实践新时期治江思路,加快长江流域

1、实践新时期治江思路，加快长江流域水资源保护立法进程吴国平水资源保护局 湖北 武汉 430019【摘要】：长江流域水资源在我国社会经济可持续发展中具有重要地位，其保护的特殊性需要加强长江流域水资源保护立法。流域水生态环境恶化趋势和全面建设小康社会的需要是长江流域水资源保护立法的客观基础。水法、淮河水污染防治和长江采砂等流域单项立法、长江流域管理机构改革为流域水资源保护立法提供了法律基础。长江的立法应是统一的水资源立法，并应贯彻预防为主、防治结合的原则。长江流域水资源保护应协调好水资源的生态功能和经济功能的关系。三峡工程、南水北调应纳入统一的流域整体立法，在没有统一流域立法的前提下，应避免区域分段

2、立法与国家现有法规的冲突。长江流域水资源保护立法受到社会各界的广泛关注，并已开展了部分前期工作。长江是我国第一大河，水资源量占全国的35%。长江流域是我国经济发展最快的地区之一，随着浦东开发、西部开发与三峡工程的兴建，长江流域在我国经济建设中的地位更加重要。保护好长江水资源和长江流域的生态环境，不仅对于长江流域的经济与社会发展有着重要的意义，而且随着南水北调工程的实施，也将对华北、京津地区乃至全国的经济与社会发展产生重要的作用。正因为长江水资源在我国社会经济可持续发展中的重要地位，一直以来，长江流域水资源保护受到各界的广泛关注。各大新闻媒体对长江水污染的报道屡见报端，从八届全国人大、政协会议开

3、始，对长江流域水资源保护管理、立法的建议、提案已累积达数十份，其中也包括三峡、丹江口水库单独立法的建议。这在一定程度上反映了长江流域水资源保护立法认识上的基本统一，但同时也表明在如何立法的问题上存在着认识的差异。作为长期在水资源保护战线上工作的人员，笔者认为，应根据“维护健康长江，促进人水和谐”的新时期治江思路，以在“保护中开发，在开发中保护”作为根本原则，系统总结长江流域水资源保护存在的主要问题，提出立法的主要观点，并积极推进立法有关工作。一、长江流域水资源保护的特殊性需要专门立法长江流域总面积约180万km2，占全国国土面积的19%，人口、国内生产总值和粮食产量均占全国1/3左右。长江流域

4、人口密集，产业规模大，已建有一批国家级钢铁基地、石油化工基地和电力生产基地以及若干重要农产品生产加工基地。长江三角洲地区是我国经济技术发展总体水平最高、外向型经济比较发达的地区。长江流域水资源量约占全国的35%，流域排污总量约占全国的34%，呈现水量大、排污量也大、总体水质尚好、局部污染严重的水资源基本特征。随着流域经济高速增长、人口总量扩大和城镇化率快速提高，流域水资源保护工作进展相对滞后，管理体制不顺，监督执法力度不够，以及沿江地区经济结构不尽合理，保护水资源意识薄弱等原因，导致流域水资源质量不断下降，生态恶化的局面尚未得到根本控制，水质性缺水的矛盾有所加剧，流域水资源保护面临的问题日益突

5、出。目前长江流域水污染体现了自身一些特点，主要表现在：1、干流水质总体状况良好，但主要城市近岸水域污染状况日趋严重，污染严重区同时又是用水集中区。干流沿岸城市污水排放量约占全流域排放总量的50%左右，半数以上生活污水未能达标排放，其中，上海、南京、武汉、重庆等城市江段近岸水域污染尤为突出。基于断面水质评价结果，只有53%的断面达到III类以上水质，20%的断面为IV类水质，27%的断面为V类或劣V类水质。干流存在岸边污染带，基本上是我国河流中长江独有的特征。由于受利用条件的限制，长江流域的污染严重区，同时又是用水集中区。长江干流近岸水域是沿江城镇的主要水源地。一些城市内河、内湖也是各地的水源地

