城市综合防灾规划

1、第四章 城市安全规划一、城市安全规划及其与综合防灾规划的不同 城市安全规划是通过对城市风险进行分析研究，为最大化地降低突发事件对城 市的不利影响，而对城市用地、设施以及人类活动进行的空间和时间上的安排。综合防灾规划作为城市总体规划的强制性内容之一，历来有之。 而城市公共安 全规划是近几年才出现的新内容，两者从表面上看，似乎很相似，都是为预防、应 对灾害，保障城市安全而编制的规划。但研究对象上，综合防灾规划，主要强调单 灾种的综合，主要考虑抗震防灾、防洪、消防、人防四部分，而对于其他灾害，如 安全事故、公共卫生事件等考虑较少。 城市公共安全规划相比来说研究的范围更广， 不仅研究各种灾害，还将风险

2、评估、应急管理、防灾空间的建立等诸多与城市安全 相关的因素纳入进来，因而更加凸显其规划的综合性、科学性、全程化和圈层化。 随着人们对灾害预防、预警、应急、风险评估的日益重视，综合防灾规划逐渐将这 些内容纳入进来，因此，综合防灾规划与公共安全规划的 界线也逐渐模糊 ，致使很 多研究编制部门将综合防灾规划与公共安全规划统称为综合防灾与公共安全规划。 二城市公共安全规划的发展概况我国对城市公共安全的研究 从社会学、管理学的角度居多， 在城市规划层面尚 处在探索阶段。受科技部委托，多家高校和科研院所在国家安全生产监督管理局组织下，共同 完成了“十五”国家科技攻关计划“城市公共安全规划与应急预案编制及其

3、关键技 术研究”课题。这应该是在SARS之后，国家首次对公共安全规划领域的探索， 为公 共安全规划的编制开拓了道路。所编制的城市公共安全规划编制指南，为我国 城市公共安全规划的相关理论研究和规划实践提供了重要的技术支撑。随后，中国城市规划设计研究院也出台了他们对城市公共安全规划的研究成果 城市公共安全规划框架研究 （建设部 2006 年科学技术项目计划） 。这一研究成 果不仅分析了我国当前城市公共安全的现状与问题，还研究了日本、美国、台湾地 区等国内外城市的公共安全及防灾减灾规划的编制情况，提出了城市安全与防灾规 划的编制方法与程序。但由于没有跳出综合防灾的框框，编制方法与传统的综合防 灾规划

4、相类似。2009 年中国城市规划设计研究院又对城市公共安全规划进一步深化 城市综合防灾规划编制和综合防灾体系研究，虽然此次研究课题以综合防灾命 名，但是研究内容并不局限于各灾种的综合，而是更加重视防灾体系的研究，即灾 害预防、应急、恢复重建等，与城市公共安全规划有异曲同工之处。各城市也积极探索公共安全规划的编制。例如，深圳公共安全规划包括城市防 灾与公共安全体系、 城市安全布局形态、 城市安全用地选择、 疏散通道、 避难场所、 应急基础设施、救灾物资供应系统 7方面的研究和 13 项分灾种防灾规划的编制；哈 尔滨公共安全规划形成了“城市公共安全体系规划一城市公共安全专项规划一城市 公共安全预案

5、库”的系统模式；成都中心城区公共安全规划则重视城市开敞空间和 综合避灾设施的规划。三、城市综合防灾总体规划城市综合防灾规划分为总体规划和详细规划两个层次。 总体规划的作用是：分析城市综合防灾工作中的问题和不足，通过调整土地利 用、空间和设施布局，形成良好的城市防灾空间设施网络，制定工程性和非工程性 防灾措施，提升城市整体的综合防灾能力。（一）市域的综合防灾规划是指在市域范围内，解决全局性的重大防灾问题， 布局市域重要防灾空间设施和建立市域防灾管理联动机制。1、形成市域防灾交通网络：以区域的空间结构为基础，规划区域交通轴，联系各防灾据点，保证防灾据点 对外界多样化的交通联系手段，以及通往受灾核心

