浅论行政处分争议的可诉性

1、浅论行政处分争议的可诉性内容提要：我国现行的中华人民共和国行政诉讼法实行于1990 年10月1日，随后又接踵公布了最高人民法院关于贯彻执行中华 人民共和国行政诉讼法假设干问题的意见 （1991年7月11日）， 后又公布了最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法 假设干问题的说明（2000年3月10日），使行政诉讼不断完善与进 展，我国行政诉讼法明文确信行政处分的不可诉性，随着社会不断进 展，将行政处分争议纳入法院诉讼，是完善公事员权利救济制度的需 要，并有利于行政机关提高依法行政和治理公事员水平，有利于提高 行政诉讼的实际成效。行政处分争议具有提起行政诉讼的条件。将行 政处分纳入行政诉讼符

2、合行政诉讼制度的要求。国家公事员治理条例实施连年后，去年公布的中华人民共和国 公事员法（以下简称公事员法）又已于今年1月1日实施。可是， 面对一个个因不服行政机关处分决定而想寻求法院讨个公道的公事员 仍然一脸无奈地走出法院，笔者以为，对行政处分的可诉性进行探讨 超级必要。行政处分是指行政机关对违纪违法但依法不追究刑事责任的公事 员所实施的惩戒方法。由于它是行政机关内部的纪律责任方法，因此 又称行政责任方式或内部行政法律责任承担方式。 行政处分分为警告、 记过、记大过、降级、罢免、开除六种。我国行政诉讼法明确规定，公事员不服行政机关的奖惩决定不能提起行政诉讼，因此，行政机关 的行政处分决定一直被

3、排除在诉讼之外，行政处分决定的终局权被给 予了行政机关。随着国家民主与法制建设的不断增强、公民法律意识 的不断提高和依法治国方略的不断推动，行政处分的这种不可诉性已 愈来愈不能适应形势进展的要求。本人以为：将行政机关的行政处分 决定纳入行政诉讼，既是当前形势进展的迫及需要，在理论上也是可 行的。一、将行政处分争议纳入法院诉讼的必要性将行政处分争议纳入法院诉讼的必要性，突出表此刻以下三个方 面：（一）将行政处分争议纳入法院诉讼是完善公事员权利救济制度 的需要一、错误的行政处分决定对公事员存在着严峻的权利侵害。行政 处分是行政机关对公事员作出的一种负面评判和制裁，是对公事员声 望、名誉的一种否定性

4、评判，而且公事员在受处处分期间不得晋升职 务、级别，除警告处额外不得晋升工资档次，降级、罢免的还要相应 降低工资，尤其严峻的处分一一开除，那么剥夺了公事员在国家行政 机关工作的权利。因此，错误的行政处分不仅不同程度地直接损害着 公事员的人身、财产方面的权利，而且对被处分公事员的个人进展和 自身价值的实现也存在程度不同、 时刻较长的损害。公事员法第一 百零三条规定，因处分对公事员造成名誉损害的，应当赔礼道歉、恢 复名誉、排除阻碍；造成经济损失的，应当依法给予补偿。这条规定 也足以说明，错误的行政处分决定会给被处分公事员造成人身和财产 方面的损害。二、现行行政处分中公事员私权利救济制度存在明显缺点

5、。法治 国家对公民私权利完善的救济机制包括社会救济、行政救济、诉讼救 济三种。因我国尚未成立相对独立的社会救助机构，社会救济也只是 通过新闻舆论、来信来访等方式向权利机关、行政部门或司法机关等 反映和沟通一些救济信息与渠道，这些方式关于公民具体救济问题的 落实并无任何法律上的有效的保障。在行政救济方面，我国现行的行 政救济机制主若是通过申请复议或申述制度来表现，由于复议或受理 申述的主体与原作出行政行为的行政机关权利关联性甚大或关系更为 紧密（如被处分公事员向监察部门申述，那么受理申述的部门与原作 出行政处分的部门都为同级政府组成部门；被处分公事员向上级行政 机关申述，那么受理申述的机关与原作

6、出行政处分的机关为上下级关 系），因此，我国的行政救济制度还难以真正发挥立法者预期的在保障 公民权利、增进行政权利依法行使方面的作用。诉讼救济因其救济主 体一一人民法院所处的中立裁判地位和救济程序的完备、合理、公布、公正，和救济效劳的确信性和强制性，因此诉讼救济是公民私权利在社会救济、行政救济失败以后最有效、最高级的救济方式，也是国家 保障公民权利的最终一道防线。在行政处分中，公事员处于被治理者的地位。作为公事员所依法 拥有的权益在不妥的行政处分中蒙受侵害与公共行政权利对公民私权 利侵害的性质是相同的。综观行政处分中公事员私权利的救济手腕， 最高、最终的也确实是行政救济，即按公事员法第九十条规

