良好

6、条件。一是加快政府职 能转变，进一步通过深化行政审批制度改革、创新公共服务提供方式等，增强政府市场意识， 提高创新投融资机制，吸引社会资本的主动性。二是加强政策宣传引导，及时宣传报道吸引 社会资本参与水利建设的方针政策、方案和措施，宣传社会资本在水利工程建设运营方面的 积极作用，让社会资本了解参与方式、运营方式、盈利模式、投资回报等相关政策，营造良 好的社会环境和舆论氛闱。叁是加强项目库建设，及时推介、扶持、培育一批水利等基础设 施建设领域的PPP案例，做好跟踪分析和经验总结推广，让有关方而特别是地方政府充分认 识到，社会资本进入不仅可以成为解决资金缺口的有效途径，而且在分担政府投资运营风险、

7、 提高基础设施建设运营效率方面同样具有重要作用。二、误区：只有盈利条件好的水利建设项目才能吸引社会资本1 .描述：对于财务收益较差、引入社会资本难度较大的水利项目，一些地方推行PPP模 式的有效办法不多据了解，许多以防洪、生态、灌溉为主的水利工程，没有直接经济收益，而对于收益状 况相对较好的引调水工程、水源工程而言，一般财务收益率也不高于4%,与投资城市供水、 发电等其他产业的平均投资回报水平8$相比差距较大，单纯自身收益很难吸引社会资本进入。 从目前各地向社会资本推介的项目类型看，多数为具有一定供水或发电效益的水利工程，其 中能够有效落地的则更多是优中选优，例如江西峡江水利枢纽、安徽白莲崖水

8、库等，将水利 工程中效益较好的电站部分单独剥离出来吸引社会资本。而对于盈利性较差的灌区建设、农 村饮水安全、河道综合整治等项目，主管部门认为单纯依靠项目自身收益难以吸引社会资本， 在推行PPP模式时普遍存在畏难情绪，创造条件推动项目落地的办法不多，主要寄希望于中 央给予加大补助资金支持等优惠政策。比如，重庆观景口水库先后2次进行项目法人招标都 以失败告终，主要嫄因就是该工程承担的公益性功能较多，社会资本投资收益难保障，导致 社会投资人积极性不高。四川大桥水库二期工程的经营收入主要包括农业供水和城镇生活供 水等，由于公益性部分较多，经测算，工程建成后预期财务收益相对较低，当地政府部门在 吸引社会

9、资本方面感觉有些束手无策，至今尚未制定提出切实可行的PPP实施方案。2 .辨析：PPP项目收益不一定来源于自身收益，不仅可以由使用者付费（如用水户缴纳水 费），也可以由政府付费（如政府购买服务）有关行业和领域的实践表明，PPP的应用范围并非局限于盈利能力较强的项目，通过合 理的合作模式、有效的支持政策等，公益性强的项目同样可以引入社会资本，相关做法在水 利领域也开始初显成效。近年，随着探索实践的不断深入，加之有效的政策支持，水利PPP 实施范围进一步拓宽，方式也逐渐灵活多样，不仅盈利能力较高的水源工程、调水工程能够 吸引社会资本，农田水利、农村饮水安全等公益性强、盈利能力弱的水利项目，也开始逐

10、渐 成为社会资本参与的重要领域。如云南省陆良县恨虎坝中型港区通过初始水权分配、建立健 全水价形成机制、建立节水奖励机制等，明确了社会资本回报方式，稳定了回报预期，引入 社会资本500万元，成为国内通过招商方式引入社会资本参与农田水利建设的成功案例。在 农村饮水安全工程中.2014年全国各地通过各种鼓励和支持措施共筹集社会资金17.3亿元 用于工程建设，占当年全国农村饮水安全工程建设总投资的5%,缓解了地方配套资金落实难、 缺口大的问题。重庆等一些地方在城市水环境整治中，通过允许分享周边上地增值等方式， 引导房地产开发商等社会投资经营主体参与项目建设，既解决了公益性项目建设的资金缺口 问题，又满