6、，如滇池原来是西南重镇昆明的主要水源地，巢湖也是周边地区的水源地，黄浦江是上海的主要水源地，沱江也是沿江城镇的水源地。由于水域污染，沿江城市的500多个主要取水口无法稳定达到水质标准。 2、农业发达，面源污染突出，含磷洗涤剂大量使用，江河、湖泊营养盐含量较高，主要湖泊富营养化趋势未得到有效控制长江流域湖泊众多，农业生产活动带来的面源污染逐年增加，特别是农药、化肥的不合理施用，使大量农用化学物质进入流域水体，含磷洗涤剂大量使用，生活污水排放量逐年增加。导致太湖、巢湖和滇池富营养化的氮、磷含量绝大部分来自农业面源和生活污水，“三湖”目前治理效果尚不明显，实现水体水质良性循环的任务仍然十分艰巨。鄱阳

7、湖和洞庭湖水体氮磷含量偏高，目前也处于向富营养化发展的过渡阶段，如不加以有效的控制，存在水质恶化的风险。3、江面“白色污染”的威胁逐步加大目前，长江江面的“白色污染”等飘浮物严重污染了长江水质，破坏了长江水面景观，对三峡和葛洲坝枢纽的船闸及电厂运行安全也构成严重威胁。4、生态失衡加大了水资源保护的难度长江流域物种资源丰富，从源头到河口，具有各类型的自然保护区，在我国生态保护中具有举足轻重的重要地位。目前，长江源头区90%以上的草原出现退化，其中中度以上退化占56%，草原涵水功能降低。长江中上游地区水土流失现象依然十分严重。中下游地区湖泊和湿地萎缩，洞庭湖、鄱阳湖对长江中游洪水的调蓄能力明显降低

8、。河口地区污染严重，近海海域频繁发生“赤潮”，珍稀水生生物生境破坏严重，生物多样性受到威胁。电力投资主体多元化后，长江流域上游地区出现“跑马圈水”现象，大坝建设呈现无序状态，生态环境重视不够，部分河流出现脱水段，对流域生态环境造成较大破坏。5、实现全面建设小康社会目标对长江水资源保护提出了新的任务和更高的要求今后十几年我国将进入一个全面建设小康社会的新阶段。长江沿江地区所具有的发展基础和增长潜力，将会使其继续保持高速发展的态势，需要开发水电资源，加速水资源的利用，保障饮水安全，从而对长江水资源保护带来越来越大的压力。举世瞩目的三峡工程已于2003年6月蓄水，水库水资源保护将是确保三峡工程效益发

9、挥的一个长期的重要任务，同时解决三峡工程建成后生态环境影响将是一个突出的问题。南水北调工程也已动工建设，中线、东线水源地的保护也直接影响到工程效益的发挥，南水北调工程的实施需要协调水源区、受水区、影响区的因保护引起的利益不平衡，建立利益补偿机制，对调水水资源保护责任区分，我国还没有有效的法律规范。 我国虽然已初步建立了水资源的法律体系，但还未制定专门的水资源保护法规。对长江流域的水资源保护，既有现有法规能够调整的全国共性的部分，同时还有前已述及的长江流域水资源保护的特殊性，如岸边污染的问题，湖泊富营养化的问题，三峡水库保护及其影响减免的问题，南水北调水资源保护的问题，水电开发生态保护的问题等等

10、，要解决这些问题，还需要专门的流域法规来解决，而目前能够调整这些问题的，只有法律和行政法规，考虑到立法的阶段性，近期优先制定行政法规，但从长远来说，长江流域水资源保护必须通过制定法律来解决。长江流域水资源保护急切需要可操作性强，适合长江流域特点，贯彻预防为主、防治结合原则的流域水资源保护法规，通过法制保障流域的水资源保护工作。二、长江流域水资源保护立法已有相当的法律基础近年来，国家相继制定了多部水事方面的法律法规，其中从形式、内容、管理体制和执法主体地位等方面，都为流域水资源保护立法提供了基础。（一）流域专项立法不断出台，为长江流域水资源保护立法提供了经验和借鉴从20世纪70年代开始，我国就陆

11、续成立了各大流域水资源保护管理机构，开始了有组织的流域水资源保护工作。伴随着流域水资源保护工作的开展，流域水资源保护立法也提到了议事日程，并作过有益的尝试。如1985年，当时水利电力部、国家环境保护局就联合印发了长江水资源保护的若干意见和长江水环境监测管理办法，为长江流域水资源保护提供了有力保障。随着我国淮河流域污染的日益加剧，1995年，国务院制定了淮河流域水污染防治暂行条例，这是我国水事方面的第一部流域性行政法规，它表明我国在水保护方面从行政区域管理向流域管理的根本转变。之后，在松辽流域，由吉林、黑龙江、辽宁、内蒙古四省(自治区)联合会签，发布了松辽流域水污染防治暂行办法，对松辽流域的水污

