我国天然林保护工程管理的几点思考

1、我国天然林保护工程管理的几点思考 黄鹤羽【专题名称】生态环境与保护【专题号】N2【复印期号】1999年02期【原文出处】林业科技管理（京）1998年04期第1013 页【作者简介】黄鹤羽，中国林科院调研室，北京市颐和园后，100091保护天然林是当今世界改善生态环境和资源合理利用的热 点和难点问题。我国政府宣布，从今年7月1日起停止对天然林的采伐，这一重大举措标志着我国国有林区林业工作的 重心将由资源利用转向生态建设方面，这不仅是中国国情所 决定的，也是林业自身发展的迫切需要。今年夏季，长江、 松花江、嫩江等发生特大洪涝灾害，与生态环境的总体恶化 有极为密切的关系。而保护天然林则是改善生态环境

2、的关 键，因此实施天然林保护工程是国家长治久安和国土保安的 重要组成部分，涉及经济建设和社会发展的全局，也是中华 民族生存与发展大事，意义十分深远。天然林保护工程涉及 面广，是一个庞大的系统工程，不进行科学的管理是难以达 到预期目的的，因此强化天然林保护工程的管理已迫在眉 捷。一、实行一体化管理模式实践表明，多头管理、分散管理、分段管理都是难以奏效的 管理。天然林保护工程是一项以林业为主，需要多个部门协 调配合的重大工程，必须在国务院的领导下，由国家林业局 主管，围绕预定的目标，采取统一规划、统一法规、统一政 策、统一监控，即“四个统一”的管理模式。因此，实施天 然林保护工程，首先要解决一体化

3、管理问题：一是要根据天 然林保护目标，搞好规划，合理布局；二是要围绕天然林保 护内容进行统筹安排， 使农林水、内外贸、人财物有机配合， 发挥综合效益；三是利用政府的宏观调控作用，通过政策引 导、法规约束、资金调控等有效措施， 提高保护工程的质量； 四是按照事权划分、统一效能的原则，采取职权统一和全程管理办法，优化人、财、物、信息等资源的配置，使植树造 林、经营管理、转产分流、多种经营、土地利用、区域综合 治理等关键环节，有机衔接，循序渐进，确保工程的顺利进 行。二、建立精干高效的天然林保护工程的管理系统 世所公认，二战以来，世界经济的增长归功于管理科学的成 熟和发展。列宁曾指出，社会主义国家的

4、政治经济， “整个 关键不在于政权，而在于是否会管理” 。邓小平坚持实事求 是，要求改革一切不适应生产发展的管理体系，建立以增强 国力，解放生产力，为民致富为标准的中国特色社会主义经 济社会管理理论体系。鉴于天然林保护工程是一项庞大的系 统工程，必须把国家、部门、地方、企业、银行等客体因素 和计划、组织、指挥、调节、监督等主体因素进行合理配合 和经常性的调整，这就要求建立天然林保护工程的管理系 统，这个系统可以分以下六个子系统。1. 决策系统。 要搞好天然林保护工程， 必须进行有效的决策， 决策系统是整个管理系统的最高层次。因此，要由国家、部门、地方、企业、财政、银行等部门组织领导小组或协调小

5、 组，起领导、组织、协调、控制作用。领导小组定期开会，决定重大事宜，负责顶层设计，指挥工程的全局，切实解决工程进展中存在的关键问题。领导小组组长应由国务院一名 负责同志或委派国务院领导机关的负责同志担任，国家林业 局负责同志任副组长，其它部门、地方的主要领导为成员。 凡涉及重大问题要进行充分论证和审议，然后进行决策。为 辅助决策，应建立高层次的决策智囊机构或专家咨询委员 会，确保工程质量管理的合理性和科学性。2. 运行系统。保证天然林保护工程的正常运行，一是要重视 政府行为的作用。即使在市场经济条件下，也不是市场决定 一切。对于生态环境建设而言，目前还处于市场不健全的时 期，因此政府行为将在保

