关于我国成人教育立法的思考

1、关于我国成人教育立法的思考 摘要：经济的发展依赖于教育，教育的发达离不开对成 人教育的重视。我国是穷国、大国办教育。成人教 育所具 有的在职、投入少、产出多、针对性强、灵活性大的特点决 定在我国不仅当前，而且今后成人教育都有 着十分重要的、 无可替代的地位。但是我国目前成人教育的立法状况不适应 社会主义市场经济条件下成人教育 发展的需要，必须加强 成人教育立法。我们在分析国内外成人教育及成人教育立法 情况的基础上，认为有必要 制定一部专门调整成人教育的 成人教育法，而且认为制定成人教育法的条件已成熟。 关键词：成人教育 市场经济体制 立法现状可行性 借鉴 * * * 我国是否要制定成人教育法，

2、目前还存在着分歧，有的 强烈要求制定，有的则认为没有专门立法的必要。 我们在 进行了专门的调查、研究之后，认为制定成人教育法势在必 行。 一、我国成人教育的现状及发展趋势 新中国成立以来的成人教育，大致可以分为三个阶段。 第一阶段是解放初期的工农教育。其主要任务和目 的是对 在旧中国没有受教育机会的广大工农群众进行扫盲，使他们 掌握一些工作和生活所必需的文化知识。第 二阶段是在大 规模扫盲运动之后，对从业人员进行文化基础知识的补习与 提高，并进行有关职业技术的培养和 职业道德的教育。从 50 年代后期到 70 年代，成人教育受到了极大的冲击。成人 教育的更大发展是从 80 年代改革 、开放后开

3、始的。这是成 人教育发展的第三阶段。 成人教育发展到现在，与前两个阶段相比，已形成了以 下特点。 首先，成人教育的形式、层次和内容发生了深刻变化。 形式上除了传统的夜校、 短期培训学校外， 又有函 授教学、 电视教学、广播学校以及各行业的全日制专门学校，层次上 由原来补习文化，必要的职业技术基础知 识学习发展到主 要对受完了基础教育，为进一步获得专业学历的人和已受过 高等教育的人进行教育；内容上不 断扩大，几乎所有的普 通教育和职业教育的内容和专业在成人教育中都已具有。 其次，成人教育中的高等教育和岗位培训发展特别迅速。 由于成人教育对象的素质与经济发展息息相关， 各行各业 都大力推动、支持成

4、教，使成教几乎与同一层次的普通教育 并驾齐驱（见表 1，表 2）。 表 1 湖南省 19841993 年普通高校与成人高校在校生 对比情况单位：万人 类型 1984 1985 1986 1987 1988 普 高 成高 类型 1989 1990 1991 1992 1993 普高 成高 表 2 湖南省 19841993 年普通中专与成人中专在校生 对比情况单位：万人 类型 1984 1985 1986 1987 1988 普 中专 成中专 类型 1989 1990 1991 1992 1993 普中专 成中专 第三、成教正朝着规范化发展，摆脱了过去那种因陋就 简的困境和依附地位，走上了独立发展

5、的道路。现 今的成 人教育已具有专门的管理机构、独立的教育机关、专任的教 职人员和反映自己特色的教学内容、 教育制 度、教育设施。 一切已开始走上正常运转的轨道，形成了相对完整的教育体 制。 市场经济体制对社会成员的素质有更高的要求，这已为 发达国家的实践所证明。一些发展中国家经济的崛 起也说 明了这一点。 正因为如此， 成教在我国也将会有更大的发展， 其地位和作用更显重要。这是因为，一方 面普通高校培养 的人才不仅数量有限，而且学习的内容也有局限；另一方面 成教的特点更适合市场经济体制和 我国国情的要求。 首先，我国是穷国办大教育，财力有限，成教投入少、 产出多的特点正好弥补了财力有限的缺限

6、（见表 3） 。 表 3 1993 年湖南省四类学校教师、校舍、学生数量比 较表 普通高校 成人高校 普通中专 成人中专 专任教师 （ 人） 14541 2581 9492 6107 校舍面积（m 的 平方）4377861 809169 3559412 1708421 在 校 学 生 （ 人 ） 111036 79352 128908 150974 从表中我们可以看出， 普通高校的专任教师与在校生 的比例为 1: ，成人高校则为；普通高校在 校生所占校舍人 均为 39M 的平方。成人高校则为 的平方；普通中专专任教 师与在校生之比为 1: ，成人 中专为 1: ，校舍普通中专人均 的平方，成人

