公共租赁房的定位、意义和发展要点

1、公共租赁住房的定位、意义和发展要点文林峰 住房和城乡建设部政策研究中心小康不小康，关键看住房。住房保障是全面建设小康社会、构建 社会主义和谐社会的重要内容。住房水平是考察小康目标的一个重要 指标，只有实现了住房小康，才能全面实现小康社会发展目标。长期 以来，我国各级政府一直高度重视住房保障工作。 改革开放三十年来， 随着房地产业从无到有的迅速发展，广大城镇居民的住房条件得到极 大改善。1978年，全国城镇人均住房建筑面积仅为 6.7平方米，广 大城镇职工的住房条件到了严重短缺的程度。 随着住房制度改革的不 断推进，特别是安居工程、廉租住房、经济适用住房、拆迁安置房等 各类保障性住房的大规模建设

2、，在房地产市场化、商品化和社会化的 作用同步拉动下，到了 2009年末，在城镇化快速发展、城镇居民人 口大幅度增长的同时，全国城镇人均住房建筑面积已达到 30平方米, 后十年平均每年每人增长1平方米。2008年，全国城镇住宅竣工面 积达到最高峰，突破了 7亿平方米。城镇居民的住房数量、品质、质 量、环境等获得了极大改善，住房建设取得了令世人瞩目的成就。但是，由于房价的持续上涨，越来越多的低收入家庭难以依靠市 场化途径来解决住房问题，住房消费能力呈相对下降趋势。公共租赁 住房正是伴随着中国房地产业的迅速发展、住房保障制度的不断完善 而兴起的一种有效解决低收入家庭住房问题的保障性住房，面向最低收入

3、家庭的廉租住房和面向低收入家庭的公共租赁住房正成为住房 保障的主要方式。各地不论在制度建设还是在实践探索中都取得了明 显突破。当前，与公共租赁住房有关的各项配套制度改革正在稳步推 进。2010年6月，住房和城乡建设部等七部门联合发布关于加快 发展公共租赁住房的指导意见，同期，全国公共租赁住房工作会议 召开，国务院副总理李克强出席会议并强调，加快发展公共租赁住房， 推动保障性安居工程建设。重庆、广东、上海等地也纷纷行动，有些 媒体评论说，公共租赁住房已上升为“国家战略”，并将成为住房保 障体系的重要组成部分。一、公共租赁住房只为满足基本居住需求公共租赁住房是指投资者（政府、企业或社会非盈利机构等

4、）持 有房源，以低于市场租金的方式租给特定人群的一种保障性住房。其 租金水平高于廉租住房，低于商品房。公共租赁住房属于保障性住房， 但又不同于福利制度下的低房租公房， 也不同于企业的职工宿舍，是 属于社会属性的公共住房。从共性来看，与廉租住房相类似，但保障 范围更广泛。公共租赁住房与其他以销售为主的保障性住房最大的区别在于 产权归属性不同。公共租赁住房的产权归政府或相关机构、 企业所有， 不归居民个人所有。其目的是用低于市场价或者承租者承受得起的价 格，向低收入家庭出租住房，以改善这部分群体的住房困难状况。当 低收入家庭收入发展变化时，有严格的退出机制。从各地的实践看，目前的公共租赁住房的保障

5、对象以城镇户籍人口中的中低收入家庭为主，包括新就业职工，特别是新毕业的大学生以及一些特殊群体等, 也有一些城市已开始尝试面向广大外来人口， 如深圳、重庆和上海（有 一定的约束条件）。公共租赁住房的未来发展目标将涵盖城市的各类 夹心层家庭和外来流动人口。公共租赁住房房租标准一般为家庭收入的 10-30%之间，下图为 厦门万景公寓公共租赁住房小区的房租标准， 从中可以看出，同样的 户型，因家庭收入不同，个人或家庭支付的房租标准差别较大，即， 如果政府补贴的多，需要个人支付的就少；反之，政府补贴的少，个 人需要支付的就要多一些，但一般不会超过家庭收入的30%。从绝对数额看，75平方米的三房型最高月租

