关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》解读20141126

1、关于进一步推进排污权关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作有偿使用和交易试点工作的指导意见的指导意见解读解读张张 斌斌湖北省环境科学研究院湖北省环境科学研究院主要内容主要内容指导意见指导意见制定背景制定背景1指导意见指导意见主要内容主要内容2指导意见指导意见要点解读要点解读3湖北省排污权有偿使用和交易试点湖北省排污权有偿使用和交易试点工作实施方案（工作实施方案（2014-2020年）年）4指导意见制定背景指导意见制定背景v一、全国排污权有偿使用和交易试点情况一是试点范围不断扩大。一是试点范围不断扩大。目前，已有目前，已有1111个省市作为国家级试点省市，同时广东、福个省市作为国家级试点省市

2、，同时广东、福建、山东等省也在积极开展排污权交易实践工作。建、山东等省也在积极开展排污权交易实践工作。二是排污权有偿使用和交易制度建设逐步完善。二是排污权有偿使用和交易制度建设逐步完善。截止到截止到20132013年底，年底，1111个试点省市出个试点省市出台了台了1818个法规规定、个法规规定、7373个政策性文件。个政策性文件。三是取得了一定的环境与经济效益。三是取得了一定的环境与经济效益。截止到截止到20132013年底，共收取有偿使用费年底，共收取有偿使用费2020亿元，亿元，实现排污交易费用实现排污交易费用2020亿元。亿元。 但仍存在着试点范围小、地区操作差异大且不规范、落实到企事

3、业单位总量控制但仍存在着试点范围小、地区操作差异大且不规范、落实到企事业单位总量控制工作滞后等问题。工作滞后等问题。v二、加快生态文明制度建设的重要内容 实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。加实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排益。发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度污权、水权交易制度 。 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中共中央关于全面深化改革若干重大问

4、题的决定 2022-1-16-6-这是落实这是落实决定决定生态生态文明制度创新的一个重文明制度创新的一个重大政策实践大政策实践重要意义重要意义环境市场制度的重大创环境市场制度的重大创新，也就是运用市场经新，也就是运用市场经济手段促进污染减排，济手段促进污染减排，建立环境容量和排放指建立环境容量和排放指标市场的重要创新。标市场的重要创新。这项制度的推进对未来产业结构调整、环境管理这项制度的推进对未来产业结构调整、环境管理转型、环境资源市场配置、总量减排精细化管理转型、环境资源市场配置、总量减排精细化管理等都将起到显著的促进作用。等都将起到显著的促进作用。指导意见制定背景指导意见制定背景主要内容主

5、要内容指导意见指导意见制定背景制定背景1指导意见指导意见主要内容主要内容2指导意见指导意见要点解读要点解读3湖北省排污权有偿使用和交易试点湖北省排污权有偿使用和交易试点工作实施方案（工作实施方案（2014-2020年）年）4 高度重视试点工作 工作目标一、总体要求一、总体要求3.落实总量控制制度4.合理核定排污权5.实行排污权有偿取得6.规范排污权出让方式7.加强排污权出让收入管理二、建立有偿使用制度二、建立有偿使用制度8.规范交易行为9.控制交易范围10.激活交易市场11.加强交易管理三、加快推进排污权交易三、加快推进排污权交易 加强组织领导 提高服务质量 严格监督管理四、强化组织领导四、强

6、化组织领导和服务保障和服务保障一、总体要求一、总体要求二、建立排污权有偿使用制度二、建立排污权有偿使用制度v严格落实污染物有偿使用制度 实施污染物排放总量控制是开展试点的前提。试点地区要严格按照国家确定的实施污染物排放总量控制是开展试点的前提。试点地区要严格按照国家确定的污染物减排要求，将污染物总量控制指标分解到基层，不得突破总量控制上限。污染物减排要求，将污染物总量控制指标分解到基层，不得突破总量控制上限。试点的污染物应为国家作为约束性指标进行总量控制的污染物，试点地区也可试点的污染物应为国家作为约束性指标进行总量控制的污染物，试点地区也可选择对本地区环境质量有突出影响的其他污染物开展试点。

7、选择对本地区环境质量有突出影响的其他污染物开展试点。 v合理核定排污权 2015年底前全面完成现有排污单位排污权的初次核定，以后原则上每年底前全面完成现有排污单位排污权的初次核定，以后原则上每5年核年核定一次。定一次。 现有排污单位的排污权，应根据有关法律法规标准、污染物总量控制要求、现有排污单位的排污权，应根据有关法律法规标准、污染物总量控制要求、产业布局和污染物排放现状等核定。产业布局和污染物排放现状等核定。 新建、改建、扩建项目的排污权，应根据其环境影响评价结果核定。新建、改建、扩建项目的排污权，应根据其环境影响评价结果核定。 排污权以排污许可证形式予以确认。排污权以排污许可证形式予以确

