下题问践实的临面其及化息信府政的国中

1、中国的政府信息化及其面临的实践问题下4.中国政府信息公开制度仍面临诸多实际问题政府信息化的前提是政府信息的公开，只有首先公开政府信息，才能进一步使政府信息电子化、网络化。近年来，在经济改革，反对腐败，加入WTO，推行依法治国、依法行政，加强基层民主建设，推动国民经济信息化等大的背景下，中国各地方和各部门都制定了一些政府公开的规定，引入了诸如公开招标、公开竞争、公开招考、公开数据、公开配额、公开办事制度与结果等政府信息公开制度，10出现了一大批先进单位。在这方面，规定比较详细、改革举措比较大的有村务公开、警务公开与检务公开三个领域11.这些措施推动了政府信息公开制度的发展，保证了人民知情权的实现

2、，并使政府信息公开迅速成为全社会普遍关注的热点问题。然而，不论从哪个方面看，中国的政府信息公开制度仍然面临着各种深层的矛盾和困难，存在各个方面的问题和阻力，12仍有进一步发展的空间。第一。需要加强对信息公开问题的认识，设立权威性的机构统一协调信息公开政策目前中国推行的各种形式的公开往往具有各自为政的特点，相互之间缺少统一性和协调性，具体做法也大不一样。13比如，对于村务公开，目前的管理部门主要是民政部门，纪检监察与其他部门配合协调。同样的体制也适用于乡、镇的镇务公开。而对于其他层次的政务公开，目前的管理与领导体制则较为复杂，分别有法制部门、人事部门、民政部门、监察部门、党的宣传部门负责等不同的

3、安排。另外，对于信息安全管理和执法，也涉及到多个部门，如国家密码管理委员会、公安部、国家安全部、信息产业部国家计算机网络和信息安全管理中心、国家保密局、国务院新闻办公室等。例如，国家密码管理委员会办公室负责密码算法的审批，公安部计算机安全监察局负责计算机信息系统安全专用产品的生产销售认证许可，国务院新闻办负责信息内容的监察，有关信息安全技术的检测和网上技术侦察则由国家授权的部门进行。这种多元化领导的弊端之一是缺少综合协调，使各地方、各部门在政府公开的做法上存在较大的差异。一个部门积累的经验也很难为其他部门所利用，加大了整个制度的成本。另外，由于缺少综合协调机构，对于信息时代的信息公开问题缺少全

4、盘规划和部署，各种改革仍然停留在渐进性改革的思路上。相比之下，其他许多国家对于信息公开问题都非常重视，不但设立了专门的政府机构协调信息公开政策，在每个政府机构内部也都设立了信息官，专门负责信息公开工作。14应该认识到，在以因特网为代表的信息社会中，信息是最为宝贵的资源和社会财富，也是政府与社会的主要交往形式。15传统的以权力行使为特征的管理制度在信息社会已经逐步演化为信息交换与服务制度。因此，国家必须对信息问题以及政府信息公开问题予以高度的关注并设立高层次的协调机构来统一、协调相关政策，否则，很难应对信息化、全球化与民主化的挑战。16第二。应尽快制定一部统一的政府信息公开法中国政府公开制度的最

5、大特点之一是仍然没有一部统一的立法，也没有相应的归口管理部门。有关政府公开的具体规定散见于一大批法律、法规之中。例如，档案法所调整的“档案”涉及到许多政府信息的档案管理与公开;保守国家秘密法所规定的“国家秘密”涉及到许多政府信息的定密、保密与解密;反不正当竞争法涉及到“商业秘密”的保护;统计法则涉及到政府“统计资料”的管理与公布问题。由于缺少一部统一的法律对有关问题进行规范和明确，各地方和各部门在改革中因此缺少相互协调和配合，并使某些改革措施迟迟难以出台。17这种状况一旦继续，加入WTO以后，我们一些地方和部门的做法就有可能被认定为不符合透明度原则的要求。因此，应尽快制定一部统一的政府信息公开

6、法律，使我们的政府公开法律制度与WTO的要求相互衔接。应该看到，制定这样一部法律，不但是加入WTO的要求，也是发扬社会主义民主，建设有中国特色的社会主义市场经济，提高行政管理效率和反腐倡廉的需要。18当然，除了政府信息公开法以外，还应制定信息安全法、电信法、个人数据保护法、电子签名法、电子商务法、公文控制法等一批相配套的法律、法规。第三。在巩固办事制度公开成果的基础上，引入政府信息公开制度从制度设计与理念上看，中国的政府公开往往被视为一种政府的办事制度，因此，许多地方和部门都是围绕着办事制度的改革启动了政府公开制度。从办事制度层面进行改革，意味着需要改变原来不公开的办事制度，将有关的办事制度、

