论我国反垄断法的立法目的汇总

1、论我国反垄断法的立法目的（一）摘要：反垄断法的立法目的具有不言而喻的重要性，它以目的条款为 通常的表现形式，由特定的价值取向所支配并受制于本国的制度基础。我国反 垄断法应以制止垄断、维护竞争和保护多元利益为基本的立法目的。但是，应 坚持对中性的垄断进行适度地干预，对多元和多变的竞争进行全面而灵活的保 护，并在认定效率是前提、非效率是保障的基础上对二者加以平衡。另外，我 国反垄断法在经济制度、法律制度和政治制度三个方面的主导方向应该分别 是：深化以自治为基础的市场经济、依法规制垄断、全面规范行政行为，并基 于这三大制度基础来构筑完善、系统的立法目的。关键词：反垄断法；立法目的；价值取向；制度基础

2、导论反垄断法的立法目的具有宣示性和导向性，为所有的实体规则和程序规则提供 价值基础。本文选取“我国反垄断法的立法目的”作为研究对象，是基于三个 假设：反垄断法的立法目的是非常重要的，它并非空洞的宣言，而是具有实 践价值的“元规则”；各国反垄断法的立法目的具有相似性，但没有两部反 垄断法的立法目的是完全相同的；反垄断法的立法目的是受价值取向支配 的，而价值取向的产生源于制度基础。笔者立足于立法目的本身的不可复制性 和可商谈性，以反垄断法草拟稿的目的条款为参照系和逻辑起点，沿着“目的 条款一立法目的一价值取向一制度基础”的思维流程，尝试对我国反垄断法的 立法目的进行解析和完善。本文的形式目的在于完

3、善我国反垄断法的目的条 款，实质目的在于反思当前反垄断立法的价值取向，而深层目的在于挖掘我国 建构反垄断法的制度基础。希望下文的理论探讨能对我国正在进行的反垄断法 制定工作有所裨益。一、目的条款中的立法目的价值取向与立法目的作为反垄断法的宗旨，在形式上通常体现为目的条款，位 列该法之首；在本质上则反映对特定利益的保护，奠定了整部法律的基调。反 垄断法“这样在实体规范和执行方式都集大成的法律，如果不能掌握其'合目的性的基本要求，依规范性质作好执行分工，很可能会导致高成本、 低效率的执行，使它成为一部最不经济的经济法。”1因此，通过对目的条款的优化设计，从而确立准确而又富有弹性的立法目的，

4、这对于制定“优质”、“高效”的反垄断法具有重要的现实意义。中华人民共和国反垄断法（草 拟稿）第一条规定：“为制止垄断，维护公平竞争，保护经营者、消费者的合 法权益和社会公共利益，保障社会主义市场经济健康发展，制定本法。”这一 目的条款虽然仍处于“征求意见”之中，但在我国理论界和实务界均具有较强 的代表性。当前立法中对反垄断法的基本定位是“制止垄断，维护公平竞争”。但是，“垄断”既可以是行为，也可以是状态，反垄断法所规制的“垄断”应该是行 为而非状态。市场竞争本身就包含了竞争垄断地位的内容。创新获得市场垄断地位即创新的垄断，“好的市场经济制度，保护作为创新的结果，但并不因此 限制其他人进入追逐垄

5、断的创新过程。”2以美国为代表的诸多反垄断法先进国家实际上已将垄断状态视为合法，这体现了当前市场经济发展的客观要求。 美国联邦政府放弃分拆“微软”的诉讼请求即是最佳例证。何况，在以自由竞 争为本的市场经济条件下，反垄断法也不应将经营者在物美价廉基础上获取的 垄断状态视为违法并予以制裁。笔者认为，我国的反垄断法也应顺应国际趋 势，采取“禁止垄断行为而宽容垄断状态”的价值取向，既为竞争的经济秩序 营造法治氛围，也为不断成型的规模经济创造宽松环境。因此，在反垄断法的 目的条款中，宜将笼统地“制止垄断”细化为“制止垄断行为”，并在界定“垄断”时对具体的垄断行为明确地加以限定，为执法和司法确立清晰的实体