11、足了社会资本的投资回报要求，实现了政府和社会资本合作的双赢。3 .建议：明确优惠的渠道和扶持政策，提高社会投资经营主体的收益预期借鉴部分地区的成功做法和典型经验，可采用如下方式解决项目自身盈利能力不足、吸 引社会资本困难的问题。一是项目打搠。比如，重庆观景口水库考虑到仅依靠嫄水经营引资 效果不明显，拟通过与中标社会投资人签订供水协议，将配套的观景口水厂一并纳入PPP合 作范用，相应配置水厂特许经营权，通过嫄水和制水一体化实现较好经营指标。经了解，黑 龙江奋斗水库、安徽江巷水库也初步考虑把水厂和部分供水管网等项目进行打捆，以吸引社 会投资，提高项目财务收益预期。二是政府购买服务。如浙江丽水、江苏

12、镇江等地在水环境 整治中，考虑项目自身没有盈利能力，确定以政府购买服务的方式吸引社会资本，即通过公 开招标确定社会投资经营主体，由其负责项目建设和运营管理，社会资本投资成本和收益在 项目建成后由政府每年按照一定额度支付。叁是配套优惠扶持政策。如湖南莽山水库采取投 资补助和财政补贴等措施，保障社会投资人获得合理回报，在投资方面，明确项目法人投入 4. 2亿元，由于政策等因素变化增加的投入由政府筹措;在收益方而，当农业港溉水量低于设 计规模的80%或城镇生活供水量低于设计规模的90席时，承诺向项目公司补贴水费收入，确保 灌溉水费和城镇生活供水年收入分别不低于500万元。叁、误区：水利吸引社会资本必

13、须保障投资者获得稳定收益1 .描述：许多社会投资方不愿意承担风险，要求政府部门承诺给予收益保底社会投资者普遍反映，有的水利工程尽管具有一定供水发电收益，自己也有兴趣参与， 但考虑水利工程涉及水文地质勘查、征地移民搬迁、生态环境保护、供水发电定价及收费等 众多事项，以及未来项目投产后供水达产率、水费收取率等都有很大不确定性，没有明确的 收益预期，因此在投资决策时往往将政府给予最低收益或保证作为前提条件。比如，安徽江 巷水库在招商引资过程中，一位社会投资人提出，由于工程建设周期长、不可预测因素多， 建议采用BT模式，由社会资本出资建设，在项目建成后由政府根据约定的回报率分年度支付 偿还，使投资回报

14、有保障，避免项目建设和后续经营期投资回报的不确定性。对社会投资人 而言，考虑自身利益最大化，要求参与工程建设运营必须获得合理稳定的收益;对政府部门而 言，考虑已经将工程经营性收益让渡给社会资本，不愿意再额外进行无条件的兜底。从现实 情况来看，往往是政府部门妥协，有的因此背上了沉重的债务负担，使PPP效果适得其反。2 .辨析：PPP是一种合作伙伴关系，既强调收益共享，也强调风险共担市场经济中风险和收益总是相伴而生，PPP的关键目标也在于实现利益共享和风险共担。 以代表性的B0T（建设移交运营）模式为例，政府根据测算的项目总投资和财务收益率赋予社 会投资人一定年限的特许经营权，由于项目运行情况、特

15、许经营状况均存在不确定性，社会 投资人在获得特许经营收益的同时，也必然应该承担一定的经营风险。对水利PPP而言，与 以政府为主实施的传统建管模式相比，政府通过特许经营等方式将工程经营收益承诺给社会投资人的同时，也将部分工程经营的风险分摊给社会投资人，这一做法有助于促进投资人改 善技术和管理水平，提高建设运营效率。但如果社会投资人只关注特许经营收益甚至超额回 报，而不愿意承担经营风险，要求政府部门给予收益上的最低保障，将导致双方的合作失去 平衡，此时项目经营收益多数由社会投资人获得，而经营风险则几乎全部转嫁给政府，不仅 不利于提高投资者改善经营管理的积极性，也可能因此加重政府的债务负担。3 .建