7、定， 公事员对涉及本人的处分不服的，能够自明白该处分之日起30日内向 原处置机关申请复核，对复核结果不服的，能够自接到复核决定之日 起15日内，依照规定向同级公事员主管部门或作出该处分机关的上一 级机关提出申述，也能够不经复核，自明白该处分之日起30日内直接 提出申述；对处分不服向行政监察机关申述的，依照中华人民共和 国行政监察法（以下简称行政监察法）的规定办理。可是，依照 行政监察法的规定，监察机关受理不服行政处分的申述后，发觉 该行政处分不妥的，并没必要然变更或撤销，而一样建议原作出行政 处分的行政机关自行纠正。因此，行政处分中公事员权利的行政救济 较之于其他本就缺乏成效保障的行政救济，

8、效率又更低，成效又更差。 尽管如此，法律法规仍给予行政机关关于行政处分的终局权，而不能 对公事员权利蒙受的侵害，施以最有效的诉讼救济，这是行政处分中 公事员权利救济制度的明显缺点。3、对行政处分中公事员权利实施诉讼救济是现代法治的要求国法律法规给予了绝大多数的权利蒙受侵害时有权寻求诉讼救济。现 在，企、事业单位对职工或行政机关对本单位工人作出的造成名誉、 经济损失或开除的处分，被处分人尚可依照劳动法律法规等向法院提 起诉讼。行政机关的公事员遭遇类似性质的处分却没有向法院寻求诉 讼救济的权利。公事员所蒙受的这种法律地位的不平等明显不符合现 代法治的要求。公事员对自己依法拥有的权利以为被行政处分侵

9、害时, 也应该享有向法院诉讼的权利。因此从现代法治进展的要求动身，应 将行政处分中公事员的救济机制完善到诉讼救济，即对行政处分不服 的，应许诺公事员向法院提起诉讼。（二）将处分争议纳入诉讼有利于增进行政机关提高行政水平将行政处分争议纳入法院诉讼：一是有利于解决行政内部争纷，维持正常的行政工作秩序。公事 员对行政处分的终局决定不服，必然在行政机关和公事员之间产生或 明或暗的矛盾和对抗，而且这种矛盾和对抗因缺乏中立者的和谐往往 很难调和并排除，有些甚而引发矛盾激化或酿成事端。这种状况明显 无益于行政机关的和谐和行政工作的开展。而将处分争议纳入诉讼， 法院就能够够中立者的地位，依据法律和完备、合理的

10、审判程序发挥 在处分争议中定纷止争的功能。公事员与行政机关的直接对抗也因诉 讼专门快转化为公事员与法院、行政机关与法院的要紧诉讼关系而缓和、排除，从而使行政机关的行政秩序能取得正常维持和调剂二是有利于提高行政机关的依法行政意识和治理公事员的水平。将处分争议纳入诉讼，败诉的压力必然迫使行政机关的领导以加倍充 分确凿的依据和加倍合法公正的程序来治理公事员，处分公事员，而 克服其拥有终局权状况下养成的处分公事员的随意性。同时也有利于 在首长负责制的行政机关培育和增强依法办事的意识，打破“一把手 一言堂”的人治意识，增进行政机关依法行政水平的提高。三是有利于充分发挥公事员法、行政监察法等公事员治理 法

11、律法规的作用。法学家有言：不能诉讼的法律不叫法律。的确，可 诉性是现代法律的特性之一，没有纳入诉讼的法律往往可能蜕变成形 同虚设的“一纸空文”乃至毫无活力的“呆板条文”。国家公事员治理 的一系列法律法规因不能诉讼，其在推动依法治国方略中本应发挥的 治官、治权的核心作用必然要大打折扣。也只有将这些法律法规纳入 诉讼，其标准、治理公事员的职能才能取得充分地发挥。（三）将处分争议纳入诉讼将大大提高行政诉讼的实际成效当前的行政诉讼只对行政机关的外部行政行为进行司法审查和监 督。这对增进依法行政和爱惜行政治理相对人合法权益两方面来讲是 治表、治流，因为造成对外不依法行政的本源是在行政机关内部。因 此，将

12、行政机关的内部行政行为一一行政处分的争议纳入诉讼，实现行政机关自身的依法治理，强化行政机关内部的法治意识，才是在推 动依法行政方面的治本、治源之举。只有且必需第一治本、治源，并 将治本、治源与治表、治流相结合，才能真正实现行政诉讼活动的良 性循环，达到行政诉讼更好地爱惜公民、法人或其他组织合法权益， 保护和监督行政机关依法行政的目的。二、将行政处分纳入行政诉讼的可能性行政处分是处于治理者地位的行政机关对处于被治理者地位的公 事员所实施的惩罚，二者之间发生的纠纷争议也是因惩罚而引发的， 因此，这种纠纷归入行政诉讼最相宜。（一）将行政处分争议纳入行政诉讼符合行政诉讼制度的要求第一行政处分争议与行政

13、诉讼所要解决的行政争议的特点相符。行政诉讼所解决的行政争议的特点是：“争议两边中必有一方为国家行 政机关，如公安机关、税务机关等。另一方那么是隶属于该机关某项 行政治理权利之下的公民、法人和其他组织。争议的起因那么是由国 家行政机关行使行政治理职权的作为不作为行为引发的，争议的核心 在于行政机关的行政行为是不是正确与合法。由于争议的一方为拥有 行政治理权利的行政机关，另一方那么是有服从行政治理义务的公民、 法人或其他组织，因此在行政法律关系中的地位是不平等的。”行政处分争议正是国家行政机关在实施内部行政治理行为（即处分公事员），而行政治理相对方（被处分的公事员）不服这种行政处置决定而发生 的争