6、 依据。即使要对特殊情形下的垄断状态予以规制，也应将其纳入到垄断行为的 范畴，并辅之以可操作的标准。另外，立法者应仔细思量反垄断法在维护“公平竞争”方面的价值取向。是否 竞争的价值就仅仅局限于“公平”？面对“公平”标准在不同法系、不同国 别、不同法域中所具有的多重语境色彩，人们在纷纭的价值冲突面前又将如何 抉择？事实上，“竞争是一个发现过程”3，这一人类交往不断演化的动态过程充满了不确定性，人们常常在不同的经济时期赋予竞争不同的内涵。除了公 平，自由、有序、和谐等也是竞争所信奉和追求的价值，人们已逐渐认同竞争 在内涵外延方面所彰显的巨大弹性。因此，笔者建议，我国在反垄断法的目的 条款中可暂不对

7、“竞争”的外延作出限定，只概括地规定为“维护竞争”。必 要时可在其他具体条款中对特定的竞争价值予以强调，或者在解释时适当地拓 展竞争的价值空间。既然反垄断的目的在于解决抑制竞争的问题，而竞争并不 必然就是一个自我维持的过程。因此，为了确保竞争的活力，干预是必需的。4由此可见，“维护竞争”实际上体现了政府对市场的干预，是一种间接管 制。因此，对竞争的“维护”应做广义理解，体现培育竞争、促进竞争、深化 竞争等多重含义。但是，“看来减少竞争的经营做法实际上可能有其合理的目 的” 5，反垄断法在维护竞争时不应轻率地对市场进行干预。我国的反垄断管 制也应确立必要的“合理规则”，对可能滥用的管制性权力加以

8、规范和制约， 切实保障市场经济的自治基础一一自由竞争。反垄断法是市场主体之间的利益平衡器。草拟稿的目的条款确立了“多元”保 护范式，即对经营者、消费者、社会公共利益、社会主义市场经济健康发展等 不同的“利益体”均予以保护。在以人为本的市场经济中，市场主体间最基本 的竞争无疑是经营者与消费者之间的竞争以及经营者之间的竞争，这两种竞争 分别涉及民众福祉和经济环境。笔者认为，对消费者和社会公共利益的保护是 值得肯定的，体现了消费者利益最大化和市场竞争最优化的市场理念。但是， 对经营者和社会主义市场经济健康发展的保护则有待商榷。经营者在整体上处 于相对强势，其受益是自然的和现实的，市场竞争最优化本身就

9、蕴涵了经营者 受益的内容。而社会主义市场经济健康发展的内容过于抽象和宽泛，不具备立 法目的所应有的独立指导价值，并且容易产生歧义。因此，不宜把经营者和社 会主义市场经济健康发展列入我国反垄断法的立法目的，毕竟反垄断法不是“万能法”，立法目的也不是“百宝箱”。值得注意的是，“现今中国消费者 政策已开始朝向积极的消费者政策转化”6，反垄断法应与其他法律在保护消费者利益方面加强分工协调，避免重叠或冲突。对于社会公共利益，则应避免 过于宽泛地加以理解，可在其他条款中明确具体标准，并作出相应的排除性规定，防止它成为部门利益、地方利益、行业利益等诸多狭隘利益的“挡箭牌” 和“护身符”。二、立法目的背后的价

10、值取向由上可知，我国反垄断法的立法目的主要体现在三个方面：制止垄断；维护竞 争；保护利益。既然立法目的是受价值取向支配的，那么探求立法目的背后的 价值取向就具有先导意义。下文将重点围绕我国当前经济转型对反垄断立法的 需求展开讨论，旨在反思国人对制止垄断、维护竞争、保护利益这三大主题的 价值取向。1、制止垄断：垄断乃中性，干预宜适度反垄断是一种不断地被锤炼和不断地被重新定义的政策：它来源于在政治上和 经济上对市场制度的信仰，也来源于关于竞争性的市场并不一定是自我维持和 自我纠错的假设。7从字面上看，反垄断法的“反垄断”具有绝对性，似乎制 止一切垄断，如很多国家的反垄断法在名称或目的条款中所宣称的

