我国土地资源立法的重大发展——1998年土地管理法评析

1、我国土地资源立法的重大发展一一1998年土地管理法评析-1998年8月29日第九届全国人大常委会第四次会议修订弁通过的中华人民共和国土地管理法于 1999年1月1日施 行（以下简称新土地管理法）。新土地管理法计 8章86 条，与1988年的土地管理法（以下简称旧土地管理法） 7章57条相比，不仅编写体例，纲目结构更趋合理，而且内容也作了相应的调整和充实。本文拟从修订后的土地管理法内 容的变化、发展入手，全面探讨我国土地资源立法发展的成就， 试图对新土地管理法进行评价。一、新土地管理法以促进社会经济可持续发展为指导 思想，符合我国市场经济发展的客观要求土地是人类社会生产力的重要源泉，是人类生活、

2、生产等一切活动的场所，亦是农业生产的基本生产资料和劳动对象。诚如马克思所指出的那样，土地是一切生产和一切存在的源泉， 是 人类不能出让的生存条件和再生条件。 我国自改革开放以来，十 分重视对土地资源的利用和保护，把人口多、耕地少作为基本国情，加强人民珍惜土地，合理利用土地的国情教育；同时，还运 用法律手段加强、规范土地管理。如旧土地管理法开宗明义 地指出： 为了加强土地，维持社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，适应社会主义现代化建 设需要，特制定本法。”但是，旧土地管理法由于过分强调 土地资源保护、开发、利用都必须适应社会主义现代化建设需要， 没有从根本上揭示合理地

3、保护和利用土地资源与社会经济持续 稳定发展的关系，实践上不可避免地出现了有些地方或单位搞圈 地开发，滥占乱用耕地的现象，致使我国耕面积骤降，环境污染 严重，自然生态环境失衡，经济发展后劲不足，弁业已构成了影 响社会主义现代化建设的新的制约因素。因此，新土地管理法及时调整了我国土地管理立法的指导思想，明确规定：保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的 可持续发展。”它与1988年土地管理法适应社会主义现代化 建设的需要 的指导思想相比，后者反映了一定经济目的对土地 资源保护、利用的驱动，是一种实用主义立法，前者却真实地反 映了 土地资源保护、利用必须与社会经济协调发展， 必

4、须兼顾眼 前利益和长远利益，局部利益与整体利益的关系，从而使我国土 地资源立法发生质的飞跃。新土地管理法是我国政府实施可持续发展战略的重要 步骤。可持续发展是针对以资源高消耗和环境污染为特点的生产 和消费体系来支撑整个社会文明的传统发展模式而提出的既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力造成危害的发 展”（注：张利田、呼利娟：区域人地系统调控与区域可持续发 展，北京大学学报（哲社版）1998年第3期。）的新模式。 1992年6月，联合国里约热内卢 环境与发展”大会通过了关于世 界环境与发展问题的纲领性文件21世纪议程，从而使可持续发展思想成为全球性政治承诺。1994年4月，我国政府亦正

5、式发表了中国资源、环境发展问题白皮书中国21世纪议程，宣告我国政府已开始实施可持续发展模式。新土地管理法明确地把促进社会经济可持续发展”作为立法的指导思想，弁按可持 续发展模式全面检讨、修订了 1988年的土地管理法。从而使土地管理法成为强化土地资源管理，防止土地资源衰退与短 缺，实施土地可持续利用的重要保证。新土地管理法把 促进社会经济可持续发展”作为指导 思想，符合我国市场经济发展的客观要求。 从历史的观点看，欧、 美、日等发达资本主义工业化国家几乎都是靠资源，特别是土地等不可再生资源的高消耗和生活资料的高消费来支撑和刺激其 经济高速增长的，这些国家掠夺式的发展模式对土地资源和环境 造成了

6、重大的危害，弁付出了昂贵的代价。我国与这些工业发达 国家相比，不仅改革开放较迟，经济发展水平不高，人均土地资 源占有量极其低下，而且正面临着人口、就业、环境、资源等多 重危机的困境，而这些无一不与土地资源的合理保护、开发利用有关，它客观地要求我国经济发展必须寻找一种与其他国家不同 的，非传统的现代化经济发展模式， 借以促进社会经济持续稳定 增长，经济效益不断提高，科学技术水平不断被创新、运用，土 地资源与自然环境获得有效的利用和保护。因此，我国把促进社会经济可持续发展，作为土地资源立法的指导思想， 符合社会主 义市场经济公平、有序、高效、持续发展的客观要求。这种指导 思想在我国新土地管理法关于

