城市公共资源

1、城市公共资源经营管理中若干问题的探讨城市公共资源主要是指由政府长期投资建设所形成的市政公用设施等有形资产及以其为载体的一些无形资产， 包括各类市政公用设施以及城市公共空间的使用权、冠名权、经营权等一切收益。城市道路广场、管线设施、公共交通、停车场、加油站、书报亭、地下人防空间、垃圾处理站、公园绿地等等都属于城市公共资源的范畴。城市公共资源蕴藏着巨大的商机， 其潜在的经济价值非常巨大。 据有关专家们分析， 我国一个 50 万人口左右的中等规模城市, 其公共资源每年所产生的经济效益能达到一千万元左右之多。 那么， 怎样才能更好的利用、 管理好城市的公共资源，使其发挥更大的作用，本文拟从城市经营与管

2、理方面来探讨这些问题 。一 . 城市公共资源是政府经营城市的主要资源。随着我国市场经济体制的初步确立， 经营城市的理念越来越引起国内许多城市领导、 专家们的关注和认同。 城市经营就是运用市场经济手段， 对构成城市空间和城市功能载体的自然资本、 人工资本及其衍生资本等进行重组和运营， 以塑造良好的城市形象， 提高城市综合竞争能力。 实践表明， 用经营的理念来建设和管理城市，是城市深入发展的标志。城市经营不能脱离城市规划、建设、管理这样的建设程序而单独运作, 它渗透贯穿于城市建设的全过程。当前， 许多地方政府没有根本转变城市经营的理念， 为了追求政绩， 大搞城市基础设施建设以显示城市经营的成果，

3、建好后却只收费而疏于维护甚至任其荒废。众所周知 , 资源可分为可再生资源和不可再生资源，对于城市来说，诸如土地这类权属归国家所有的不可再生资源， 其供给更是有限的。 我们经营城市主要是经营那些属于公众的的可再创造的城市公共资源。 在市场经济条件下， 我国大部分城市的公共资源都没有得到合理、充分地利用。二 . 城市公共资源经营管理中存在的问题。随着我国城市化进程的加快， 城市基础配套设施与服务体系越来越完善， 为城市积累了丰富的公共资源。 当前 , 我国身处深化改革同时又充满激烈竞争的市场经济环境中，城市的领导决策层必须识清时务, 用新的眼光重新认识和审视城市公共资源。 但是， 由于受到过去的计

4、划经济时代的影响， 城市的公共资源长期以来没有受到重视， 城市政府作为这块宝藏的创造者和拥有者， 并没有很好地开发和利用这一优势资源。在城市公共资源经营与管理中主要存在以下几个方面的 问题：第一，缺乏经营意识。目前，大多城市政府对公共资源的经营利用欠缺明晰的战略定位和经营理 念，很多领导并没有认识到城市整体就是巨大的国有资产这一事实，虽然工农业生产走市场经济道路了，对城市公共资源的利用还停留在计划经济时代。受传统 思想影响，认为城市市政公用设施只是为社会提供生产生活条件的公共产品，政 府只管建设却不主张经营，注重社会意义而忽视其经济价值。资源配置还保守地 履行行政审批的方式，殊不知这样做远远不

5、能适应市场经济发展的要求，造成了城市公共资源的浪费。尤其缺乏对公共空间、冠名权和地下空间等无形资产的经 营意识，弄得有时反倒是承包经营者主动找上门来请求政府的意愿。拿公共空间的广告经营权来说，无论是产权单位、管理部门还是普通市民， 大多存在一个认识误区：这个大楼这条道路的产权是我的，具广告经营收益就属 于我。因此，城市道路两旁、大体量建筑物等凡是显眼之处都成了广告商眼中的 肥肉，而城市的视觉形象还逼不得已为泛滥的广告付出代价 ，真是赔了夫人又损 兵。作为在市场经济浪潮中思路先进的浙江省,成功拍卖株州开发区的道路冠名 权一事竟然也在企业的催促之下才尝试并完成的。 在年初开发区内的道路基本建 设完