11、；从内容上 看，“反垄断”具有明显的相对性，仅仅制止特定垄断，如各国反垄断法通过 界定关键概念（如“垄断”、“经营者”、“市场”等）、限定调整对象和适 用范围、确定合理原则、规定豁免情形、划定适用除外的范围等方式来调整规 制的视阈。从效率的观点来看，垄断条件下的价格太高，因此一般的公共政策 是要在可能的地方用竞争取代垄断，但取代垄断有时是不可能的，甚至是不必 要的。8随着各国经济的不断稳定和成熟，人们对垄断、反垄断、反垄断法的 认识也在逐步深化，既有的理论框架和制度范式经受着来自各个方面的质疑和 批判。即便是在反垄断法最发达的美国，一百多年来有关“反垄断”价值取向 的纷争也从未停息过。“市场中

12、人大概无不偏爱垄断。”9人们在表面上钟爱竞争而痛恶垄断，但在内心深处对垄断的情结则是复杂的和微妙的。对我国这 样一个经济转型国家而言，市场经济发展的不确定因素还有很多，加之理论研 究和实践经验的双重不足，要求我国对“垄断”的定位必须是审慎的一一既务 实又前瞻。笔者认为，我国的反垄断法可以把垄断视为中性的，结合经济发展 的阶段、程度、要求来适时调整对垄断的定位。当然，对垄断的“中性”定位也并不排除反垄断法对垄断进行有侧重点、有针 对性的规制，更不排除反垄断政策在特定时期、特定情形下的倾斜规制。垄断 具有复杂多变的特性，其含义在西方各国也有所不同：在日本法中指垄断状态 和垄断力的滥用；在美国法中指

13、垄断化；在德国、英国、法国及欧共体法中则 指垄断力的滥用。10就我国目前的情况而言，垄断实际上具有明显的复合 性：行政垄断堪称特色和重点，但它具有过渡性，随着政治体制和经济体制的 深度改革会逐渐趋于淡化；限制竞争的共谋行为、滥用市场支配地位的行为、 企业合并将会不断凸显，并成为反垄断规制的主流方向和基本类型；其他垄断 形态也会在市场的不断演变中渐渐显露，并被纳入反垄断的范畴。因此，笔者 认为，我国反垄断法宜秉持“干预适度”的原则，在反垄断的类型、程度、方 式等各个方面进行适度地管制，既有效解决现阶段面临的突出问题，又充分回 应今后可能出现的新情况和新问题。毕竟“对市场垄断的评判，必须建立在对

14、具体企业、产业的实证分析基础上。反垄断法的实施是一项细致、艰巨的工 作。” 11我国的反垄断法还需要在理论、技术、经验、人才等方面进行长期积累，立法也不宜过早形成定论、定式。2、维护竞争：竞争是多元和多变的，对竞争的保护宜全面而灵活维护竞争可以说是反垄断法的初衷，但维护什么样的竞争却成了反垄断法永恒 的主题。竞争是指一种经济物品的需求有多于一人的需求，即凡是多过一个人 需求同一经济物品，竞争就必定存在。12这种经济上的竞争成为市场经济有 效运行的基础，也是其他竞争的根源。竞争对于市场的有效运行至关重要，是 一种重要的力量，它迫使厂商寻找更有效的生产商品的方法并且更有效地满足 消费者愿望。13另

15、外，竞争还具有减少无知、扩散知识、抑制错误的功能。 14实际上，“竞争”已将市场主体（经营者和消费者）的利益追求精妙地浓 缩于其中，并成为政府干预市场调节的基本目标，正所谓“寓竞争于管制”。 但经济的变幻使竞争呈现出多元和多变的特点，这为反垄断法的保护机制提出 了难题。一方面，自由竞争的价值取向仍具有不可撼动的地位，属于基础性和 前提性的竞争目标；另一方面，公平竞争的价值取向已被人们认同为极为重要 的竞争目标，并成为完善自由竞争的平衡器。除了自由和公平这两大基本追求 外，竞争还被赋予安全、有序、健康、和谐等诸多价值取向，其中不乏具有各 国本土特色以及带有浓重政策意味的价值取向。因此，竞争在不同