6、还不到 400元，远远低于市 场租金，所以，厦门市的公共租赁住房一经推出，就受到广大无房的 中低收入家庭的欢迎。公共租赁住房的最大好处是剥离了投资投机机会。符合公共租赁住房承租条件的家庭或个人，只能在规定条件下承租，当收入提高后 或购买了其他住房后就要退出公共租赁住房， 这样，就去除了房价上 涨带来的投资收益可能性，如果不是真正的住房困难户就不会选择承 租公共租赁住房，这样就保证了公共租赁住房完全是为了满足城镇居 民的住房需求而非投资需求，剔除了投资、投机的因素，使申请人更 加纯洁，也避免了腐败滋生的机会。公共租赁住房具有五大基本特征：一是体现出政府的干预性，公 共租赁住房是在政府的公共政策下

7、，由政府直接负责提供或政府主导 下的公共机构、企业提供的保障性住房；其二是需求对象的限制性， 因其是保障性住房，具保障对象具有严格的准入标准；三是非营利性， 不论是政府直接负责建设还是企业承担开发建设，都不以营利为目 的；四是租赁价格的优惠性，公共租赁住房的出租价格低于一般的市 场价；五是退出的灵活性，当中低收入家庭住房和收入水平发生变化 时，政府可随时停止发放补贴，退出程序简便易操作。公共租赁住房的房源主要来自新建和收购两种方式，即各级地方政府组织新建一些公共租赁住房，同时，也可以在已开发的商品房中 或存量住房中收购一些房源。二、公共租赁住房有利于住房保障的可持续发展公共租赁住房有利于形成长

8、效循环机制。公共租赁住房的最大好 处是政府可以逐渐掌控保障性住房的房源，从住房保障制度设计上 说，可以形成长期良性的循环机制。从各国的住房保障发展实践看， 保障性住房面对的是低收入家庭，这部分家庭对居住位置的选择最为 关心，除了交通成本的考虑外，在城里生活还可以为他们提供一些便 利的就业机会，因此，一般的发展规律是有钱人逐渐淡出中心城区， 向郊区化转移，低收入家庭留在老城区，成为这个城市低端生产力的 提供者。我国各个城市在建设保障性住房时，也充分考虑了这个因素， 一般都安排在城区边缘或地铁、公共交通便利的近城区。但是，随着 土地供需矛盾的日益突出，交通便利位置的地块越来越难寻找， 这给 地方城

9、市政府提出了两难的选择： 面对社会各界的呼声，必须大规模 发展保障性住房，但是，如果建在偏远的地方，又会受到各方的质疑, 低收入家庭也不愿意接受。但现实的情况是，商品房项目都只能向郊 区化发展，保障性住房只能越建越远。北京市的经济适用住房发展情况正充分验证了这一点。截止到2008年，北京市已累计建成2000万平方米的经济适用住房，如果 按每套80平方米计算，已有25万户家庭的住房条件得到改善。但 是，这么多房子，一旦售出，政府就失去了控制，虽然有退出机制， 但实际上几乎没有退出的房源。政府只能不停地建，不停地卖，最后 也是越建越远，与低收入家庭的期望值差距越来越大， 形成了一个循 环往复的怪圈

10、。设想一下，如果北京市的2000多万平方米的经济适用住房没有 被卖掉，而是以租赁形式提供给低收入家庭，政府手中掌握有25万套保障性房源，则基本可以形成良性的准入与退出机制了，由此看来， 只有租赁型的保障性住房才能形成良性循环的可持续性发展机制。三、缺乏长期稳定的资金来源是公共租赁住房发展的主要瓶颈公共租赁住房的投资与建设需要长期稳定的资金来源。过去，地方政府财力有限，只能依靠以售为主的经济适用住房迅速回笼资金。 随着国民经济的发展、房地产市场的繁荣，地方政府财力不断增强， 另外，土地出让金中的净收益、住房公积金中的增值收益也在大幅度 增长，这些都是发展公共租赁住房的重要资金保障。长期稳定资金来

11、源是发展公共租赁住房的重要支撑。 住房公积金 增值收益和土地出让净收益都不具有稳定性， 变数较大。而随着逐步 推进的公共租赁房供应为主的保障方式，则需要以财政为主渠道的长期稳定的资金来源。从发达国家的经验来看，各国在公共财政列支中都有社会公共住房一项，为住房保障提供稳定的资金来源。例如英国中央财政预算中的住房保障资金，大约占预算支出总额的6%左右。四、尽快完善公共租赁住房制度法规目前，在住房制度建设中，还缺乏一部基本法，即住宅法。大部 分规定是以政策和规章制度体现的， 立法层次不高，缺乏长远性和长 效机制。解决全社会的住房问题又是一项长期的工作， 最重要的是要 加强立法，把住房制度纳入法制化轨