6、工的时候，部分企业表示愿意以企业名称有偿命名这些道路，株州市政府才顺水推舟，开始尝试开展道路有偿冠名这项新工作。15家参与竞标的企业全部来 自株州经济开发区，投标会上争夺最激烈的是一条开发区内最气派的道路，最后从事家用电器生产的普田公司以50万元的价格夺得了冠名权。第二，产权不清，导致管理混乱和越位经营1 .如今城市中有不少资源产权主体严重缺位，造成没有明确的部门去管理， 要不就是其他职能部门越位经营，多头管理，混乱不堪，城市公共资源的价值因此 大量流失。2 .目前大多数城市对公共空间有偿使用的收费标准不明确， 收入管理也不到 位，收入大多成为部门和单位创收来源，与政府的财政收入脱离了关系，导

7、致管理 部门与产权单位利益冲突不断。3 .对一些公共资源的管理缺乏法规条例，无法可依，因而钻法律的空子，牟取 投机暴利的经营者大有人在.比如说总量不多的地下空间资源，在我国除了北京 上海少数几个大城市，如果不是地上地下一体工程，而是单独的地下空间开发利 用，接受申请核发许可证的部门都没有具体的规定标准做依据，而是有事就去请专家来，的确需要快速完善。第三，缺乏专项规划对各类资源开发利用的统筹指导。目前我国城市公共资源配置普遍缺乏统一规划，主要还是通过临时行政审批 的方式来完成。有的项目做了规划也只是一直挂在墙上给上级考察时参观，实际建设依然我行我素，枉费规划师们的一番苦心。很多公用设施的建设方法

8、变成了 “缺了就补，多了就拆”，盲目追风，劳民伤财。刚修好的马路过几天又被挖开 埋设管道；有段时期时髦做雕塑，每个单位门口就都摆着石狮子，不伦不类；有 的小城市看见大城市有大广场很气派， 我也来一个，结果所有市民站到广场上也 站不满，最后全摆了地摊，还必须清洁护理；现在无论走到哪个城市，花花绿绿的 广告广告牌总是遍布眼球，布局杂乱无章，缺乏统一规划管理。此类乱象不胜枚 举。第四，只注重经营收益，忽视与社会效益环境效益的协调。市民将公共资源交给城市政府，主要目的不是让政府通过商业化操作来赚 钱，而是要政府利用权力，发挥智慧，使这些资源更好地为生产生活服务。随着 现在城市建设的投资主体越来越多元化

9、，很多市政设施建设经营的决策权就被 投资方掌握了，地方政府为了获取暂时经济利益而向只想赚钱的投资方妥协，这样难免就会破坏环境，造成污染。不少城市户外广告严重影响市容，损害了建筑立 面、街道景观及山水风景，有的城市在交通性干道上设置间距过密的广告，扰乱驾驶员的视线影响安全，还因行车速度大而无法看清广告内容，城市户外广告设置轻视了与区域功能和自然环境相协调的原则。 城市里许多公用设施本身是城市 景观的艺术点缀，户外广告可适度结合公用设施，统一设计 ，但绝不能影响公用 设施的使用功能。这样的过度经营也会引发相关社会问题，进而损害了政府在社会公众心中的 形象,得不偿失。比如：出租车经营权价格遭到哄抬，

10、出租车公司就把牌照成本转 嫁到出租车司机身上，导致人民大众交通成本大幅提高；曾有报道某城市街角书 报亭价格被炒高，那些下岗职工等城市低收入群体没有实力去经营了，他们养家糊口的一条路子就被堵死了。三.解决城市公共资源经营管理问题的对策。为了更有效地经营管理好城市的公共资源， 我们必须着重解决以下几个方面 的问题：第一，转变传统观念，积极树立的城市经营理念。城市一般都是该地域的经济、政治和文化中心，对所在地域持续作用着强大 的集聚力和扩散力。城市是巨大的国有资产，我们当前完全可以运用市场经济手 段，实现城市公共资源利用效益的最大化，实现城市自我增值的新模式。一方面，要给全社会灌输“公共资源属于公众

11、”的正确理念，充分发掘创新 经营项目，做好经营城市文章。另一方面，政府可以不再直接参与资源配置建设， 而是发挥市场杠杆作用，鼓励社会各界投资者积极参与城市公共资源的投资建 设，健全公共资源建设融资机制，通过竞争来提高公共资源的投资效益和服务水 平。管理部门要贯彻建设与管理相分离的思想，积极推行城市公共资源的社会化 管理，实现公共服务产业化。在实践过程中，除了推进传统的市政公用事业公共设施等有形资源的市场化 外，尤其要加强对一些无形公共资源的经营管理，如地上地下公共空间经营权、 公共设施冠名权等，它们在将来很长一段时间内都会是我国城市资产增值的主要 源泉。1 .对道路广场、建筑外立面、公共汽车车

