论我国民事执行机关的设置

1、论我国民事执行机关的设置摘要：民事执行机关作为民事执行程序的重要主体之一，是实现司法正义必不可少的手段。本文介绍了民事执行机关的概念、性质，并对我国民事机关的设置作了较为详细的介绍，以域外民事执行机关作为参考，对我国民事执行机关提出一些有益的设想。关键词：执行机关 域外模式 设置一、民事执行机关概述民事执行机关是民事执行的重要主体之一。作为一种专门办理民事执行事务的职能组织，民事执行机关具有法定的职能和责任，对于民事执行程序的发生、变更或消灭具有决定性作用，是通过国家公权力实现生效法律文书内容不可或缺的主体。 谭秋桂.民事执行法学.北京:北京大学出版社，2010（一）民事执行机关的概念民事执行

2、机关是依法行使民事执行权、办理民事执行事务的职能组织。通过国家公权力强制实现生效法律文书确定的内容，其实质是通过代表国家而行为的人或者组织的活动迫使债务人履行义务、实现债权人的权利。这些代表国家而行为的人或者组织，就是民事执行机关。民事执行机关具有国家代表性、法定性和专门性等几个基本特征。首先，国家只能通过其机关而行为。民事执行机关就是代表国家行使作为公权利的民事执行权、实施民事执行行为的执行机关。在国家通过立法授权的范围内，民事执行机关实施的活动结果归属于国家，因此具有国家代表性，这也是其作为国家机关的基本属性。其次，民事执行机关是国家根据其预定的法律秩序、通过立法的方式设立的，其设立程序和

3、职能都由法律明确规定，因此具有法定性。最后，民事执行机关是国家根据民事执行活动的需要而设立的专业行使民事执行权的机关，其职能与其他国家机关的职能之间存在根本区别，既不能由其他机关代行民事执行机关的职能，民事执行机关也不能行使其他机关的职能，因此具有专门性。民事执行机关不同于民事执行机构。民事执行机构是民事执行机关内设的、负责具体实施民事执行行为的工作机构。国家通过配置民事执行权，将民事执行职能富裕民事执行机关，民事执行机关以民事执行权的构成为基础，将民事执行职能分解为具体的民事执行行为，并设立专门的工作机构负责实施这些行为。这种工作机构就是民事执行机构。因此，民事执行机关和民事执行机构不是同一

4、层级的组织。无论是民事执行权还是民事执行法律关系，其主体都是民事执行机关而不是民事执行机构。（二）民事执行机关的性质民事执行权是民事执行机关的基础，所以，对于民事执行权性质的认识不同，对于民事执行机关的性质定位也就必然不同。而对于民事执行权究竟应归属于司法权还是行政权的问题在学界及实务界一直争议颇多。一种观点认为，民事执行机关行使的民事执行权是国家审判权的重要构成部分，因此民事执行机关应当定位为司法机关。另一种观点则认为，民事执行机关行使的民事执行权是一种行政性的权利，因此民事执行机关应当定位为行政机关。这起因在于法律界定的模糊。无论是大陆法系国家还是英美法系国家，由于在宪法和法律上都未对民事

5、执行权在国家基本权力体系中做出专门规定，加之民事执行权本身的复杂性，因此，即便是在其他国家如日本，学者们对执行程序的性质定位也有司法权说和行政权说两种分歧的观点。王亚新.社会变革中的民事诉讼.北京:中国法制出版社,2001对于日本国内一度极为流行的民事执行属于行政职能的看法,日本著名学者竹下守夫提出了批评，他认为:“民事执行无论在何种情况下，都具有将债权人对债务人拥有的私权按照法律程序来实现的机能,而不单具有追求国家目的的行政职能。”竹下守夫.日本民事执行法理论与实务研究.刘荣军,张卫平,译.重庆:重庆大学出版社,1994所以，从目前的形势来看，关于民事执行权定位问题的争论仍将继续，因此在民事

6、执行机关的定位问题上暂时难以形成统一的认识。但在研究民事执行权的定位，一定要看到民事执行权既不同于审判权也不同于行政权这一基本特征，认识到它在国家权利体系中相对独立的地位，因此，不能简单地将其定位为与审判权无异的司法权或者纯粹的行政权。同样，关于民事执行机关的定位，必须认识到它的相对独立性，不能简单地将其与审判机关或者行政机关完全等同，而必须将其定位为相对独立的部门。但是，民事执行机关的相对独立性并不意味着民事执行机关必须是专门行使民事执行权的、完全独立的机关。在配置国家权利的过程中，同一国家机关行使几种不同的权利的现象并不是完全不能接受的。在我国现行的体制中，同样是人民法院既是审判机关也是民

