国内失业保险制的实施评述

1、国内失业保险制的实施评述 高和荣 廖小航 单位：厦门大学公共事务学院劳动者参加失业保险情况分析劳动者参加失业保险程度与失业保险运行效果息息相关.为此, 我们构建劳动者参加失业保险程度参数,以评估这个条例实施后劳动 者参保情况.参加失业保险人数是指“报告期末依法参加失业保险的 城镇企业事业单位职工及地方政府规定应该参加失业保险的其他人 员数量 8920.图1显示,在?失业保险条例?实施前的19941998 年,全国每年参加失业保险人数仅在 7968万与7927万之间.由于没 有强制性的制度,一些用人单位参加失业保险不积极, 从而使得下岗 及失业人员无法普遍地得到帮助.从 1999年开始,国家公布

2、了一系 列促进劳动者参加失业保险的政策.当年 1月,国务院出台了?失业 保险条例?,在法律层面上规定了劳动者必须依法参保,从而使参保 人数普遍提升,2000年突破了 1亿,三年增长率达 30.6%.2001年 后,由于大局部职工参加了失业保险,参保人数进入到平稳期,从 2002年的10181万到2005年的10647万,三年仅增长 4.58%.2005 年以后,参保人数又呈现出快速增长态势,2021年到达12715.5万人,4年增长了 19.42%.标志着失业保险制度的成效得到发挥.当然, 参加失业保险人数的多寡并不说明劳动者参加失业保险程度上下,也不能反映从业人员参保情况.因此,需要分析?失

3、业保险条例?实施前后就业人数与参保人员的变化趋势. 图1说明,与参加失业保险人 数增速情况不同,全国就业人数每年几乎都是以1%左右的速度平缓上升,并没有由于上世纪六七十年代生育顶峰而呈现出大幅上升态势. 这是由于劳动力“旧退新进的结果：青年劳动力进入劳动力市场的 时候,老年劳动力退出了劳动力市场.由于全国就业人数与参加失业 保险人数变化趋势并不一致.为此,我们通过参加失业保险人数与就 业总人数的比值失业保险程度值来衡量就业人员参加失业保险情 况.失业保险程度值低说明应保未保人员多在1998年以前,由于失业保险法律法规缺失,全国城镇职工参与失业保险程度值较低,1994 年到1996年的程度值仅为

4、0.43左右.1996年以后,中央实施了 “鼓 励兼并、标准破产、下岗分流、减员增效和再就业工程政策,一些企业更是无力给本单位职工缴纳包括失业保险在内的社会保险,该值从1996年的0.421降低到1998年的0.383.随着?失业保险条例? 的实施,城镇职工参加失业保险程度值由1998年末的0.383快速恢复至1999年末的0.469,失业保险制度的实施效果旋即得到了表达. 然而,2002- 2004年,城镇职工参与失业保险程度值又在徘徊.从“寻租理论角度看,作为受约束的用人单位及劳动者会利用诸如“转换工作岗位接续不明、“个人缴费记录不透明等“非正规生 产性漏洞,不参加失业保险,从而实现自身利

5、益最大化.2004年以后,原劳动和社会保证部相继出台了?关于建立失业保险个人缴 费记录的通知?、?关于对不符合领取失业保险金条件人员原有缴费时 间的处理意见?等制度.这些制度促使失业保险程度值走出了以前的“微调期,每年以约0.005的速率稳步上升.至U 2021年,全国城 镇职工参加失业保险程度值到达了 0.409.?失业保险条例?在保护 下岗失业者方面发挥了积极功能.失业者领取保险金程度分析领取失业保险金程度反映着失业者享受失业保险待遇情况,它由每年发放失业保险金人数与全国失业人数比值构成.通过分析全国每年失业保险金领取人数及其变化情况可以说明我国失业保险制度推 进的层次与深度.全年发放失业

6、保险金人数是衡量失业保险制度执行 效果指标之一.下列图3显示,1994年到2021年全年发放失业保险金 人数呈现出M型变化,两个峰值分别出现在1996年以及2004年.1996 年之所以出现第一个峰值,主要由于中央对国有企业实行了战略重组, 使得下岗人数以及领取失业保险金人数不断增加.1996年以后,各级政府积极采取举措遏止失业人口上升,1997、1998年全国领取失业保险金人数逐渐从330.8万下降到158.1万.1999年,?失业保险 条例?的实施,解决失业人员根本生活问题自然就成了各级政府的重 要职能,领取失业保险金人数随着参保人数的增加而增加.例如, 19981999年图像斜率 k1