12、染防治进行了协议规定。这些流域性法规的颁布实施都对各自流域的水资源保护起到了巨大促进作用。同时，其他水事活动的专项立法也有所发展，如2001年，根据长江河道采砂影响河势和防洪、航运等问题，国务院制定了长江河道采砂管理条例。从立法形式上来说，其他流域水资源保护和长江流域其他水事活动的专项立法对长江流域水资源保护专项立法提供了经验和借鉴。（二）逐步增加了流域水资源保护的内容1996年，我国水污染防治法修改时，将流域水污染防治作为重要内容，增加了流域水污染防治规划、省界水质标准制定、省界水体水质监测等重要内容，为流域水污染防治提供了法律依据，促进了流域水资源保护。2002年8月29日，九届全国人大常

13、委会通过了水法修订案，其中明确地规定水资源保护流域管理与区域管理相结合的体制，同时较全面规定了水资源保护，共有十多条，不仅在第四章规定了河道内水工程调度、水资源补偿机制、水功能区划、饮用水源地保护、排污口管理、水质监测等核心制度，同时在水资源规划、水资源的开发利用、水资源的配置和使用中规定了水资源保护规划、生态用水、调水工程水资源保护、水能开发的水资源保护、水运开发的水资源保护、移民环境保护、加强城市污水处理、节约用水、取水许可制度、水资源费征收制度等水资源保护制度，并强化了法律责任，规定了违反排污口管理等的处罚措施。新水法的颁布施行，给流域水资源保护工作提供了坚实的法律依据，也对制定流域性的

14、水资源保护法规提供了基础。在流域水资源保护方面，目前涉及到的取水许可水质管理和河道管理范围内建设项目的水质管理等也都体现了流域水资源保护管理内容。这些法律法规对流域水资源保护的规定，促进了流域水资源保护工作，也为进行专门的长江流域水资源保护立法提供了支撑。（三）确立了流域管理机构执法主体地位1997年颁布的防洪法第一次以法律形式确立了流域机构执法主体地位。2001年国务院制定的长江河道采砂管理条例也授予了流域机构相应的执法主体地位。2002年修订的水法更是进一步明确了流域管理与行政区域管理相结合的体制，第一次确立了流域管理机构水资源保护执法主体地位。2002年，根据1998年确定的国务院机构改

15、革精神，长江水利委员会的机构改革基本完成，中央编制委员会办公室批复了长江水利委员会水行政职责和相应的行政执行人员编制，同时确认长江流域水资源保护局为长江水利委员会具有行政职能的单列机构和相应的行政执行人员编制，具体负责长江流域水资源保护管理工作。2003年6月，人事部批准流域机构各级机关的行政执行人员依照公务员实施管理，专职进行流域水行政管理。国家确立了流域管理和区域管理相结合的体制和流域管理机构执法主体地位，为长江流域水资源保护立法提供了体制保障和组织保障。三、长江流域水资源保护立法的主要观念1、加强立法的协调性一方面是法制在不断健全，另一方面是流域水资源质量状况不断恶化，原因除了执法存在问

16、题外，现有立法之间协调性不够也是重要的原因之一。现有与流域水资源保护相关的法规主要有水法、环境保护法、水污染防治法、水土保持法等，其中不仅存在制度设置之间关联性不够的问题，在权力设置上，水法体系主要是以流域管理和区域管理相结合的原则安排制度的执行，而环境保护法体系主要是以区域管理为主。但从流域水资源保护需要来说，加强流域管理更加符合客观规律。权力设置上的不平衡，导致实际工作中制度执行矛盾重重，严重影响到法律实施的效果。应对现行法规进行修订，修订应以符合水资源和河流的客观属性为主要原则，以流域为单元，统一协调流域社会经济发展和水资源开发利用的关系；贯彻 “在保护中开发，在开发利用中保护”的原则，