7、土地利用总体规划、耕地保护、 建设用地等规定中得到了全面的贯彻和实施。二、加强土地利用总体规划管理，切实保障有限的土地资 源的开发利用和社会经济的协调发展土地利用总体规划是指县级以上人民政府为贯彻执行国家 土地利用政策，弁根据国民经济和社会发展对土地的需求，以及地区的自然、社会经济条件而编制的合理分配土地和调整各类土 地的利用结构与布局的战略构想和设计方案。土地利用总体规划是国家及各级地方政府调控、管理土地资源开发利用，全面安排 生产和建设用地的基本手段，是土地管理立法的核心。旧土地 管理法规定：各级人民政府编制土地利用总体规划，地方人民政府的土地利用总体规划经上级人民政府批准执行。”这一规定

8、虽然要求各级政府应当编制土地利用总体规划，但编制的根 据、原则以及如何确定其合理性等弁没有明确的规定，缺乏可操作性。有些地方不顾本地区的土地资源状况和社会发展计划，盲目将城镇道路周边划定建设用地，盲目地划定各类开发区；有些地方土地分类混乱，滥占乱用耕地；甚至有些地方还巧立名目， 滥用土地利用总体规划，随意圈地开发，致使土地衰退抛荒。（注: 习龙生、王肯堂主编：中国房地产法实务全书，今日中国出版 社1994年10月版，第120页。）土地利用总体规划根本不能 发挥宏观调节土地资源和微观管制的作用。为了切实强化土地资 源管理，促进社会经济可持续发展，新土地管理法实施土地 用途管理制度，将土地分为农用

9、地、建设用地和未利用地，明确 要求土地利用总体规划应当规定土地用途；同时还对土地利用总体规划编制的依据、原则，土地利用总体规划的构成及其编制程 序作了明确的规定。1、土地利用总体规划编制的依据和原则。新土地管理法第17条规定：各级人民政府应当依据国民经济和社会发展 规划，国土整治和资源环境保护的要求，土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。”土地利用总体规划编制的原则包括：（一）严格保护基本农田，控制非农业 建设占用农用地；（二）提高土地利用率；（三）统筹安排各类、 各区域用地；（四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利 用；（五）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。为了确

10、保土地利用 总体规划编制的质量，切实保护土地资源，特别是作为社会经济 持续、稳定、协调发展基础的农用地和必要的建设用地的合理配 置，国家对土地利用总体规划中的建设用地实行总量控制。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得 超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标。省、自治区、直 辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。2、土地利用总体规划的构成。土地利用总体规划是各级政府根据土地调查、土地统计所获得的土地资源资料而编制的土 地利用的设计方案。从我国新土地管理法规定来看，土地利 用总体规划由两个子系统构成：（一）城市总体规划和村庄集镇 规划。城市

11、建设用地规划应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或尽量少占用农用地；城市总体规划、村庄和 集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，所需建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。（二）江河、湖泊综合治理和开发利用规划。该规划应当与 土地利用总体规划相衔接。在江河、湖泊、水库的管理和保护范 围内以及蓄洪滞洪区内，土地利用应当符合江河、湖泊行洪、蓄 洪和输水的要求。3、土地利用总体规划的编制程序。根据新土地管理法规定：下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划 编制，各级政府编制自己的土地利用总体规划时，建设用地总量和耕地保有量均必须符合上级的控制

12、指标。县级土地利用总体规划应当划定土地利用区，明确土地用途；乡（镇）土地利用总体 规划在确定土地利用区时， 应根据土地使用条件，确定每一块土 地的用途，弁予公告。国家对土地利用总体规划实行分级审批制 度，省、自治区、直辖市的土地利用总体规划报国务院批准；县、市级人民政府的土地利用总体规划应逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；乡镇土地利用总体规划可以由省级人民政府授 权设区的市、自治州人民政府批准。土地利用总体规划一经批准， 即构成土地管理法律制度的一部分，必须严格执行，如需修改， 必须经原批准机关批准； 未经批准，不得改变土地利用总体规划 确定的土地用途。三、实行土地用途管制制度，强化耕地

13、保护措施，保障土地资源合理的开发利用实行土地用途管制是我国土地资源管理的新举措。新土地管理法第4条规定：国家实行土地用途管制制度。”这是根 据我国人口多，耕地少，土地资源承载能力已接近极限的基本国 情而确立的法律原则。我国过去土地管理法虽然也规定各级人民 政府必须贯彻执行十分珍惜和合理利用土地的方针，但因具体措施不力，保护手段落后，乱占滥用土地，掠夺式使用耕地的现象 仍在继续蔓延，土地资源衰退现象十分严重。新土地管理法 将土地按用途划分为农用地、 建设用地和未利用地，弁明确界定 其法律概念。根据新土地管理法规定，县级土地利用总体规 划应当划分土地利用区，明确土地用途；乡镇人民政府编制土地 利用