7、= (271.4-158.1 )/1 = 113.3 , 1999年至 2000 年图像斜率 k2= (329.7-271.4 ) /1=58.3 , k1>k2>0.也就是说, 1999年的反弹斜率远高于2000年.2004年全国领取失业保险金人数 出现了第二个顶峰,这是该?条例?供应的“滞后性造成的 9. 当时,甘肃、河北、湖南、天津等地依据?失业保险条例?制定了?失 业保险金申领发放方法?,一些过去没有领取失业保险金的劳动者当年得到了及时补领,由此形成了第二峰值.2005年以后,领取失业保险金人数逐年下降,至2021年底,领取失业保险金人数降至483.9 万.虽然全国失业人数

8、尚未有准确数据, 但可通过经济活动人口数与 就业人员数的差来衡量.经济活动人口数指“16周岁以上有劳动能力,参加或要求参加社会经济活动的人口,包括就业人员和失业人员,其中就业人员指“ 16周岁以上从事一定社会劳动并取得劳动报 酬或经营收入的人员 8147.图4可知,我国城镇失业人数、全国 总失业人数和领取失业保险金人数根本呈同步上升态势.为了进一步分析劳动者享受失业保险程度,我们绘制了城镇、城乡失业者领取失 业保险金程度图图 5.理论上的失业者领取失业保险金程度应该 等于全国领取失业保险金人数除以全国失业人数,但是由于我国失业保险制度的参保对象主要是城镇从业人员,因此,我们在具体的研究过程中用

9、失业者领取失业保险金人数与全国城镇从业人数之比来加 以衡量.如果城镇失业者领取失业保险金程度越高,失业保险制度的 积极功能越明显.1994年到1996年城镇失业者领取失业保险金程度 逐年上升,并于1996年到达第一个峰值点0.598.这主要由于1993 年的?国有企业职工待业保险规定?制度发挥了作用,城镇企业职工 失业后得到了及时救济.1997、1998年全国城镇失业者领取失业保 险金程度值连续下降,到达历史最低点 0.277.这主要由于大量非公 经济组织吸引了众多劳动力前来就业,这些非公经济组织用人机制比 较灵活,职工流动性较强,从而出现了失业人数值上升,领取失业保 险金的人数减少.同时,这

10、些经济组织不受?国有企业职工待业保险规定?约束,他们不愿主动为员工缴纳失业保险金,劳动者失业时 自然得不到及时救济.1999年以后,城镇失业者领取失业保险金程 度值上升到2003年的0.927;之后再度逐年降到2021年的0.525. 在失业人数居高不下的时候领取失业保险金人数反而下降,这说明现行的失业保险制度在实施过程中出现了问题.我国失业保险制度存在的主要问题为了分析我国失业保险制度在实施过程中存在的主要问题,我们假设全国 参加失业保险的人数为a,城镇从业人数为A,城镇职工参与失业保 险程度变量为x=a/A;又假设全国领取失业保险金人数为 b,城镇失 业人数为B,城镇失业者领取失业保险程度

11、变量为 y=b/B;再假设全 国城镇应就业人数为C,分析这些参数的取值范围：参加失业保险人 数只能小于或等于从业人数,故0<aWA, 0<x<1;由于失业保险制度只在城镇推行,领取失业保险金人数只能小于或等于城镇失业人 数,故0VbwB, 0<y<1;城镇从业人数与失业人数应小于全国城 镇应该就业人数,故0<AW C, 0<B< a在这些参数中,A+B=C而 A=a/x, B=b/y,所以可建立等式方程：(a/x ) + (b/y) =C.其中a、 b为自变量,引起变量x、y的变化.于是,以城镇职工参加失业保 险程度x与城镇失业者领取失业保险金程

12、度 y为根底,建立起数学模 型,寻找变量的最优点,以实现失业保险制度效用的最大化.其函数 图像如图6.理想状态下,全国失业保险参保人数应尽可能趋近于全 国城镇从业人数,即a=A;全国领取失业保险人数应尽可能趋近于城 镇失业人数,即b=B,同时使失业人数B趋于0.通过自变量a、b的变化带动变量x、y趋向于函数最优值,即实现劳动者失业保证最大 值.从函数(a/x)+ (b/y )=C趋势图可以发现,只有当自变量a=A、 b=B,以及A=C B=C等情况出现的时候,才会出现失业保险机制最优 点变量xwi、y<1,由此找到自变量最优点 a=A并趋近于C, b=B并 趋向于0.也就是说,当城镇职工