7、事执行机关。二、我国民事执行机关中执行机构的设置（一）我国民事执行机构设置的历史沿革1、新中国成立前的执行机构设置在我国,民事执行必须通过国家机关来行使这一点是没有任何疑义的。中国古代长期实行的是由行政长官掌握司法大权，兼管民事裁判和执行权。而中国古代行政和司法不分导致在整个封建社会时期，行政长官不但负责民事裁判，同时也直接负责执行裁判。清末以后，我国建立了独立于行政机关的法院，民事执行权由负责民事裁判的法院行使。在新民主主义革命时期，各个革命根据地对执行机关的规定不一，分别存在行政机关(基层政府)执行型、裁判机关执行型、及裁判机关和行政机关共同执行型三种类型。2.新中国成立后的执行机构设置“

8、民事执行机构的设置，在我国民事执行工作的历史上，经历了由审执分立到审执合一再到审执分立的来回反复的不同阶段。” 张柏峰主编:中国当代审判制度概述,北京:人民法院出版社,2002执行机构设置在法院内部，执行权由法院来行使是我国诉讼制度上的传统。这种传统直到现在都是我国民事执行的唯一选择。新中国民事执行机构的发展历史大致分为以下几个阶段:(1)审执合一阶段建国初期，人民法院按照解放区人民司法机关的传统做法，即以“马锡五审判方式”为样板的调解型诉讼模式，设置专门的执行机构负责民事裁判的执行工作。这种诉讼模式下，在程序上案件的审理和执行没有清晰的界限，审理过程同时也是执行和履行过程。即审判和执行组织相

9、互交织，审中有执，执中有审，贯穿于整个纠纷解决过程。在这种诉讼观念和审判体制下，法院在行使审判权的同时自然也行使强制执行权。(2)建立审执分立阶段这个阶段主要是上世纪50年代，人民法院开始分开运行民事审判工作与民事执行工作。1953年，最高人民法院华北分院就发出了关于各级人民法院执行判决的指示，要求各级人民法院，特别是初审法院,必须指定专门人员负责执行工作。1954年，第一届全国人大通过了人民法院组织法，该法第38条规定“地方各级人民法院设执行员，办理民事案件判决和裁定的执行事项，办理刑事案件判决和裁定中关于财产部分的执行事项。”明确规定各级人民法院设立执行员负责法院的执行工作。依据这一规定,

10、全国各级地方法院普遍设立执行机构，配备了执行人员。(3)实行审执合一阶段20世纪50年代末，在当时全国的政治环境下，法制建设被削弱。在法律虚无主义的影响下，经济交流的减少导致我国民事案件数量逐年下降，而且绝大多数又是以调解方式结案，人民法院执行任务不重,因此,人民法院内部由“审执分立”改为“审执合一”，已经设立的执行员又相继被撤销，执行工作由审判庭兼办，具体由审判员负责，包干了民事案件从审判到执行的全过程。十年内乱期间，公、检、法被砸烂，民事审判工作基本被取消，更别说专门的民事执行机构了。这一状况一直持续到20世纪80年代。(4)恢复审执分立时期党的十一届三中全会以后，随着我国经济的迅速恢复,

11、经济、民事纠纷案件大幅度增加，加重了人民法院的审判和执行负担，审执合一的体制越来越不适应社会经济生活的变化和执行工作的要求，民事裁判执行难的问题逐渐突出和严重。根据党中央的决议，1979年我国重新颁布的人民法院组织法第41条再次重申了1954年人民法院组织法第38条的规定,明确地方各级人民法院设立执行员,负责办理民事判决、裁定、刑事判决和裁定中财产部份的执行事项，执行员制度才开始在部分法院恢复。以后随着改革开放的深入，经济联系的加强，民事纠纷案件大幅度增加，民事执行任务也随之增加，若继续保持原有的审执不分的状况，将导致审判和执行工作效率低下，法院的审判和执行工作过于繁重。1982年，全国人大颁