6、证运行中起主要作用。二是要尽可 能地发挥市场机制的作用。虽然天然林保护是生态环境建设 的重要组成部分，但森林是可再生的资源，对成熟林和过熟 林必须加以合理利用， 才能有效地保护森林， 如何利用得好， 市场机制是关键。此外，天然林区的农林复合经营和综合利 用都要在市场作用下进行，因此市场是运行系统的重要组成 部分。三是要充分利用经济政策的作用。经济政策是运行系 统的重要保障，它和国家的法律法规一起都是运行系统不可 缺少的。 要在充分发挥政府、 市场和经济政策作用的前提下， 建立以生产系统、交换系统和分配系统为基础的运行系统。3. 控制系统。这个系统是对运行系统的监督和调节，是确保 有效管理的重要

7、手段。 其监督主要涉及权力机构、 财政机构、 审计机构；调节主要靠计划、财政、物价、银行、物资、劳 动等部门。总之，要利用行政的、法律的、经济的、监督的 手段实施有力的控制，促使各种要素的正常运转，取得较好 的经济、社会和生态效益。4. 信息系统。要对天然林保护工程这个庞大的系统进行有效 管理，没有一个切实可行的信息系统是难以想象的，特别是 随着信息化时代的到来，信息系统的作用将越来越重要。因 此天然林保护工程的信息系统至少应包括三个层面的信息： 一是为决策层提供参考的信息，如森林资源的统计、监测、 评价信息，保护工程管理问题和进展动态等；二是为工程进程提供指导的信息，即从工程管理中心下达的各

8、种管理办法 与措施； 三是各部门、 各单位相互交流的信息， 如科技信息、 管理经验等。这些系统形成网络，使信息上通下达，迅速扩 散，从而提高工程管理的效率。5. 科技支撑系统。实施天然林保护工程必须依靠科技，在管 理系统中科技起着支撑的作用。要提高科技含量，增加科技 的显示度，必须建立科技支撑系统。这个系统包括建立科学 研究、技术推广、成果转化、科技产业、人才建设、市场调 研、产品销售等系统，使科技与经济更好地结合，实现科技 经济一体化。在科技系统中要特别重视企业的科技进步，没 有企业的科技进步就不可能提高工程的质量和效益，要使企 业最终成为科技开发的主体和科技投入的主体。同时，要大 力发展民

9、营科技企业，培育并发展技术市场。6. 服务体系。服务体系一方面要保障工程必要的供给，另一 方面要兴办各种服务组织，鼓励发展林业专业技术协会、研 究会等基层社团服务组织，加强指导，实现产前、产中、产 后一条龙的服务。同时要推动林区社会服务组织向产业化、 专业化和企业化的经济实体发展。要逐步在天然林区发展技 术咨询、 中介、 评估组织， 建立健全仲裁、 监督组织和制度， 逐步与市场接轨。三、实施天然林保护工程的政策措施1. 提高认识，加强领导。天然林保护是世界性问题，是保护 地球、保护人类的关键性措施。我国 1998 年的特大洪水给 人们以重要的启示，森林消亡则国家不宁，森林兴旺则国土 保安。我国

10、仅有的几大片天然林已被破坏得支离破碎，远远 形不成整体效益，防护功能下降，构成了我国经济和社会的 “瓶颈”。 党中央、国务院实施天然林保护是国家长治久安、 国土保安的重大决策，因此必须把天然林保护提高到保护地 球、人类生存和国土安全的战略高度上来认识，不是权宜之 计，是百年大计、千年大计。搞好天然林保护关键在领导。加强领导的要害是层层建立责 任制，签订责任状，实行首长负责制。要在全国范围内形成 层次（国家层次、省级层次、县级层次）分明，责职清楚， 分工协作的井然有序的领导体系，明确任务、目标、标准、 指标体系和方案、办法、制度等等，以保证工程的质量和效 益。对领导部门的工作人员实行考绩制，根据