16、议：完善PPP项目论证和竞争合作机制，促进实现各方利益的最大公约数最佳的PPP合作模式在于寻找各方利益的平衡点，建议要从以下几个方面进行把握：一 是在项目选择时，要认真开展物有所值评价和财政承受能力分析，将适合开展PPP的项目遴 选出来。要委托专业机构开展评估论证，对拟采用PPP模式的项目进行筛选，重点判断与传 统政府采购模式相比，采用PPP模式能否增加供给、优化风险、提高效率，对于部分由政府 付费或需政府补贴的项目，要判断财力能否承受。二是在项目推介时，政府和社会资本双方 要对项目融资结构、回报机制、运作方式、风险分配的基本框架以及相关配套政策等进行充 分沟通协商，特别是在签订合作协议时，要

17、对双方的权利义务和交易条件边界进行认真研究， 如投资分摊方式、财政补贴机制、收费定价调整机制等，还要建立完善选择社会投资者的竞 争性机制，确保双方分配的收益和分担的风险均控制在合理区间。叁是在项目操作实施时， 要建立健全相关制度规范，编制出台操作指南，从制度层面对政府和社会资本双方的行为进 行规范和约束，明确哪些事情可以做、由谁做、怎么做，确保公共服务优化而不烦化，社会 资本盈利而不暴利，促进实现各方利益的最大公约数。四、误区：向社会资本敞开大门等同于一放到底L描述：有的地方认为PPP项目应基本交由市场实施，政府不能干预太多水利工程长期由政府直接组织建设实施，由于政府既是投资主体，又是建设和管

18、理主体， 容易产生政事不分、政企不分和违规违纪风险，导致工程建设运营效率低下。社会资本参与 水利工程建设运营能够充分发挥布场机制作用，有助于打破传统水利建设模式中的行政性垄 断，促进水利建设和管理运营的科学化、规范化，提升水利工程建设管理效率和服务水平。 为此有的社会投资人认为，政府赋予社会资本一定期限内的特许经营权，不能干预社会资本 特许经营期内的建设管理行为。此外，财政部印发的政府和社会资本合作模式操作指南（试 行）明确指出，本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业不能作为PPP的主体。有的 地方对此理解为赋予社会投资主体充分的自主经营权，政府主体只是起到业务指导和监管的 职责，因此在具

19、体建设和管理活动中应该尽量少插手甚至不插手。4 .辨析：PPP模式并不排斥政府资本参与，而且对监督管理提出了更高要求一方面，政府资本参与PPP项目有助于稳定收益。既能充分参与项目的设计、论证，从 而了解项目的盈利能力，避免在社会资本独立运营的情况下因信息不对称而使项目形成暴利 或者亏损，特别是对于盈利能力较强的PPP项目，政府参股还能从中取得稳定的分红收入。 另一方面，政府资本参与PPP项目有助于规避风险。水利工程往往既有供水、发电等经营性 功能，也有防洪、灌溉、生态用水等公益性功能。由于社会资本特别是民间资本具有一定的 分散性、逐利性，在工程建设和运行管理中，为实现自身利益最大化，或将产生与防洪安全、 供水安全等公益性目标的背离，对公益性目标的实现带来一定影响。比如对于具有多种供水 用途的工程而言，社会资本为追求经济利益，可能更加倾向于城镇生活、工业等经营性供水， 而忽视了农业港溉、生态等公益性用水需求，给水资源用途管制增加了难度。为此，政府必 须加强服务与监管，以提高社会资本参与水平和效率，保障社会资本合法权益和社会公共利 益。5 .建议：政府应履行好公共管理职能，通过多