16、的时段、不 同的地域、不同的背景下往往不断变化。正如垄断具有相对性，竞争也具有两面性，它们实际上都是双刃剑。竞争作为 一个中性概念，兼具主观性与客观性、自觉性与盲目性、合法性与违法性、建 设性与破坏性，而反垄断法（竞争法）的全部价值就在于弘扬竞争的积极功能 而贬抑竞争的消极作用。15我国现阶段市场经济的不成熟造成对竞争的“饥 渴”，主导性的经济政策多以培育竞争、鼓励竞争、保障竞争为基调。而人们 对竞争的认识又是千差万别甚至迥然相异的，尤其重要的是，存在着对竞争的 积极方面认识不够和对竞争的消极方面估计不足的双重困境。笔者认为，以目 前的竞争水平和认识水平来对多元、多变的竞争进行准确定位是不现实

17、的。因 此，为了使我国的反垄断法在稳定性与适应性之间找到一个最佳平衡点，立法 者可以确立一个“有容乃大”的竞争概念，用抽象的“竞争”涵盖多元和多变 的竞争，并对其采取全面而灵活的保护。3、保护利益：效率是前提，非效率是保障，二者之间宜平衡经济利益既是推动竞争的原动力，也是一切竞争的出发点和最终归宿。16反垄断法的产生正是肇始于对经济利益的维护，并由保护经济利益拓展到对非经 济利益的保护。随着广泛的政府干预对市场缺陷的弥补渐次展开，这种深刻的 复合型保护已经成为反垄断法的鲜明特色之一。回首当初谢尔曼法的立法过 程，它总是与一个两难悖论相关：一方面，它为了保护消费者而禁止贸易限制 和垄断，为了竞争

18、所能带来的效率而试图维护竞争；另一方面，它又企图去保 护小的企业，试图创造一个公平的比赛环境，即使这意味着不得不牺牲某些程 度的效率。17消费者集团与受到侵害的企业倾向于支持反托拉斯政策，而许 多企业则宣称这些政策影响了经济效率，政府在反托拉斯方面的努力也随着注 重竞争与注重反托拉斯限制的效率成本的变化而时起时落。18时至今日，这一“两难悖论”仍在很大程度上牵引着反垄断法的脉搏，保护利益的价值取向 始终在效率与非效率两个极点间滑动，随着经济形势和经济政策的变迁而不断 调整。如本文第一部分中所言，笔者认同把保护社会公共利益和消费者利益作为立法 目的，即追求市场竞争最优化和消费者利益最大化。这二者

19、可以分别被纳入效 率与非效率的范畴，但将它们截然区分为效率与非效率则是不切实际的，因为 效率和非效率在价值理念层面的融合已使二者的界限变得非常模糊了。“反托 拉斯法早于消费者运动甚久以前即已建立，因此我们应该无法说消费者保护运 动是反托拉斯政策的指导理念。”19其实，消费者利益和其他非效率利益都是在效率利益之后出现并不断被重视的。由此可见，效率原则先于非效率原则 产生，并且深刻影响着非效率原则的发展。从长远和根本的角度考虑，非效率 原则对效率原则具有重要的反作用一一保障效率的持久性和稳定性。但不可否 认，效率原则比非效率原则更具有先导性，反垄断法“应以经济效率作为其主 要追求目标，如果其效率之有无并不明显时，始考量其他次要目标：如保护中 小企业、财富分配、消费者利益。”20因此，笔者认为，我国反垄断法在“保护利益”的价值取向上宜坚持效率是前提、非效率是保障的原则，并在二 者的相互契合中谋求一种动态的平衡。三、价值取向赖以存在的制度基础价值取向作为一种主观性的偏好，它的产生源于制度基础。我国继受反垄断法 的过程，实际上就是在本土的制度基础上对舶来的反垄断规则进行比照、改造 和融合的过程。既然价值取向的形成、发展和变化主要受制于制度基础，那么 对制度基础的考察就具有更深刻的“求知”意味。何况“在市场规则