17、合理安排生产、生活和生态用水；应以水法为涉水的综合性法律，其他水法律（包括水污染防治法）作为专项法律，在体制设置、制度设置上与水法相一致；统一考虑水资源的经济功能和生态功能，避免人为造成对水资源各项功能的分割管理。2、制定专项法规应贯彻预防为主、防治结合的原则 对于长江这条母亲河，目前水污染的特点主要是既存在干流岸边污染带、流经城镇的中小支流、“三湖”等重污染区域，也存在三峡水库、丹江口水库等急需保护的区域，同时流域源头生态保护、湿地保护、河口生态保护等工作也日显急迫。按照长江流域特点，长江流域水资源保护立法应贯彻预防为主、防治结合的原则，以从总体上加以保护。3、应统一协调水资源经济功能和生态

18、功能水资源既是自然资源，同时又是战略资源，是生态中最活跃的要素，它具有的经济功能和生态功能密不可分。水资源保护除与水资源的合理开发利用有密切关系外，与社会经济发展的其他方面都有非常密切的联系，并与其他资源的开发利用都有关系。我们平时所说的水污染源有工业的、农业的，有面源、点源，实际上就是说，所有的涉水行业，如土地利用、矿产开发、工业制造等都与水有关系。在水资源保护中，最主要的是要根据水资源条件和其他资源开发利用的状况，合理配置水资源，以水资源来决定产业结构和社会功能布局，以避免缺水地区水资源开发利用超过水资源承载力，造成水资源的破坏；其次要对用水过程进行限制，只有排水不会造成河流、地下等水体生

19、态破坏，才可准许用水；再次，对已经造成污染的水体，采取综合措施进行治理。因此水资源保护立法首先要解决的是水资源合理调配，充分考虑生态用水的需要，其次才是考虑用水过程中水污染物的控制。因而，流域水资源保护立法应是水资源利用的综合立法，是兼顾水资源生态功能和经济功能的立法。通过水资源保护立法，统一协调水资源的经济功能和生态功能的关系，协调好水资源的合理利用和水污染防治的关系。4、区域分段立法应符合统一流域立法重庆、湖北已先后颁布了三峡库区流域和汉江流域的水污染防治条例，人大建议和政协提案也提出要制定三峡水库、丹江口水库保护或管理条例，这实际上是一种分段区域性立法。作为对现有法规的实施，特别是单行法

20、规的实施，在单一行政区域内的河流进行立法还是必要的。但是以流域或跨省河流为对象进行分段立法，特别是针对水资源方面的立法，由于涉及的事项很多都是流域性的，行政区域的限制，导致很难从流域整体上来考虑问题，如规划目标的确定，制度设置等。同时，现有对水资源的法规基本上涉及流域管理机构和地方有关主管部门的分级管理。如果在没有统一流域立法的前提下进行区域立法，会导致现有法规实施中的困难。长江干流涉及11个省、市，流域范围涉及19个省、市、区，对水资源保护管理权限的划分贯彻了流域管理与区域管理相结合的原则。在没有统一流域立法的前提下进行分段立法，不仅造成水体的分割管理，不符合流域管理的原则，同时会造成权利设

21、置上的冲突，导致多头、多部门管理。如三峡水库、丹江口水库的问题，其保护除水库范围，还必须调整水库上游的问题；同时三峡水库水质保护的好坏与水库下游各种用水都有关系，三峡、丹江口水库的水资源保护应放在整个流域层次上来考虑，其立法也应放在整个流域水资源保护立法上来考虑。有了统一的流域立法后，依据流域立法的原则和制度，根据一些特定区域的特点进行地方立法或区域立法，将是流域立法的有利补充。四、加快长江流域水资源保护立法工作1997年，为加强长江流域水资源保护立法研究，长江流域水资源保护局与中南政法学院合作开展了研究。经过多年研究，在立法的理论基础、立法模式选择、制度设计、管理体制构建、权限划分和职能协调、执法措施等重点、难点问题上已取得了初步成果，完成了立法论证报告，起草了长江流域水资源保护条例（草案）（初稿）和立法理由书。与此同时，也开展了必要的宣传工作。其中1999年3月中国法学99年第一期刊载了将初步成果整理后以课题组名义发表的文章，扩大了影响。2003年在青岛召开的中国法学会环境资源法研究会上水保局领导作了关于长江流域水资源保护立法有关问题的探讨的大会