国际规则在应对国外新冠疫情限制措施中的应用研究

1、国际规那么在应对国外新冠疫情限制举措中的应用研究自新冠疫情爆发以来,截至 2月20日,全球已有150余个国家和地区 采取限制举措,内容涉及我国人员、运输工具、货物、口岸开放等多个领 域.上述举措对我国外贸带来诸多不利影响,对海关口岸管控工作提出更 大挑战.在此形势下,如何以国际视野客观理性的理解和判定各国防控措 施,科学合理的运用国际规那么进行评估应对,本文从国际法和技术性贸易 举措角度,就应对中有关国际规那么应用的一些疑点、难点问题开展分析研 究.一、应对工作常涉及的国际组织及国际法规防疫无国界.准确梳理和识别相关国际组织,理清各国实施疫情防控 的国际规那么依据,是我们客观熟悉各国防控行为、

2、组织交涉应对工作的前 提.无论是在多边场合还是双边谈判磋商领域,相关条约、协定、指南等 都是我们应掌握利用的有效工具.一国际卫生组织及?国际卫生条例? .联合国世界卫生组织World Health Organization, 简称 WHO作为 联合国下属的国际最大政府间卫生组织,是统一协调国际公共卫生事务、 开展全球性流行病防治工作的核心机构,也是此次新冠疫情防治的国际主 管部门.其相关活动所遵循的核心法规为2005年由包括我国在内的196个缔约国共同签署通过的?国际卫生条例2005?,?InternationalHealth Regulations 2005?,简称IHR2005.该条例中口

3、岸防控相关要求 已被我国国境卫生检疫相关法律法规吸收转化,成为海关开展国境卫生执 法活动的根本依据.该条例明确了各国口岸卫生防控和公共卫生事件应对 中所应履行的国际义务以及应遵循的相关程序文件要求.其中,条例对国 际关注突发卫生事件Public Health Emergency International Concern,简称PHEI.确实定、应对以及建议标准做了详细规定.事实 上,1月30日WHOS新冠病毒第二次紧急委员会会议中将其列为PHEIC这一行为,无论是判定标准、发布程序还是后续建议等内容, 均遵循IHR2005, 其后续发布相关指南以及向中国派出联合专家组等活动也是履行IHR200

4、5责任的具体表达.二世界贸易组织及相关协议.由于此次疫情涉及到多个国家和地区针对人员和货物的管制性举措, 不可防止的对货物和效劳贸易产生影响,因此世界贸易组织World TradeOrganization ,简称WTO相关协议规那么也是我们研究和应用的重要方向. 在我国海关职能框架下,此次疫情所涉及的货物类禁限举措相关WT的议主要包括两项：?动植物卫生检疫举措协定?简称WTO/SP都定,对各 成员制定和实施货物检疫举措行为进行约束；以及?贸易便利化协定?Trade Facilitation Agreement,简称TFA,对各成员货物通关相关规那么、程序、文件及规制协调等方面进行约束.尽管此次

5、新冠疫情的全球 防治由WHOE导进行,但各国频繁出台的针对货物贸易的检疫举措,也是 典型的技术性贸易举措,必须遵循 WTO/SPS口 TFA的规那么要求.同时,与 IHR2005比拟而言,WTCS两份协议内容更详尽,权利义务更加清楚明确, 更具现实可操作性,可作为对外交涉的重要依据.三其他国际组织及相关标准指南.海关在实施动植物检疫和卫生检疫工作中常常接触到某些专业性国际 组织,例如国际食品法典委员会CAC、世界动物卫生组织OIE以及 国际植物保护公约IPPC等.虽然国际标准作为推荐性标准,一般对各 国不具有强制执行力,但 WTO/SP勃议第3条“协调一致原那么中规定, 各成员发布和实施的检疫

6、举措应以国际标准、准那么或建议为依据.因此, WT就质上通过协议授权赋予了上述组织一定权限,其发布的标准、建议 和指南等通常被作为通报评议以及对外交涉的重要依据.目前,上述国际 组织都未就新冠疫情做出专门回应,特别是OIE并未就新冠病毒人畜共患风险提出明确意见.但随着相关研究的深入,不排除OIE就新冠疫情防控出台相关意见建议.二、常用规那么分析一国际规那么对缔约国的拘束力.国际法所涵盖的调整国家包含地区和成员间关系的相关原那么、规 那么、制度对缔约国具有普遍拘束力,是各国在国际活动中所应遵循的根本 准那么,关乎国际形象.但从具体实践情况看,各国对规那么的履行情况各有 差异.目前,WTOS架下相