14、总体规划应根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，弁 予以公告。国家对土地用途实行建设用地总量和耕地保有量控制 指标管制，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。使用土地的单位或个人必须严格按照土地利用总体规划确定的土地用途使用土地；未经批准，不得改变土地总体规划确定的土地用途。耕地保护是新土地管理法的重点。耕地保护的实质在 于预防耕地减少和退化，防止对耕地造成污染、破坏和损害，以 有效地提高和改善土地的自然经济条件， 促进土地对社会经济可 持续发展的支撑作用。当前，我国土地利用的结构和布局基本是 合理的，但土地利用、土地供需矛盾尖锐，人均耕地面积不断下降，耕地承载力

15、已接近极限；土地利用尚不充足，土地退化、损 毁和质量下降问题突出。（注：黄仲权等编著：土地管理法手 册，华南理工大学出版社 1989年12月版，第95页。）因此，切 实保护耕地已成为当务之急。新土地管理法确立了国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地 ”的法律原则，弁明确规定耕 地的特殊保护等相应的措施。1、国家实行占用耕地补偿制度。 非农业建设经批准占用耕 地的，按照占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位或个人 负责开恳与所占耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开恳或开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定 缴纳耕地开恳费，专款用于开恳新的耕地。因此，现金补偿不得 以现金替代应

16、开恳的耕地，借以稳定耕地的保有量。省、自治区、 直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划的土地年度利 用计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总 量减少的，由国务院责令其在规定期限内组织开恳与所减少耕地 的数量与质量相当的耕地。2、国家实行基本农田保护制度。 依照新土地管理法，下 列耕地应当根据土地利用总体规划列入基本农田保护区，严格管理：（一）经国务院有关主管部门或者省级以上地方人民政府批 准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；（二）有良好的水利与水利保护设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；（三）疏菜生产基地；（四）农业科研、教学试验田；（五）国务院规定划入基

17、本农田保护区的其它耕地。国家对划入基本农田保护区的耕地实行特殊保护，基本农田及其以外耕地超过35公顷的，因公共设施建设需要征用， 也必须由国务院批准禁止占 用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、 挖砂、采石和取土等； 禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。3、禁止闲置、荒芜耕地，提高土地利用质量。已办理土地审批手续的非农业建设占用耕地， 一年内不用而又可以耕种收 获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的， 应缴纳土地闲置 费；连续两年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政 府无偿收回用地单位的土地使用权， 弁交由原农村集体经济组织

18、恢复耕种。承包经营耕地的单位或个人连续两年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。4、加强未用地管理，防止水土流失。水土流失是我国土地资源保护所面临的一个严重问题。 水土流失不仅直接减少现有 的土壤面积，而且还能使土地地质退化，土地生产能力衰退。因 此，新土地管理法在对耕地特殊保护的同时，对未利用地的 开发也作了相应的规范。 从总体上看，国家鼓励单位或个人按照 土地利用总体规划，在保护和改善生态环境， 防止水土流失和土 地荒漠化的前提下，开发未利用土地；开发未利用的土地如果适 宜农用地的，应当优先开发成农用地。但是，开恳利用地必须经 过科学论证和评估，在土地利用总体规划的可开恳

19、耕地，禁止围湖造田和侵占江潭滩地。 根据土地利用总体规划， 对破坏生态环 境开恳，围垦的土地，要有计划、有步聚地退耕还林、还湖、还 牧。四、建立土地监督、检查制度，强化土地利用管理土地监督检查制度是指县级以上人民政府土地行政主管部 门对违反土地管理法律、 法规的行为以及土地利用状况、效果的检查、监测和验证等一系列经济、技术和法律措施的总称。其主 要内容包括：（1 ）建设用地总量和耕地保有量的监督检查，确 保耕地保有量不减少；（2 ） 土地用途的监督检查，严格限制农 用地转为建设用地和耕地转为非耕地，保证国家土地用途管理制度的顺利实施；（3 ） 土地利用总体规划的编制和执行情况的监 督检查，坚决制止、查处弄虚作假、移花接木等行为；（4）占用耕地补偿和开恳情况的监督检查，保证占多少， 垦多少”原则得以实现；（5） 土地利用状况及其效果的监督检查，加强对造成土地沙化、盐渍化、土地污染，以及闲置、抛荒耕地等违法行 为的查处；（6） 土地权属的监督检查等。为保证土地监