7、中专则为 113 M的平方。 其次，成教周期短、针对性强、能在短期内针对市场的 需要培养、培训社会急需的人才。 再次，成教有很强的灵活性。从方式说，可以是脱产学 习，也可以是在职学习；可以短期培训，也可以较 长时期 学习。从内容上讲，有文化补习、岗位培训、继续教育、社 会文化和生活教育、休闲教育等，涉及到政 治、经济、科 学、技术、业务教育、终生教育等各个方面。 成人教育的历史、现状及发展趋势雄辩地证明了成教在 我国的社会生活中占有很重要的地位。 二、实行成人教育立法的必要性 1. 落实成教战略地位、发挥成教作用需要法律的保障。 成教的战略地位和重要作用并没有被全社会所有的人 所认识，有的即使

8、认识到了，但却没有付诸实现。 “ 谈起来 重要，做起来次要，忙起来不要”的现象和随意撤销成教机 构，调走老师、占用校舍、减少经费的做法 经常发生。如 据中国成人教育信息报报道，仅 1993 年企业关停并转 之后留下的职工教育机构只有原来的 1/ 4 或 1/3 。有的主张 成人教育是基础教育、职业教育、高等教育的附属和补充， 可以纳入这“三教”之中，没有 独立存在的必要，等等。 这些轻视和反对成教的思想和行为，对成教的发展是很不利 的。要保证成教的战略地 位，充分发挥成教的作用，改变 单位领导人重视，成教就搞得好，领导人不重视，成教就开 展不起来的“人治 ”状况，有赖于法律强有力的保障。 2.

9、 成教发展过程中出现的问题需要通过法律途径解决。 成教在发展过程中，也出现了不少问题，遇到了不少困 难。如宏观调控不够，体制不完备，办学自主权未 得到充 分保证，成教主动适应经济、科技发展，及时提供直接有效 服务的机制尚未形成；教育结构和体制还有 待完善，特别 是面向广大农村和乡镇企业服务的成教严重不足，岗位培训 的主要地位还未真正落实。教学上的 成人特色体现还不够， 教学质量有待提高，办学与需要、教学与实际、学习与使用 的“三脱节”现象还不同程 度地存在；办学效益还有待发 掘；教师队伍素质设备等基本办学条件亟待改善等。就拿岗 位培训说，据文汇 报 1995 年 5 月 2 日报道，上海乡镇

10、企业职工有 150 万人，大专以上学历的仅占总人数的， 90 的为初中及 初中以下文化程度。专业技术人员仅占职工总 人数的。这还是在经济、文化发达的上海地区，其他经济 不 发达地区的情况更严重。当记者问及职乍嘌滴 尾铰募 枘咽保 簧倨笠抵魈寡 ?：我只要求职工出产品，培训 是以 后的事，也不是我个人的事，管不了。而职工们对提高自身 的文化素质缺乏热情，认为只要有熟人、有力 气就能找到 活干。如此的认识与市场经济需要高素质的劳动者的需求极 不适用应，长此下去，势必给经济的发 展带来隐患。这一 系列问题的解决，光靠政策的指导，口头的宣传、舆论的批 评监督是远远不行的，立法才是 最终的办法。 3.

11、成教实践中的成功经验需要用法律的形式固定下来， 以 便更好地指导今后的成教活动。 成教在几十年的发展中，积累了不少行之有效的成功经 验，这对成教的发展是极为重要的。例如成人教育 管理体 制问题。 1981 年中共中央、国务院的 8 号文件对职工教育 的管理体制是这样规定的： “加强领导、统一 管理、分工负 责、通力协作” ，设立了全国性的机构，地方也设立相应的 机构。中央统一发号施令，地方各级 按令办事。这在当时 实践起来很顺当。但随着改革的深入，成教再由中央统起来 的做法不妥。于是在 1987 年国 务院发布的关于改革和发展成人教育的决定 中规定：“成人教育管理体制与普通逃 兴煌 R 逊(1