7、程序与结果对公众公开。从一定的意义上看，办事制度的改革实际上只是政府自己的事情，是政府机关的一种“社会承诺”。如何公开，怎样公开，公开什么，都由政府机关决定，公众只是办事制度改革的被动受益者。如果政府机关不公开应该公开的制度或文件，公众本身并没有任何渠道可以加以改变。要在巩固办事制度公开成果的同时，应尽快启动政府信息公开的进程，使政府信息能够自由地为民众所利用。据统计，我国80%的有用信息都由政府掌握，但由于缺少统一的法律规定，这些信息往往被封锁在政府机关，民间很难得到和利用这些信息。近年来，一些政府部门有意识地扩大了政府信息的公开程度，如环保部门定期发布城市环境污染日报，工商管理和土地管理部

8、门容许民众有条件地查阅工商与土地登记信息，统计部门定期公布各项统计资料，产业管理部门公开招标，教育部门有偿提供学历认证等等。这些措施的推出不但改善了政府的形象，而且对于杜绝各种造假现象，维护市场的正常秩序发挥了重要的作用。在信息时代，最为宝贵的资源无疑就是信息。政府信息的自由流动和使用，如同加速流动的银行资金一样，会产生巨大的经济和社会效益。从这个意义上看，引入政府信息公开制度，绝不仅仅是为了符合WTO的要求，更是我国市场经济的内在需要。当然，既然信息是资源，政府机关就会有各种理由封锁甚至借助这些信息牟取不当利益。这在任何国家都一样。因此，要真正引入政府信息公开制度，必须从制度和观念上进行深刻

9、的变革，废止各种不适应市场经济与信息社会要求的陈旧规定，打破各种阻碍政府信息自由流动的实际障碍，保障民众有权得到和自由利用政府信息。19从现实生活来看，由于我国的行政法治仍不健全，政府机关往往可以通过罚款、收费、许可等权力牟取部门利益。同时，在网络化时代和政府信息公开制度实行以前，公众使用政府的信息并不多或者说根本接触不了政府信息。随着行政法治的逐步健全，以权力交换利益的空间会越来越小，而公众对政府信息的要求和使用会越来越多。因此，可以预见，在财政约束不可能有根本改善的情况下，以政府信息交换利益会成为一种新的部门利益表现形式。实际上，这种现象在一些地方和部门早已经以各种不同的形式出现，它们加大

10、了政府信息的获得成本，实际上阻碍了政府信息的公开化和自由流动。20今天，在一些由政府机关提供信息的网络服务中，甚至新法律、法规的使用也需要缴纳服务费。也许有一天我们会非常尴尬地发现，中国人可以通过网络免费获得国外的最新立法及其他政府信息，而无法承受获得国内立法与其他政府信息的高昂成本，出现信息社会的信息垄断与信息封锁。这种情况的蔓延势必会阻碍信息的自由流通和中国信息产业的发展，难以适用WTO对政府透明度的要求。未雨绸缪，以基本法律的形式明确规定公众可以自由地使用政府信息，政府机关只能收取成本而不是信息的市场价格，政府机关不得垄断信息市场，将可以有效地促进政府公开和信息业的迅速发展。第四。修改保

11、密法等法律，科学地界定公开与保密的关系贯彻政府透明度原则，最为重要的是处理好公开与保密的关系。否则，可能会因为公开性而影响国家的根本利益和国家安全需要。在我国，现行的保密法制定于10多年前，在诸如定密、解密、泄密处罚、救济机制等一些重要的制度设置上已远远落后于实际发展的需要。该定密的不定密，不该定密的定密，一定终生，该保的保不住，不该保的全保密等现象仍然存在。这种状况已经制约了政府信息公开制度的发展，也使一些泄密事件对国家造成了严重的损害。如果以这种状况加入WTO，或者会出现该保密的保不住的后果，或者会出现难以符合WTO对透明度要求的后果。因此，必须对现行的保密法进行修改，使我国的保密制度与政

12、府公开制度协调发展。21从其他国家的经验来看，政府公开往往有一些例外，这些例外领域的政府信息一般并不对民众公开。而保密文件只是政府信息公开的例外之一，除保密之外的其他一些政府信息仍不能对民众公开。22在我国，对于保密文件以外的政府信息是否应该公开一直没有一个科学的认识或统一的规定，结果，造成了定密范围过大，并使保密文件与非保密文件一样，完全对公众封锁和保密。除了制度上的原因和工作作风以外，认识上不能正确界定保密的范围并区分非保密文件的性质乃是造成大量政府信息不能公开的重要原因之一。只有对非保密文件进行合理的分类，并明确那些可以公开，那些不应该公开，才有可能科学地定密，并在此基础上实现政府信息的