6、区域的灵活多样的交通手段。2、规划设置市域防灾轴：在区域范围内形成高效的防灾轴线网络， 划分规模较大的防灾单元区块。 由区 域性交通网络、区域性绿带、河流等要素组成。3、规划设置市域防灾据点：指能够开展重要防救灾活动的市域性城市公园等场所。功能包括救灾物资的转 运、分配；支援部队的集结、宿营；器材储备等。一般在人口稠密的市区周边、交 通枢纽地区布置。（ 二） 中心城区的城市防灾综合规划是指在中心城区规划范围内，科学分析灾害 风险形势，评价城市现有综合防灾能力，制定适当规划对策措施，以降低灾害风险 和减少灾害损失。1、现状分析（ 1）城市灾害概况与特征分析： 收集地震、地质、火灾、洪涝、气象灾害

7、、海洋灾害资料。（2）城市现状用地的安全与适宜性评价： 分为适宜区、较适宜区、有条件适宜区和不适宜区。（3）城市现状综合防灾能力评估： 城市现状疏散通道系统综合防灾能力评估：评价因子为网络性、均衡性、安 全性。评估对象包括市内交通和对外交通两个部分。 城市现状避难场所系统综合防灾能力评估：包括可利用资源、布局均衡性、 交通可达性、安全性的评价。 城市现状应急指挥系统综合防灾能力评估： 从均衡性、可达性、应急功能性、 安全性进行评估。 城市现状应急医疗设施系统综合防灾能力评估：从规模容量、均衡性、可达 性、安全性、服务半径进行评估。 城市现状消防系统综合防灾能力评估：从均衡性、便捷性、规模容量、

8、安全 性、服务范围进行评估。 城市现状灾时治安系统综合防灾能力评估：从均衡性、规模容量、安全性进 行评估。 城市现状应急物资保障系统综合防灾能力评估：从规模容量、均衡性、可达 性、安全性进行评估。 城市现状生命线系统综合防灾能力评估：主要从安全性进行评估。考虑直接 损害、间接损害、后续损害三类危害。 城市现状危险源及防灾能力评估：主要从安全性进行评估。考虑地质情况、 与其他危险源距离、设施本身的建筑或工程结构性能质量等因素。2、城市灾害风险评估与损失预测（1）城市灾害风险评估： 确定城市灾种：收集已发生的和潜在的灾害资料。 灾害评估因子： 重大性、延续性、破坏性、影响区域、 频率、可能性、易损

9、性、 社区优先性。 城市灾害等级划分：得出高、中、低风险程度的灾害类别。（2）城市灾害风险图绘制： 根据灾害预测、 模拟、评估和空间栅格化赋值方法， 绘制城市灾害风险图。（3）城市灾害的潜在损失预测3、城市总体防灾空间规划（1）城市总体防灾空间结构： 城市总体防灾空间结构，是指城市中各类各级防灾空间和防救灾设施布局的形态与结构形式。主要由“点、线、面”构成。“点”：指避难场所、防灾据点、重大基础设施、重大危险源、重大次生灾害 源、防灾安全街区、防灾公园绿地系统、开发空间系统等。“线”：主要指防灾安全轴、避难道路与救灾通道、以及河岸、海岸等线状地 区等。“面”：主要指防灾分区、土地利用防灾计划、

10、土地利用方式调整、各类防灾 社区防灾性能的提升，以及城市旧区的防灾计划等。（2）城市总体防灾分区： 根据用地适宜性、城市总体规划结构、城市道路交通体系、城市行政区设置、疏散场所布局、防救灾资源配置、重大危险源等次生灾害影响，合理划分各等级防 灾分区，利于城市防灾资源整合和分配。可分为一级、二级、三级防灾分区。一级防灾分区：分区隔离带不低于50m利用隔离带或天然屏障（如河流、山川）防止次生灾害，具备功能齐全的中心避难场所，综合性医疗救援机构，消防救 援机构，物质储备，对外畅通的救灾干道。总体规划层面重点是一级防灾分区。二级防灾分区：分区隔离带不低于30m以自然边界、城市快速路作为主要边界，具备固