12、7) ? 成人教育的责任和权力交给地方和基层单位，给予充分的主 动权。”于是撤销了职工教育最高领导机构，职责 分散到有 关部门。这有利于极大地调动各部门，地方的积极性。 1993 年，中共中央、国务院发布的中国教育 改革和发展纲要 ， 以及 1994 年 裨汗赜淞陡僖 肥凳囊饧 泄娑 0 褐耙到逃？ 和成人教育由中央和地方教 育行政部门负责统筹、协调和 宏观管理。以学历教育为主的职业学校、成人学校，原则上 由各级教育行政部门 管理。职业培训和在职岗位培训，原 则上由各级劳动、人事部门和有关业务部门进行管理。这样 的规定符合社 会主义市场经济体制的要求，既把握了宏观 调控，又调动了各级各部门各地

13、方的积极性，是长期实践经 验的总 结。及时地将其上升为法律规范，就理顺了成教的 管理体制，保证成教管理的规范化。 三、现有的成人教育规范不适应成人教育发展的要求 成教的蓬勃发展， 使原有的调整成教的政策、 行政法规、 规章、地方性法规等规范显得力不从心。政策缺 乏普遍的 约束力，严密的规范性，无强有力的执行保障和行政法规、 规章的法律效力较低的特点，决定了成教 应有更高层次的 规范来调整，这有赖于成人教育法！成人教育交给地方办的 体制，注定了成教地方性法规的地 方特色。 但共有的原则， 通用的规范有待于统一。统一于什么？统一于成人教育法！ 现有的有关成教的规范，绝大部分都是计划经济条件下 的产

14、物，不适应市场经济的要求；而且分散，相互 之间冲 突。修改是必定的。与其小打小敲的修修补补，不如来一次 大手术，一步到位，制定成教法。 已有的教育法规不能替代成教法。 义务教育法是关 于义务教育的法律规定，义务教育属于基础教育， 与成教 有着很大的区别。教师法只涉及到成教中教师的规定， 成教中的其他很多问题没有涉及。 教育法是教育的基本 法，主要是对教育中的全局性问题作出规定，不可能全面地 较为具体的规范成人教育。 即将出台的高等教育法和职业教育法不可否认，会 包含有关成教的内容，如成教中的高等教育、 岗位培训等， 但它们只是涉及了成教中的部分问题，无法涵盖全部成教。 虽然，已有的和即将有的法

15、律，对成教中的教师、高等 教育、岗位培训作出了规定，但成教的其他领域， 如社会 成员的文化与生活教育、继续教育、休闲教育等仍是法律的 荒芜区。而这些领域的重要性会随着经济、 文化的发展更 显重要。法律不能忘了它们。而且，各个法律所站的角度不 同，难以体现成教的特点。况且，把 成教法律规范分散在 各个法律中，是不利于成教发展的。法律规范的交叉是难免 的。不能因为这种交叉，而牺 牲一部法律。 从完善教育法体系的角度说，制定成教法也是必须的。 基础教育有义务教育法 ，职业教育有职业教 育法， 高等教育有高等教育法 ，教育“四大块”中唯独没有成 人教育法，这无疑是一大缺陷。 四、制定成人教育法的可行性

16、 1. 制定成人教育法的法律、政策依据。 宪法、教育法、中国教育改革和发展纲要为成 教法立法提供了直接的法律和政策依据。 宪法第十九条第一款规定： “国家发展社会主义教 育事业，提高全国人民的科学文化水平” ，第二款 ：“国家 发展各种教育设施，扫除文盲，对工人、农民、国家工作人 员和其他劳动者进行政治、文化、科学、 技术、业务的教 育。”第四款：“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织 和其他社会力量依照法律规定举 办各种教育事业。 ” 教育法 第十九条第一款、 第三款是这样规定的： “国 家实行职业教育制度和成人教育制度” ，“国家 鼓励发展多 种形式的成人教育，使公民接受适当形式的政治、