13、公开化。在这方面，尽管我们可以借鉴其他一些国家的经验来确定例外的领域，但究竟哪些政府文件不应该公开，完全需要从我国的国情出发才能确定23.从这个角度来看，正在进行政府公开尝试的地方或部门应对本地方或部门的特殊情况进行研究，明确哪些信息可以公开，哪些信息不能公开，为保密法的修改和进一步制定政府信息公开法作好必要的准备。在确定公开的范围上，目前保密法与刑法的协调也是一个必须解决的问题。根据保密法，国家秘密划分为绝密、机密与秘密三类，而且，必须根据有关的权限由有关部门标上相应的密级。如果有关信息没有标明密级，则不构成国家秘密，公开也不构成泄密问题。然而，根据刑法第111条的规定，为境外机构、组织、人

14、员窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密或者情报的，构成犯罪。泄漏国家秘密构成犯罪不存在任何问题，但是，什么信息属于“情报”，在中国法律中还没有相关的规定。这就产生了一个问题，即使那些没有标明国家秘密的文件也有可能被事后认定为是“情报”，并使任何公开这些信息的人构成犯罪。24如果不能对这一规定进行修改，协调它与保密法的关系，随着信息公开的范围逐步扩大，它很有可能会成为制度发展最为主要的制约因素。25在确定公开的范围上，另一个重要的领域是政府信息与档案的相互关系。在国外，档案属于信息自由法的调整范围，只要有关档案不在例外的范围内，则档案应与其他政府文件一样对公众公开。在我国，根据相关的法律规定，政府

15、信息实际上可以分为档案与非档案文件。档案由档案法调整，非档案文件则尚无任何法律调整。对于政府档案，根据档案法第十九条的规定，“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等档案向社会开放的期限，可以少于三十年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于三十年，具体期限由国家档案行政管理部门制订”。也就是说，档案法实际上限制了档案类政府信息向公众开放，即使不是保密档案，凡是未满三十年，原则上是不向公众开放的。同一个政府信息，一旦归入档案类，则要受三十年期限的限制;如果不归档，则因尚无法律调整而有公开的可能。可见，档案法的规

16、定不但不利于政府公开，反而限制了政府公开。如果制定政府信息公开法，必须解决档案法的这一问题，否则，政府公开法就只能适用于非档案文件，其范围将大大被限制。第五。以多种形式实现政府公开，赋予民众政府信息请求权由于中国实践中的政府公开多局限于办事制度公开，因此，其公开形式基本上是主动形式的政府公开，如在政府机关办公室中张贴办事制度与程序，印发各种办事手册，通过媒体宣传，设立公示栏，散发便民卡，召开宣传会议，政府上网等等。从实际效果看，这些做法对老百姓了解政府工作，维护自身合法权益发挥了很大的作用。但是，由于没有固定的公开形式，使办事制度公开的宣传受到了一定的限制。尤其是随着时间的推移和政府推动力度的

17、下降，老百姓了解办事制度公开的渠道不畅可能会逐步明显。从规范化与制度化的角度考虑，建议在国家一级对国务院公报进行充实或出版专门的部门公报，对各个部门的办事制度进行发布。在各个地方，也应以较大的市为单位出版类似的政府公报，公开政府机关的办事制度。考虑到网络化的发展，应尽早启动政府上网工程，将有关的办事制度输入到网络中，并以简便的方式为公众所用。在WTO的框架内，设立信息查询点已经成为政府透明度的重要表现形式，它实际上涉及到民众的政府信息申请权问题。在引入政府信息公开制度的同时，赋予申请人一定的程序权利，使之可以在一定条件下通过向政府机关申请获得有关办事制度公开的信息，可以在一定程度上弥补现行公开

18、渠道的不足，并逐步积累经验，为以后全面启动政府信息公开创造条件。这样，就需要研究相关的成本负担、收费与减免、机构设置、申请程序与工作方式改革等一系列问题。只有解决这些实际问题，才有可能在公开的形式上有所创新，有所突破。第六。充分利用因特网，实现政府信息公开政府信息公开并不是没有成本的一项制度，信息的保存需要成本，为民众提供信息也需要成本。由于财政约束，在传统体制下，民众可能不得不分担这种成本，甚至会使某些民众因经济原因而无法获得政府信息。然而，因特网的出现彻底改变了这种状况，通过在因特网上发布政府信息，可以减少民众的信息申请和相应的成本负担，它极大地降低了获得政府信息的成本，使全体民众可以平等地行使其知情权。同时，对于政府机关而言，利用因特网发布政府信息也便利了其管理和信息保存，减少大