13、参加失业保险程度值 x与城镇失业 者领取失业保险程度值y均为1时,失业保险机制才能发挥出最大作 用.结合这个模型,我们发现现行的失业保险制度在实施过程中还存 在着以下三个方面的缺乏：第一,失业保险覆盖面不够普遍.失业保 险覆盖面可以由x值来衡量.图2显示,我国城镇职工参保比例总体 偏低,即使1999年的最高值也只是0.469, 一直没有超过0.5,如果 跟全国总从业人数相比,最高点的 2021年只有0.163,更不用说达 到1这个最优状态了.这是由于：一方面,现行的?失业保险条例? 最初只规定城镇企业事业单位职工才能参加,而“城镇企业事业单位 招用的农民合同制工人那么“不缴纳失业保险费, 这就

14、导致每年 有2亿多的进城务工农民不能普遍地参加失业保险制度.另一方面,大量非公经济组织有意采取“寻租行为不为本单位员工缴纳失业 保险金.从而导致失业保险覆盖面较低.当然,这种“寻租行为主 要是企业行为,表现为“雇主性寻租.同时,劳动者由于也不需要 缴纳自己应缴的局部,从而产生了 “避租行为.于是,整个劳动力 市场就形成了一个破坏失业保险制度运行的完整链条.第二,失业者享受失业保险金普遍缺乏.图5说明,城镇失业者领取失业保险程度 值y一直在1.0以下,即使在2004年也只有0.927.尤其将分母改为全国总失业人数,比值最高也就是 2004年的0.464,可见劳动者 享受失业保险的水平较低.由于全

15、国失业保险参保人数 a远远小于从 业数A,且没有参加失业保险的人数占整个就业人数的90姒上,因而这局部人员失业时自然就无法享受失业保险金,领取失业保险金人数值b也就更小了.同时,全国失业人数 B逐步升高,在b总体持平 情况下B却不断变大,使得失业者领取保险程度 y值总体趋于下降. 加上政府相关部门为了本地区的经济开展, 对企业不缴纳失业保险金 采取“不告不究策略也助长了 a、b两个值的降低,阻碍了 y值的 升高,制约了整个失业保险制度的实施效果.第三,失业保险条例预 防功能不全.保证失业人员根本生活、促进失业人员再就业是?失业 保险条例?实施的宗旨.可是,结合数学模型(a/x) + (b/y

16、) =C全 国失业人数曲线呈整体上扬趋势,最高时候甚至突破2000万.这说明现行的?失业保险条例?及其相关政策未能有效阻止失业人员的 增多,也没有起到预防失业作用.当然,失业人数的增大由多种因素 造成,包括“买方垄断市场、产业结构失衡导致就业比例失调、就业 培训体系不健全、劳动力市场信息不对称,就业渠道不畅等 6, 其中,失业保险制度本身的功能不全以及执行不力也是一个重要方面.失业保险制度的普遍整合虽然目前x值处于较低水平,但2005年以来,x曲线以约0.004 的斜率k1几乎呈线性上升之势.按这个态势,N年内城镇职工参与 失业保险程度x值为0.39+0.004N, “十二五末期的2021年将

17、恢 复到0.426左右,接近现有城镇就业人数的一半.另外,在 1994年至2021年中,全国城乡失业人数趋势线和城镇失业人数趋势线都表 现为一次线性函数,每年全国城镇失业人数将以921-476/15=29.67的速率值上升,在2021年到达1069.33万人；同时全国 城乡失业人数将以1817-680 /15=75.8的速率值上升,2021年达 到2196万人左右.假设不对制度加以改良,y将延续2004年后的下降 趋势,其降低趋势不会像1997-1998年快速；而是趋于平稳匀速, 平均速率约为0.911-0.525 /5=0.077.预计到2021年城镇失业者 领取失业保险程度值将降至 0.1

18、39,创1994年来的最低值.从模型 上看,为了提升x值,就必须使A变小或a增大；如果A变小,根据 A+B=C那么将使得B增大,这就使得y值变小,不符合模型与实际要 求,故不予考虑.只有设法将现行的?失业保险条例?扩大到每个劳 动者,让x=1,才能实现全体失业者享受失业保险金,即 y=1.这就 要保证a的增幅高于A的增速,增加领取失业保险人数 b,降低失业 人数B,努力做到应保尽保.根据这个模型,我们认为应进行如下三 个方面的改革.第一,提升劳动者参加失业保险的普遍性,将所有劳 动者都整合到现行的失业保险制度中来,做到应保尽保,从而发挥这个制度的普遍整合功能.这就要求我们尽快修改现行?失业保险条例?, 以“从业人员或“劳动者概念取代现有“企业职工概念, 使每 个劳动者都可以普遍性地参加失