11、确定的目标和 相关的规划、制度、法律、法规等，定期地考核工作能力、 工作效率和完成任务等。对成绩突出者给予奖励和晋升等鼓 励措施；对成绩平庸或完不成任务者进行教育直至降级，做 到奖惩分明，提高工作效率。2. 调整经营方针，明确发展方向。天然林保护工程的实施， 对我国林业以两大体系为基本框架的总体目标必然构成冲 击，特别对产业体系的建设影响更大，产业作为林业建设的 一大支柱将难以为继，而且在采伐量严重下调的情况下，以 木材为产品的加工业也必然困难重重，加上国家的投入不 足、政府部门产业职能弱化等因素，两大体系的重点自然地 落到生态环境建设上来，这也是党中央、国务院一再强调必 需解决的突出的和全局

12、性的问题。在一个时期内，最好是一个中心，即搞好生态环境建设，而 资源和产业建设应作为两个重点，使生态环境、发展资源和 产业建设形成协调发展的格局。就当前而论，天然林区的经 营方针将由利用型经营向保护型经营转变，以采伐为主的战略布局将向以森林重建、天然林改造及非木质林产品建设的 方向调整，天然林区的土地利用方向将由以林为主向以林为 主、多种经营和立体开发的方向调整，林区经济发展由单一 经济向多种经济成分的方向转变，林区资源开发向多资源利 用方向发展，这些转变符合当今世界可持续经营的指导思 想。今后对保护性森林和经营性森林（即用材林），应实行不同的战略导向和政策措施。天然林保护在保护的比重和保 护

13、的重点以及布局上应考虑多方面的因素，不能一概而论， 建议在天然林区划分核心保护区，在投入、财税等方面实行 倾斜，做到真正保住。3. 增加投入，加强资源管理。天然林保护工程属于社会公益 型事业，也是国家重要的基础设施建设，必须建立以国家投 入为主体的多元化投入机制。长期以来，国家对林业的投入 严重不足，制约了林业的发展。今年国家启动天然林保护工 程，大幅度地提高了对林业的投入，这是前所未有的。但是这种投入只能维持职工分流的基本费用，对扩大再生产的经 营活动投入仍远远不足。停止采伐木材后，收入锐减，特别 是以木头财政为主体的地方更难以维持正常的生产和生活 费用，因此目前投入仍不足以维持天然林保护工

14、程的正常进 行。为此国家应继续增加投入， 否则保护工程不能落到实处， 停止木材采伐可能禁而不止。今后对天然林保护这类生态环 境建设，主要应是政府拨款，而不能以贷款为主，否则难以 承受。上级要求对长江、黄河流域上中游地区封山植树、退 耕还林、“坡改梯”工程，主要靠当地党委、政府和广大群 众投工投劳，采取包种包活、荒山承包等多种激励机制和政 策措施来解决，所需资金要多渠道筹措，中央财政予以适当 支持，原则上由地方负责解决。这个决定是正确的，但必需 通过有力措施确保地方政府的投入落实到实处，否则保护工 程难以达到目的。从长远考虑，必须尽快建立森林生态效益补偿基金， 虽然森 林法已经明确规定，但实施细则迟迟不能出台， 阻力较大。 建议国务院组织协调，促使及早付诸实施，这是天然林保护 等生态环境建设资金来源的重要渠道。此外在税收方面实行 减免等优惠政策。目前，尽管资金紧张，但国家果断地拿出 这笔资金确实来之不易，应很好地管好用好。要采取“报账 制”并进行分段拔款，取消一次性拔款的办法，及时进行监 督、验收，对不合要求的则停止拔款。对资金一定要从严掌 握，并制定有关管理办法，深化投资体制改革，把有限的资 金用在刀刃上，发挥应有的作用。4. 加速知识传播与应用，提高劳动者素质。人是创造价值的 根本力量，提高天然林区劳动者的素质是搞好工程的基础， 由于长期经济危困，林区经济发展缓慢，也是天然