11、定的避难场所，物质供应、医疗消防等救灾设施。三级防灾分区：分区隔离带不低于15m以自然边界、绿化带、城市主次干道为主要边界，社区为单位，紧急避难场所的半径约为 500m。（ 3） 城市防灾轴规划 ： 在灾前，防灾轴能提供灾害防护空间和生态调节空间；在灾时，能提供多种应 急空间，例如灾时紧急避难场所、 指挥中心、信息中心、应急医疗救护、 物质储备、 交通干道、救援通道、疏散通道、外援中转空间等。 等级：可以分为防灾主轴和防灾次轴。主轴宽度在30m以上，连接区域性避难中心和区域性防灾据点，是城市、城际的主 要交通联络通道。以重要河川、主要道路为轴心。次轴宽度在24m以上，依靠城市次干道设置，支撑在

12、中等规模街区层次上开展避难、 消防等应急活动。 类型：分为防灾绿轴、阻燃带。4、城市疏散避难空间体系规划（1）城市疏散通道系统规划 ： 类型：分为城市救灾干道、城市疏散主干道、城市疏散次干道、街区疏散通 道。在总体规划阶段，以前三项为主。救灾干道是指在大灾、巨灾下需保障城市救灾安全通行的道路。主要用于城市 对内对外的救援运输。有效宽度不小于 15m。疏散主干道是指在大灾下保障城市救灾疏散安全通行的城市道路，主要用于城 市内部运送救灾物质、器材和人员的道路。有效宽度不小于 7m。疏散次干道是指在中灾下保障城市救灾疏散安全通行的城市道路，主要用于人 员通往固定疏散场所。有效宽度不小于 4m。街区疏

13、散通道指用于居民通往紧急疏散场所的道路，有效宽度不小于4m。 规划要求：每个二级防灾分区至少有一条救灾干道，绝大多数二级防灾分区至少有一条疏 散主干道。每个防灾分区在各个方向至少保证有 2条防灾疏散通道。（2）城市避难场所系统规划：分类：中心避难场所、组团避难场所、紧急避难场所。中心避难场所：面积在50公顷以上、人均有效避难面积不小于 4斥，疏散半径为 3km左右，功能较全的固定疏散场所。主要包括全市性公园，大型开放广场等。由城市抗震救灾指挥部集中掌握使用组团避难场所：面积在i公顷以上，人均有效避难面积不小于2m,疏散半径为 2-3km左右。主要包括人员容置较多的较大型公园、 广场、中高等院校

14、操场、大型露 天停车场、空地、绿化隔离带等。紧急避难场所：面积在0.1公顷以上，人均有效避难面积不小于1吊，疏散半径 为500n左右，主要作为附近居民的紧急避难场所或到中心避难场所去的中转地点。 规模预测：根据避难人口规模预测和人均避难用地指标，得到紧急避难场所 用地规模和中长期避难场所的用地规模。 规划原则：安全第一、就近避难、“平灾”结合、综合防灾、步行为主、利 于救援。 救灾备用地：在无法满足建设规模要求时，可以在非城市建设用地范围内布 局规划。5、城市公共设施与基础设施的防灾规划（1）城市公共设施的防灾规划对策： 针对应急指挥设施、应急医疗设施、应急消防设施、应急治安设施、应急保障物资

15、系统的防灾规划对策。主要分为空间性措施和管理型措施。在空间上根据服务半径和服务规模，在空 间上进行有效覆盖布局。在管理上，强化功能、加强管理，有效应用。（2）城市基础设施系统的综合防灾对策： 针对供水、供电、通讯、燃气设施的防灾规划对策。 重点在空间选址和布局上， 强化提升设施的安全性。 其次加强维护， 强化配置，提升安全保障措施。6、城市危险源布局规划（ 1 ）城市危险源概念与分类： 城市危险源是指在城市中长期或临时生产、搬运、使用或贮存危险物品，且危 险物品的数量等于或超过临界量的场所和设施。分为生产场所危险源和贮存区危险源两种。2）城市危险源调查与评价：结合市域范围内各次生灾害源的区位、

16、周边情况、可能出现的灾害类型，以及 潜在的灾害损失程度，将规划区范围分为重点防范和一般防范两类地区。（3）城市危险源布局规划：根据相应的行业设计规范进行布局规划，同时完善隔离带布局和建设管理，提 高危险源单位的应急防护与紧急处置能力。四、城市综合防灾详细规划 城市综合防灾总详细规划分为综合防灾控制引导、防灾空间与设施规划设计两 个层次。综合防灾控制引导是在 局部地区 对城市综合防灾总体规划中确定的重要防灾 空间和设施项目进行空间布局 ，安排社区级 的防灾空间和设施，对 各防灾分区 中存 在的防灾安全问题进行深入研究，提出解决方案，并为下阶段的城市规划和项目建 设提供防灾依据。城市防灾空间与设施