14、议。这种争议的一方是国家行政机关，另一方那么是隶属于该行 政机关的公事员。争议的起因是国家行政机关行使行政内部治理职权 即对公事员作出行政处分决定而引发的。争议的核心在于行政机关以 为自己所作的行政处分决定正确、合法，而被处分的公事员以为行政 机关的该项行政处分决定不是正确、合法的。在行政处分这一法律关 系中，两边的地位也是不平等的，一方是拥有行政处分权的行政机关， 另一方那么是负有被处分义务的公事员。第二，将行政处分纳入行政诉讼符合行政诉讼活动开展的目的。“行政诉讼的目的，一是爱惜公民、法人或其他组织的合法权益，二 是保护和监督行政机关依法行使职权。”将行政处分纳入行政诉讼，人 民法院就能够

15、够通过对行政处分的正确、合法与否进行司法审查，并 通过对合法的行政处分予以维持，对不合法或显失公正的行政处分予 以撤销和变更，既爱惜了这种特殊公民群体一一公事员的合法权益， 也有力地保护和增进了行政机关依法行政。（二）行政处分争议具有提起行政诉讼的条件我国行政诉讼法第二条规定：“公民、法人或其他组织以为行政机 关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本 法向人民法院提起行政诉讼。”从这条规定能够看出，公民、法人或其 他组织提起行政诉讼的条件有两个：一是所针对的必需是具体行政行 为，二是以为该具体行政行为侵犯了其合法权益。行政处分争议既是 具体行政行为，同时被处分公事员以为该行

16、政争议侵犯其合法权益。第一，行政处分符合具体行政行为所必需具有组成要件。具体行 政行为的五个组成要件：一、作出的主体必需是行政主体；二、必需 是在行政治理活动中行使职权的行为；3、必需针对特定的人，就特定 的具体事项；4、必需是单方面的行为；五、必需直接涉及公民、法人 或其他组织的权利义务。行政处分争议完全符合具体行政行为的这五 个组成要件。第一、作出行政处分的主体是行政机关；第二、行政处 分正是行政机关在内部行政治理活动中行使其处分公事员的行政职权 行为；第三、行政处分是针对特定的公事员并就其违纪违法事项作出 的行政行为；第四、行政机关仅依自己的意思表示，而不必征得被处 分公事员的意思表示同

17、意就可作出产生法律成效的行政处分，因此行 政处分属于行政机关单方面的行为；第五、最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法假设干问题的说明第四条：“行政诉 讼法第十二条第（三）项规定的对行政机关工作人员的奖惩、任免 等决定是指行政机关作出的涉及该行政机关公事员权利义务的决 定。”说明行政处分直接涉及公事员的权利义务。同时，因行政处分直接涉及到公事员的名誉、职务、级别、工资和可否在行政机关工作等权利，因此被处分的公事员以为行政机关作 出的行政处分决定不合法或不正确，固然就以为行政机关的具体行政 行为（即行政处分决定）侵犯其合法权益。综上所述，行政处分决定具有行政诉讼法规定的提起行政诉讼的 条件

18、。因此，被处分的公事员对行政机关的行政处分不服，依照行政 诉讼法第二条的规定应有权提起行政诉讼。（三）将行政处分争议纳入行政诉讼受案范围的机会已成熟由于行政诉讼法出台时（该法为1989年4月4日第七届全国人民 代表大会第二次会议通过），“我国行政诉讼还处在初创时期，体会不 足，行政审判力量有限，有关公事员治理的一系列法律制度尚未健全， 基于上述缘故，行政诉讼法第十二条第（三）项明确规定，控诉行政 机关对其工作人员的奖惩、任免等决定，不能作为行政诉讼的对象。 笔者以为，冲破行政诉讼法第十二条第（三）项对行政处分提起行政 诉讼的限制，将行政处分纳入行政诉讼受案范围的机会现在已经成熟， 理由为：第一

19、、行政审判工作取得了长足的进展。一是受案范围慢慢拓宽， 受案数量大幅增加。二是对行政诉讼案件处置的公正性取得增强。三是行政审判制度日趋完善。最高法院为更好地贯彻执行行政诉讼法，针对诉讼程序和适用法律问题作出了大量的司法说明，上级法院通过 审理一些重大疑难案件对下级法院进行行政审判工作指导，使行政审 判制度日趋标准和完善。四是行政审判的执法环境有较大改善。近几 年来，“民不告官”观念大体转变，愈来愈多的自然人、法人勇于乃至 踊跃通过行政诉讼方式捍卫自己的合法权益；愈来愈多的党政领导关 切、支持行政审判工作，非法干与行政审判的现象愈来愈少。五是行 政审判法官队伍已经形成，办案素养慢慢提高。连年来，各级法院采 取多种形式增强对行政审判法官的业务培训，在建设一支政治坚决、 业务熟练、秉公执法、体会丰硕的行政审判队