12、布了民事诉讼法(试行)该法明确规定执行工作由执行员、书记员进行。1991年正式施行的民事诉讼法第209条规定，执行工作由执行员进行，基层人民法院，中级人民法院根据需要，可以设立执行机构。此后，全国各地法院逐步实现审执分立，建立了专门的执行机构，配备了执行员。到1996年4月止,全国94 %的基层法院、中级法院和30个省、自治区、直辖市高级法院都设立了执行庭。李国光:“坚持严肃执法,全面加强和改进执行工作-一在第一次全国法院执行工作会议上的报告”,高执办主编:强制执行指导与参考2002年第一辑,北京:法律出版社,2002年版最高法院同时成立了执行工作办公室，负责指导、监督、协调下级法院的执行工作

13、。此时的执行机构，是设置在法院下面的执行庭。执行庭的执行员负责执行的具体工作，亲自组织、主持从执行程序开始到结束的各项工作。书记员负责执行记录，并协助执行员办理有关执行工作事项，如制作执行笔录，完成和发出各种执行文书等。司法警察可以被要求参加重大案件的执行工作，主要进行一些执行活动的辅助行为，如负责维持执行工作的秩序，对当事人实施强制措施等。（二）我国民事执行机构设置的现状诚如前文所言，我国当前民事执行机构设置是依生审执分离的模式展开的。这是因为审判是司法行为，是法院对当事人间的权益纠纷以被动、中立的立场作出公正裁决的活动，体现的是公平正义；而执行是行政行为，是执行部门强制义务人履行生效法律文

14、书确定的义务，从而实现权利人权益的活动，体现的是国家强制力。审判和执行是两种不同的法律程序，在运行过程中应当分开进行。在法院内部，也基本确立了“审执分离”和执行权独立行使的原则。执行工作改革至今，从法院内部设立独立于审判庭的执行局，再到执行局内部进行裁决权和实施权的分权、分组运行，各级法院已基本形成执行裁决权与实施权分离运行的机制。司法实践中，各地法院结合自身实际进行了执行分权运行的积极探索，主要有以下几种模式：1、执行局内部分权模式，代表法院为江苏法院，主要特点是在执行局内部分别设立裁决机构和实施机构，裁决机构针对执行程序中出现的实体和程序争议进行审查，实施机构负责查控、处置、兑付等职能；2

15、、法院内部分权模式，代表法院为广东法院，主要特点是执行程序中涉及实体权利的审查事项全部交由各自法院民事审判部门审查，属于程序性审查为主的简单案件留在执行局自行办理；3、跨区域设立执行局模式，代表法院为浙江法院，在中级法院设立执行局，取消基层法院执行部门建制，各基层法院分别成立片区执行分局，实行审判权与执行权外部分离模式。刘安丰.审执分离制度重构以当前执行分权运行模式为出发点.中国法院网.2015.8.26三、我国民事执行机构的问题虽然我国已经确立了审执分离的执行原则，其中的问题依然不少。（一）从民事执行权的配置上看民事执行权过分集中，执行自由裁量权过大，缺乏应有的监督机制。中国民事诉讼法规定“

16、执行工作由执行员进行”。基于此，执行员拥有办理执行程序中全部事项的权利，而且在执行的实践中也一直沿用案件到人的承办人负责制。这种过分赋予执行员自由裁量权的规定，导致了执行员在执行过程中随意改变执行内容，强迫进行执行和解，违法进行以物抵债，以亲疏、好恶为标准，随意执行财产分配，以及不按法定事由，任意中止、终结执行等情况时有发生。同时，面对上述的执行乱像，现行的民事诉讼法对有关民事执行工作监督的具体规定几近真空，对执行权的监督和制约机制尚未形成体系，缺乏法律意义上的分权制约与监督。（二）从民事执行机构领导关系上看“审执分离”不彻底，预想的统一管理未发挥作用。最高人民法院明确要求建立由高级人民法院执

17、行机构统一管理和协调执行工作的运行机制。其最初的目的在于克服民事执行工作的地方保护主义及执行力量分散、薄弱的弊端。但是在实际操作中，由于各基层、中级人民法院与同级行政部门在财政、人事等方面均具有密切的联系，且根据中国宪法的规定，上下级法院之间只是指导与被指导的关系，不存在隶属、领导关系，致使预期构想的统一管理只能留于表面，无法落实。不仅如此，由于执行机构设在法院内部，其性质为法院的分支机构，所以必然要与审判机构一起接受法院院长的领导，所遇到的重大事项也仍需由审判委员会决定，在这种领导体制之下，难以实现真正意义上的“审执分离”。（三）从民事执行权的运行模式上看民事执行过程缺乏公开、透明，民事执行