17、规划设计是 针对具体的街区和场所 等不同空间类型，通过 详细分析其综合防灾方面的问题，进行针对性的设计，提高其综合防灾能力。（ 一 ） 综合防灾控制引导：1、灾害风险分析标出影响该规划区的主要灾害种类，影响的地域范围等。需收集的现状资料： 规划区的位置规模、 现状地形、 地貌、地质等自然环境条 件；用地性质、道路等级与宽度、建筑物层数、建筑密度、结构与材料、重要公 共设施分布等人工建成环境条件；各街道设置及其行政区边界，人口数、人口年 龄结构、弱势群体分布、商业企业分布等社会经济条件；该地区的城市总体规划 和控制性详细规划资料。2、防灾空间结构规划标明规划区内防灾分区、防灾轴线、防灾据点的位置

18、及其等级。 防灾分区：标明各级防灾分区的界限、编号，注明各分区的主要风险类型； 标明各分区中的防灾绿地、避难场所、临时急救医疗点、区内消防通道、对外 交通性道路、四周道路、危险源、地下空间疏散路线、配套防灾设施项目等。3、防灾安全线的划定防灾安全线内的空间是有效的安全空间。 在控制性详细规划层面， 综合防灾规 划引导中的防灾安全线应属于强制性指标要求。防灾安全线的划设对象包括危险源、重大次生灾害源、避难场所、疏散通道、 重要防救灾公共设施等。4、制定特定地区的防灾规划对策特定地区的类型包括密集型街区、 老旧街区、 弱势群体集中的街区、 地下空间 集中区、高层密集区、文教园区（大学城、幼托、中小

19、学等）、山坡地社区、洪水 淹没区、特殊性质的工业区（如化工园区等）。（ 1） 密集型街区综合防灾规划对策历史街区和文保单位集中地区： 建筑物加固、耐火处理、环境整治、消除危险源、 拆除违章建筑、整治道路、增设消防水池，各个文物保护单位制定抗震应急预案， 等等。城中村和危旧房区域：有计划地改造或拆除，疏通并拓宽片区内部的道路，控制 危险源的数量和分布，加强教育等。（2）地下空间的综合防灾规划对策地下空间的开发应与城市的综合防灾系统、 防空系统进行有机衔接， 合理确定地 下空间的位置、出入口、防火间距、消防车道、疏散口位置和消防水源等。（2） 特殊人群集聚地段的综合防灾规划对策 如外国人集中区、少

20、数民族聚居区、福利设施、外来人流集散地段，应增加清 晰可靠的引导标志体系和更为便利的无障碍通道体系。（二）城市防灾空间与设施规划设计1、疏散通道规划主要从安全性、有效性、可达性、效率性进行评估 （1）安全性：街道高宽比、沿路建筑密度、危险源、地质情况、危险管道等。（ 2）有效性：高架路桥、广告牌、停车、变电箱、骑楼、植物等。（ 3）可达性：连接重要公共防救灾设施。（4）效率性：到达目标的路径长度、交通流量、速度等。（5）功能性：根据不同的灾害影响因子对道路的影响程度决定道路功能性。2、避难场所规划 主要从安全性、有效性、可达性、时效性、应急功能性进行评估 （1）安全性：各种灾害影响因子的影响程度。 （2）有效性：可容纳避难人数、开放空间比、可服务人口数。（3）可达性：便捷性、替代性、连接性、接近性、基础设施管道健全性、出入口数 量、出入口有效宽度、接邻道路宽度。（4）时效性：与消防、医疗设施的最近距离等。（5）应急功能性：应急设施和设备的完善程度。3、防灾公园规划 主要从公园基地、避难安全性，紧急避难、救援活动支持功能、综合、效率的防救 灾功能进行评估（1）安全性：各种灾害影响因子的影响程度。 （2）有效性：可容纳避难人数、开放空间比