17、经济、文 化、科学、技术、业务教育和终身教育 。” 纲要是中共中央、国务院 90 年代乃至下个世纪初 教育改革和发展的蓝图，是建立中国教育体系的纲领 性文 件。作为党和国家的重要政策，对立法有很大的指导作用。 对成教，它规定：成教要“适应经济建设、社 会发展和从 业人员的实际需要，积极发展。 ”“要本着学用结合，按需施 教和注意实效的原则，把大力开展岗 位培训和继续教育作 为重点，重视从业人员的知识更新” ，“大力发展农村成人教 育”，“成人学历教育要加 强和普通学校的联合与合作，努 力办出成人特色。 ” 2. 社会主义市场经济体制的建立和我国法制建设的不 断完 善，为成教法的制定提供了适宜的

18、外部环境。 中国共产党十四大确立的建立社会主义市场经济体制 的目标，一方面给山獭 3.山塘 7.为岢隽诵碌奶粽剑 ？另一方 面又为成教立法提供了良机。因为市场经济从一定意义上讲 就是法制经济，它要求一切重要的活动都必 须在法制的轨 道上运行。市场经济体制的建立，给我国的法制建设注入了 兴奋剂，人们的法律意识普遍增强， 符合市场经济体制要 求的法律、法规纷纷出台。我国又迎来了一个法制建设的春 天。这是成教法出台的温床。 党和国家的领导者、立法者对教育有足够的重视，十一 届三中全会以后，中共中央、国务院先后于 1985 年 、 1994 年召开了两次全国教育工作会议，发布了一系列重要文件； 教育法

19、颁布后，中宣部、全国人大教科 文卫委员会， 国家教委等有关部门发出了学习和宣传教育法的通知。 通知中表示，国家教委将围绕教育 法的实施，抓紧制 定与它相配套的法律、法规、规章。我们完全有理由相信， 成人教育法作为调整成人教育 的法律是教育法的配套 法律。这些无疑对成教法的制定起到了催化剂的作用。 3. 我国成人教育的实践活动为成教法的制定提供了良 好的 内部条件。 成教的蓬勃发展，首先使成教法的调整对象和范围明确， 清晰。成教作为一种特殊的教育实践活动，与其 他教育有 着错综复杂的联系。但经过较长时间的实践活动，成教的基 本特点已日趋明显，那就是：成人性、在 职性、短期性、 多次性、社会性、灵

20、活性等。它主要调整对从业成人劳动者 进行的多种形式的教育培训活动以 及其他教育活动。受教 育者广及工人、农民、国家工作人员、其他劳动者，教育内 容涉及政治、经济、科学、 技术、业务各个方面。受教育 的时间从就业后一直到终身。 其次，成教活动中的成功经验、教训，为成教法的制定 提供了正反两方面的宝贵材料。据不完全统计，从 1980 年 到 1994 年，中央、地方颁布的成教方针、政策文件达 150 个左右 1，对成教的地位、作用、目的、体 制、管理、 教学、经费以及成人学历教育、岗位培训、继续教育、成人 高校、中专、干部教育、职工教育、农 民教育、社会力量 办学作出了一系列的规定。它们中有些可直

21、接上升为法律规 范。有了这些材料，成教法的立 法进程可大大缩短 五、国外成人教育立法的借鉴 有组织的成人教育在主要发达国家已有数百年历史。成 教立法是 20 世纪初开始的。当时，主要的资本主义 国家都 发生了经济危机，资本家同工人的矛盾加剧。资本家为了提 高生产力和“驯化”工人，比较注意对工人 的教育，而工 人争取生存和提高生活水平，也需要通过学习来掌握、提高 科技水平。在这种政治、经济背景下 ，国家以立法的形式 把成教纳入了法制轨道。美国在 1914 年的史密斯利伐 法中就规定：联邦政府对州立 大学开设的以自耕农为对 象的农业公开讲座给予半费补助。 英国在 1924 年制定了成 人教育规程 。第二次世 界大战以后，特别是进入科技高度 发展阶段后，主要资本主义国家更重视成人教育，成教与成 教立法进入了一 个新阶段。日本在 1958 年制定了职业训 练法， 社会教育法 ，美国在 1965 年制定了成人教育法 案， 后于 1970 年、1974 年、1978 年进行了补充。联邦德 国 1969