8、认。 试点地区不得超过国家确定的污染物排放总量核定排污权，不得为不符合国家试点地区不得超过国家确定的污染物排放总量核定排污权，不得为不符合国家产业政策的排污单位核定排污权。产业政策的排污单位核定排污权。 排污权由地方环境保护部门按污染源管理权限核定。排污权由地方环境保护部门按污染源管理权限核定。v实行排污权有偿取得 试点地区实行排污权有偿使用制度，排污单位在缴纳使用费后获得试点地区实行排污权有偿使用制度，排污单位在缴纳使用费后获得排污权，或通过交易获得排污权。排污权，或通过交易获得排污权。 排污单位在规定期限内对排污权拥有使用、转让和抵押等权利。排污单位在规定期限内对排污权拥有使用、转让和抵押

9、等权利。 对现有排污单位，要考虑其承受能力、当地环境质量改善要求，逐对现有排污单位，要考虑其承受能力、当地环境质量改善要求，逐步实行排污权有偿取得。步实行排污权有偿取得。 新建项目排污权和改建、扩建项目新增排污权，原则上要以有偿方新建项目排污权和改建、扩建项目新增排污权，原则上要以有偿方式取得。式取得。 有偿取得排污权的单位，不免除其依法缴纳排污费等相关税费的义有偿取得排污权的单位，不免除其依法缴纳排污费等相关税费的义务。务。二、建立排污权有偿使用制度二、建立排污权有偿使用制度v 规范排污权出让方式试试 试点地区可以采取定额出让、公开拍卖方式出让排污权。试点地区可以采取定额出让、公开拍卖方式出

10、让排污权。 现有排污单位取得排污权，原则上采取定额出让方式，出让标准由试点地区现有排污单位取得排污权，原则上采取定额出让方式，出让标准由试点地区价格、财政、环境保护部门根据当地污染治理成本、环境资源稀缺程度、经价格、财政、环境保护部门根据当地污染治理成本、环境资源稀缺程度、经济发展水平等因素确定。济发展水平等因素确定。 新建项目排污权和改建、扩建项目新增排污权，原则上通过公开拍卖方式新建项目排污权和改建、扩建项目新增排污权，原则上通过公开拍卖方式取得，拍卖底价可参照定额出让标准。取得，拍卖底价可参照定额出让标准。 v 加强排污权出让收入管理 排污权使用费由地方环境保护部门按照污染源管理权限收取

11、，全额缴入地排污权使用费由地方环境保护部门按照污染源管理权限收取，全额缴入地方国库，纳入地方财政预算管理。方国库，纳入地方财政预算管理。 排污权出让收入统筹用于污染防治，任何单位和个人不得截留、挤占和挪用。排污权出让收入统筹用于污染防治，任何单位和个人不得截留、挤占和挪用。 缴纳排污权使用费金额较大、一次性缴纳确有困难的排污单位，可分期缴缴纳排污权使用费金额较大、一次性缴纳确有困难的排污单位，可分期缴纳，缴纳期限不得超过五年，首次缴款不得低于应缴总额的纳，缴纳期限不得超过五年，首次缴款不得低于应缴总额的40%。 试点地区财政、审计部门要加强对排污权出让收入使用情况的监督试点地区财政、审计部门要

12、加强对排污权出让收入使用情况的监督。三、加快推进排污权交易三、加快推进排污权交易v规范交易行为 排污权交易应在自愿、公平、有利于环境质量改善和优化环境资源配置的排污权交易应在自愿、公平、有利于环境质量改善和优化环境资源配置的原则下进行。原则下进行。 交易价格由交易双方自行确定。交易价格由交易双方自行确定。 试点初期，可参照排污权定额出让标准等确定交易指导价格。试点初期，可参照排污权定额出让标准等确定交易指导价格。 控制交易范围 涉及水污染物的排污权交易仅限于在同一流域内进行。涉及水污染物的排污权交易仅限于在同一流域内进行。 火电企业（包括其他行业自备电厂，不含热电联产机组供热部分）原则上不火电

13、企业（包括其他行业自备电厂，不含热电联产机组供热部分）原则上不得与其他行业企业进行涉及大气污染物的排污权交易。得与其他行业企业进行涉及大气污染物的排污权交易。 环境质量未达到要求的地区不得进行增加本地区污染物总量的排污权交易。环境质量未达到要求的地区不得进行增加本地区污染物总量的排污权交易。工业源不得与农业源进行排污权交易。工业源不得与农业源进行排污权交易。三、加快推进排污权交易三、加快推进排污权交易v激活交易市场 国务院有关部门要研究制定鼓励排污权交易的财税等扶持政策。国务院有关部门要研究制定鼓励排污权交易的财税等扶持政策。 试点地区要积极支持和指导排污单位通过淘汰落后和过剩产能、清洁生产、

14、试点地区要积极支持和指导排污单位通过淘汰落后和过剩产能、清洁生产、污染治理、技术改造升级等减少污染物排放，形成污染治理、技术改造升级等减少污染物排放，形成“富余排污权富余排污权”参加市场参加市场交易；交易； 建立排污权储备制度，回购排污单位建立排污权储备制度，回购排污单位“富余排污权富余排污权”，适时投放市场，重，适时投放市场，重点支持战略性新兴产业、重大科技示范等项目建设。点支持战略性新兴产业、重大科技示范等项目建设。 积极探索排污权抵押融资，鼓励社会资本参与污染物减排和排污权交易。积极探索排污权抵押融资，鼓励社会资本参与污染物减排和排污权交易。 。v 加强交易管理 按照污染源管理权限由相应