7、关争端尚可诉诸于专门的争端解决机制寻求解 决,而WH彼有常设争端解决机制,相关争端只能通过总干事协调和强制 仲裁进行,因此,在一定程度上导致条例对各国实际约束力缩水.此次疫情中各国对PHEIC紧急关注事件的反响就是典型案例.尽管WHO的建议非常明确,即“不建议其他国家采取任何旅行或贸易限制举措. 但举措出台后的几天之内,美国、澳大利亚、朝鲜、越南等70余个国家随即宣布禁限举措.根据IHR2005第43条第二款之规定,当相关科学依 据缺乏时,WHO!有的特定指导和建议以及相关国际规那么应被视为各国实 施防控举措的依据,上述国家行为显然与WH觊那么相悖.类似的情形还发生在WT遗明度义务白履行上.W

8、TO/SP勃定规定,各 成员新制修订的针对货物的检疫性举措应无延迟的通过WT航其他成员进行通报.但现实中大量存在举措实施却不通报的情况.自新冠疫情爆发以 来,仅有俄罗斯一国就其对货物的禁止性举措发布通报G/SPS/N/RUS/178,其余国家均未履行相关义务.从历史情况看,2003年中国SARS®情爆发时,也并未有国家通过 WTOB报相关举措.可见, 某些规那么条款对各国具体举措行为的实际拘束力情况并不乐观.二合规性判定与科学依据.除上述明显违反 WH或WTG目关规那么的情况外,我们在对单个国家的 防控举措是否合规进行判定时,还要注意几个关键问题的把控.首先,各 国有不适用国际标准、

9、建议而自主制定相关举措的权利.事实上,无论是 IHR2005还是WTO/SPS、定,都明确提出,各缔约国成员有权制定和 实施比国际标准、建议等为依据的举措所提供的保护水平更高的防控或检 疫举措IHR2005第43条第二款、WTO/SPS、定第3条第三款,但此类 举措应有科学依据.因此,仅仅以与国际规那么不符而判定举措违规是武断 的,关键看是否以充分的科学依据及风险评估为支撑.通常情况下,是否 具有科学依据也是我们在对常规通报进行评议、判定其是否符合国际规那么 的关键所在.其次,应关注针对货物紧急举措的例外规定.此次疫情中,几乎全部 国家地区采取的货物禁限举措都属紧急举措.WTO/SPS、定在透

10、明度原那么WTO/SP胁定第5条第七款、附件二中,对紧急情况下成员制定 实施检疫举措的科学依据、发布程序、生效时间以及通知程序等进行了例 外规定,要求相对更加宽松.根据协定,各成员有权在发生突发应急事件 时,在未有充足科学依据、未完成风险评估之前,立即采取相应检疫举措. 也就是说,各成员在制定紧急举措时,可暂免科学依据、风险评估和过渡 期等义务,只要求其在规定期限内尽快评估相关风险,并当风险情形消除 后不再维持.因此,仅就货物举措而言,是否能以缺乏科学依据为由判定 其违反国际规那么,仍值得商榷.当然,紧急举措并非变相贸易保护的“保 护伞,必须与举措国的合理保护水平相符,并应履行初步风险分析和后

11、 续严格的复查和通报程序.因此,就某国举措而言,应采取个案分析方式, 防止以偏概全.再次,应关注权利与义务的对等问题.我方在对外交涉中,不能片面 强调我方权利和他方义务,如对于他国已采取的防控举措在我国国内也已 同等水平的加以实施,那么不应限制对方权利.笔者注意到,尽管国内官方 并未明确对禽肉交易进行限制,但已有媒体报道,我国多个省份已遵循此 前防治禽流感的经验,对活禽交易进行限制.在此情况下,对于他国活禽 类产品口岸禁限举措,我方不能以其缺乏科学依据为由认定其违反国际规 那么.总之,是否能以缺乏科学依据为由判定某国举措违反国际规那么,还应 具体问题具体分析.由于目前全球尚缺乏对新冠肺炎流行病

12、学的根底研究, 短期内要求其他国家提供强有力的科学依据是不现实的.因此,在实际交 涉中,我们可以缺乏科学依据和风险评估为由,继续敦促举措制定国履行 国际义务,遵循国际组织建议,但更重要的那么是尽快由我国主导完成疫病 流行病学研究及相关风险评估,从本质上扭转各国因恐慌不断对我国人员 和货物采取过度举措的被动局面.(三)合理保护水平与变相贸易保护.无论是WH睡架下的IHR2005,还是WT艇架下的SPS&定和TFA协定, 其共同目标之一皆为：防止相关防控及检疫举措对人员、交通工具及货物 的国际间流动造成不必要的限制.也就是说,各国应保证其所实施的防控 举措在其合理保护水平所需的必要限度内,且对国际交通影响最小.其中,IHR2005第43条第一款规定,相关举措“对国际交通造成的限制以及对人 员的创伤性或侵扰性不应超过能适度保护健康的其他合理的可行举措.而针对货物贸易, WTO/SP勃定第5条“风险评估以及适当的动植物卫生 检疫保护水