12、道。另外，随着房改任务的逐渐完成，住房制度改革的重心应逐步转 向制定科学的住房发展规划和目标。通过科学的规划和明确的目标、 保障手段等，逐步实现全面建设小康社会的住房发展目标。目前，大 部分地区编制的住房发展规划缺乏科学性和可持续发展机制，流于形式化，不利于住房制度建设的不断完善和房地产业的持续发展。在当前住房保障供需突出的形势下，更应加大完善保障性住房的相关法律 制度，调整保障性住房相关机制。特别是做好测算工作，根据本地低 收入家庭住房、收入、人口结构状况，编制各类保障性住房的供应比 例和供应计划。这是当务之急，要避免一哄而上，制度建设、规划编 制滞后于保障性住房建设，造成大量的盲目建设。前

13、瞻性、科学性地做好公共租赁住房的规划设计与管理工作。我国当前正处于城镇化和工业化快速发展阶段， 公共租赁住房具有广阔 的发展空间。在部分条件成熟的城市，将逐步把公共租赁住房的保障 范围扩大到城市非户籍家庭。但其发展也应本着循序渐进的原则，稳 步推进，避免急于求成带来一系列的后续问题。首先是在获取土地上, 要对公共租赁住房用地给以较大的优惠政策， 合理选址。因其面向城 市低收收入家庭，流动性较强，宜建在交通顺达，位置相对较方便的 区域。其次应合理规划，以建设小套型住房为主。按照节约用地的要 求，确定适当的住房建设套型面积、建筑形态和建筑容积率。在兴建 保障性住房小区时，力求做到自成体系，同时做好

14、各项配套设施的建 设，如商店、学校、医院以及其他生活服务设施，加强小区的绿化、 道路建设，特别要重视防止出现重建设轻管理的问题。 要注意配套公 共空间的职能，如公共阅览室、大型宽敞的公共交往空间、休闲与健 身场所等，居民在狭小的居住空间之外，可以有空间开展社会交往活 动或休闲健身购物等放松的场所。香港经验：我国香港地区的公屋或组屋面积都不大，一般在 30-40平方米左右，以一室一厅户为主，居住空间较为狭小。但香港 房屋署在长期的实践中，比较重视公共空间的营造。如为公共住房小 区配套的大型商业中心，不仅要求商户提供价廉物美的产品， 这些大 型商场也成为本区域居民避暑、邻里交往的活动空间。同时，公

15、共住 房小区的一层全部是公建设计，有幼儿园、老年活动中心等，这样设 计的好处是有利于缓解人们在狭小空间易产生的居住压抑感，小住房仅为满足基本的生活需要，如睡觉、吃饭等，大部分生活可以安排在 外部宽敞舒适的空间进行。这一点也是我们需要特别借鉴的。同时，还要尽快进行编制改革，增加基层管理力量，扩充人员编 制，这是保障公共租赁住房目标实现的重要因素。 如果人员配备不足， 势必会极大地影响到公共租赁住房的推进和制度的可持续性。因此， 随着公共租赁住房的发展，对各级政府的管理水平提出了更高的要 求，也需要在人力、物业、财力和机构设置上进行较大的补充和增强。 只能这样，才能适应公共租赁住房的发展需求。五、积极吸引社会资金加盟，促进企业参与市场化运作鼓励各类机构投资者投资和经营保障住房的出租业务。 除部分经 济实力较强的城市能够实行政府持有和出租保障住房外，建立长期持 有机制的关键还在于吸引包括开发商在内的机构投资者从事保障住 房的租赁业务。要充分利用政府手中的经济杠杆，引入企业参与公共租赁住房的 建设，通过税收、土地、金融等配套政策，在营业税、房产税、所得 税等方面给予优惠，鼓励并调节参与企业的利益分配，即建立和完善 市场调节和政府保障相结合的保障性住房供应体系。政府也可通过市 场化购买、租赁等方式获取房源，一方面可减少政府的寻租空间，另 一方面也活跃了住房二级市场。实