18、方式单一，民事执行缺乏权威保障。审判机构和执行机构是中国人民法院最为重要的两个分支机构，目前，审判机构除不适合公开审理的案件外，已经基本实现了审判的公开化和透明化。但是，执行机构的工作却仍处于一个封闭状态，忽视了当事人对执行过程的知情权，使得执行人员在执行过程中的随意性大，暗箱操作的行为频发。这种乱相的产生与执行人员的素质有密不可分的关系，中国民事诉讼法规定了民事案件的执行由执行员负责，但对执行员的资格条件、选任程序等均没有相关的规定，导致了现实中一些不具备法律资格，不能被任命为法官的人被任命为执行员，造成了执行人员素质的参差不齐、缺乏执行权威的局面。落实在具体的实际执行过程中，往往表现为执行

19、方式的单一化和执行人员“单兵作战”的粗放型执行，这不仅造成执行力量的分散，无法摆脱地方保护主义的束缚，而且反过来又可能造成丧失执行时机，进一步弱化执行的威慑力。 沈德咏，张根大.中国强制执行制度改革理论研究与实践总结.北京：法律出版社，2003。四、民事执行机关设置的域外考察（一）法院外部模式1.英国英国的民事执行机关以行政机关为主，整个执行制度的运作以执行令状为中心。在英国，民事执行被细化为发出执行命令和实施执行命令。发出执行命令的机关为法院的行政机构，即Court Office（办公室），且该机关在多数情况下签发执行令状，是无需经过法官的许可的。执行官设在法院外，属于郡的官员，执行官以执行

20、令状为依据，再进一步授权执达员负责具体的实施执行，且对令状的执行情况向法官做出报告。2.美国美国的执行制度与英国略有不同，它以作出裁判的主体为依据进行了不同的划分。具体来说，如果裁判是由州法院作出的，则由县的治安法官负责执行；如果裁判是联邦法院作出的，则由联邦警察负责执行。至于被执行人拒不执行的行为，则可能按照蔑视法庭罪予以处罚。（二）法院内部模式1.日本日本民事执行法第2 条规定：“民事执行，根据申请，由法院或执行官实施”。第3 条规定：“法院实施的民事执行，以本法规定应作出执行处分的法院为执行法院；执行官所作出的处分，以该执行官所属的地方法院为执行法院”。其中，法院主要负责不动产等复杂民事

21、案件执行，执行官主要负责动产等相对简单的民事案件执行。日本执行官的主要职责有二：一是单独直接实施民事执行行为；二是协助法院实施民事执行行为。执行官以自己的名义履行职务，法官不能代其行使，但执行官要接受执行法院的监督。2.法国在法国，对于已经生效的法院裁判，须经债权人申请，由法院书记官加盖执行令印章后交付执行。一般由执行员采取民事执行措施，强制债务人履行义务。这里的“执达员”是国家设在法院内的专门从事法律文书的送达和民事执行行为的实施的公务人员，是执行行为的主体。谭秋桂.民事执行原理研究.北京：中国法制出版社，2001.五、我国民事执行机关设置的一些构想（一）中国的民事执行权能否交由现有的行政机

22、关行使如前所述，中国现行的民事执行机构设置存在着种种无法克服的弊端，再维持当前这种民事执行权全部由法院行使的局面，已被实践证明是走不通的。那么，中国的执行机构如果从法院中剥离出来，究竟该如何设置，能否交由现有的行政机关行使呢？在中国当前的国情下，若借鉴美英模式，将执行权交由现有的行政机关行使的做法是不合理的：（1）民事执行权虽然具有行政权的一些特征，如主动性、强制性等，但是，其与真正意义上的行政权还是有所差异的。一般的行政权是地方政府的组成部分，受地方党委、政府和人大的制约。因此，如果将民事执行权交由现有的行政机关行使，则不能根本解决地方保护主义这个难题，更有愈演愈烈之势。（2）将民事执行权交由现有的行政机关行使，具体来说有两个选择，一是交由司法行政机关行使，一是交由公安部门行使。若交由司法行政机关来行使，则在当前条件下，司法行政部门不论在人员配备，还是在硬件支持上，都缺乏行使此权利