12、身、电话亭、书报亭等城市地上 公共空间场所采取拍卖、出租等方式经营。目前我国城市经营地上公共空间的主要形式是城市户外广告。合理经营户外广告不但能补给财政收入，同时也美化城市公共空间。户外广告经营必须着眼提升城市品位，选择合适的类型.我国许多城市已探索出经营利用城市户外广告资源的新模式，比如 ：珠海市出让迎宾南 路、九洲大道和景山路灯箱广告牌的三年经营权 ，124个灯箱广告牌的三年经营 权净利润约200万元，新颖别致的灯箱广告牌结合画面清新的公益广告画面把城 市的公交候车亭装点一新。2 .积极开发利用城市地下空间，节约城市用地资源 ，形成以交通为纽带、 与人防利用相配套的地下网络。城市地下空间资

13、源作为城市的自然资源在经济建 设及民防建设方面具有重要意义。现代化城市空间发展的方向之一是向地下延 伸。我国在各大城市在改革开放后陆续修建了适合我国特点的地下工程，大多集商业、交通、停车等服务设施于一体。这方面我国要借鉴一些发达国家的经验。3 .拍卖、出租具有地标意义的桥梁、道路、公园和风景区等公共资源的冠 名权。这是随着市场经济的发展，在最近几年内呈现出的一个既能服务生产企业 经营发展同时又能弥补城市财政不足的创新举措。长沙市伍家岭立交桥20年冠 名权拍卖了 60万元；北京密云县通过拍卖几座亭子的冠名权，引来了城市建设 资金400万元，有效补给了财政源泉；山东青州卷烟厂有个东方牌香烟， 该厂

14、出 资300万元买断门前的道路冠名权，东方路的冠名既为政府解决了大量资金，又 宣传了企业形象，实现了政府和企业的双赢。这些地区在冠名权经营上的尝试取 得一些成功的经验，值得大力推广。第二，建立具有法律效应的相关管理规范条例。政府必须明确一个强有力的部门来规范城市公共资源经营利用制度，按市场经济体制的要求，有序地推进城市资源管理市场化。一方面，规范有偿经营公共资源的行为，通过立法手段不断健全法规体系， 强化管理部门对城市公共资源开发利用的管理职责及工作程序,城市维护管理机 制也要积极创新；另一方面，管理部门要利用好市场机制加强有偿使用收入征收和使用管理。前不久，山东省就发布了关于加强户外广告资源

15、有偿使用收入管 理意见，规定城市空间和户外广告资源是城市公共资源，占用城市公共空间资 源，必须依法缴纳有偿使用费用。有偿使用费是城市公共资源有偿使用收入的一 部分，属政府非税收入，应全额纳入财政管理。第三，加紧编制各类专项规划一位国家重要领导人曾说过，一名合格的市长同时应该是一名出色的城市规 划师。城市规划是一项高瞻远瞩的社会事业，具有很强的专业性和指导性，科学合 理且具有可操作性的城市规划可以大大降低城市的建设成本，避免城市建设多走弯路。当然，在规划编制过程中要认真考虑公众参与和社会监督的问题，对于具 有法定效力的规划要严格遵循审批程序确定方案，以便日后用以指导实施建设。在苏州，针对原来户外

16、广告泛滥的老城区，政府组织编制了户外广告规划， 对大型户外广告的空间全部进行拍卖， 政府不参与空间经营谋利，绝大多数业主 愿意参加拍卖；又如：在城市地下空间的开发过程中，务必做到与地下管线建设统 一规划，因为地下空间的改造难度相当大， 建设成本高工期长，对地下空间开发 利用须持慎重态度，要对其计划多方面论证后才能实施。 有一个好现象是，近年 来我国城市规划工作已经受到空前重视。第四，处理好经营与管理两者之间的辩证关系。城市公共资源的开发利用应当同保护城市资源以及城市的可持续发展道路 相联系，充分考虑城市的综合战略需要，坚持与社会效益和环境效益相结合。应 大力防治经营管理中的鼠目寸光，杜绝以牺牲环境为代价换取蝇头小利的低级做 法。在城市公共资源开发利用中，应当充分利用行政职能，发挥集体