15、的地方环境保护部门负责。按照污染源管理权限由相应的地方环境保护部门负责。 跨省级行政区域的排污权交易试点，由环境保护部、财政部和发展改革委跨省级行政区域的排污权交易试点，由环境保护部、财政部和发展改革委负责组织。负责组织。 排污权交易完成后，交易双方应在规定时限内向地方环境保护部门报告，排污权交易完成后，交易双方应在规定时限内向地方环境保护部门报告，并申请变更其排污许可证。并申请变更其排污许可证。 四、强化试点组织领导和服务保障四、强化试点组织领导和服务保障财政部、环境保护部、发展改革财政部、环境保护部、发展改革委负责对地方人民政府的试点申委负责对地方人民政府的试点申请进行确认，并加强对试点工

16、作请进行确认，并加强对试点工作的指导、协调，对排污权交易平的指导、协调，对排污权交易平台建设等给予适当支持，按照各台建设等给予适当支持，按照各自职能分别研究制定排污权核定、自职能分别研究制定排污权核定、使用费收取使用和交易价格等管使用费收取使用和交易价格等管理规定。理规定。主要内容主要内容指导意见指导意见制定背景制定背景1指导意见指导意见主要内容主要内容2指导意见指导意见要点解读要点解读3湖北省排污权有偿使用和交易试点湖北省排污权有偿使用和交易试点工作实施方案（工作实施方案（2014-2020年）年）4一、排污权由行使公权力的政府部门，在满足一定条件下，给由行使公权力的政府部门，在满足一定条件

17、下，给予企业对环境容量资源或者是污染物排放总量指予企业对环境容量资源或者是污染物排放总量指标的使用权。这个权利可以通过对环境容量资源标的使用权。这个权利可以通过对环境容量资源或者排放指标这一权利客体权属的流转，在不同或者排放指标这一权利客体权属的流转，在不同市场主体之间，按照一定的市场规则进行交易和市场主体之间，按照一定的市场规则进行交易和流通，实现环境资源的优化配置。流通，实现环境资源的优化配置。环境保护领域有一个专门的解释，排污权是指排污环境保护领域有一个专门的解释，排污权是指排污单位经核定、允许其排放污染物的种类和数量，单位经核定、允许其排放污染物的种类和数量，并且以排污许可证的形式予以

18、确认。并且以排污许可证的形式予以确认。 一是排污权须经核定确认，一是排污权须经核定确认，意见意见明确规定，排明确规定，排污权由地方环境保护部门按照污染源管理权限进污权由地方环境保护部门按照污染源管理权限进行核定，不是说企业需要多少就给多少，要按照行核定，不是说企业需要多少就给多少，要按照统一的规定进行确定。统一的规定进行确定。二是企业在生产过程中实际排放的污染物数量有限二是企业在生产过程中实际排放的污染物数量有限额要求，不能超过排污权规定的数量，超出了就额要求，不能超过排污权规定的数量，超出了就要受到处罚，这对企业排污是个约束，是要受到处罚，这对企业排污是个约束，是“紧箍紧箍咒咒”，企业不能随

19、意排放。，企业不能随意排放。三是以排污许可证的形式对排污权予以确认。三是以排污许可证的形式对排污权予以确认。 二、排污权有偿使用是指排污单位以有偿的方式，获得初始排污权的行为，其核是指排污单位以有偿的方式，获得初始排污权的行为，其核心是按照心是按照“环境容量是稀缺资源，环境资源占用有价环境容量是稀缺资源，环境资源占用有价”的理念，形成反映环境资源稀缺程度的价格体系和市场。的理念，形成反映环境资源稀缺程度的价格体系和市场。v 一是现有排污单位，考虑到量大面广以及现有管理工作一是现有排污单位，考虑到量大面广以及现有管理工作基础，基础，意见意见明确，由各地根据当地环境质量改善要明确，由各地根据当地环

20、境质量改善要求、以及企业承受能力等，逐步实行有偿取得，而不是求、以及企业承受能力等，逐步实行有偿取得，而不是一刀切，一刀切，意见意见也没有设定明确的时间期限，给予了也没有设定明确的时间期限，给予了各地一定的灵活性，便于更好地推进试点工作。各地一定的灵活性，便于更好地推进试点工作。v 二是对新改扩建项目，原则上都要以有偿方式取得，体二是对新改扩建项目，原则上都要以有偿方式取得，体现了更严格的管理要求，有利于促进新建项目珍惜环境现了更严格的管理要求，有利于促进新建项目珍惜环境资源，采取先进工艺技术和污染防治措施，减少污染物资源，采取先进工艺技术和污染防治措施，减少污染物排放，节约成本。排放，节约成

21、本。 三、排污权交易是指在总量控制制度下排污单位为落实总量控制目是指在总量控制制度下排污单位为落实总量控制目标、降低减排成本或获取减排效益，所进行的排标、降低减排成本或获取减排效益，所进行的排放权的交易行为。放权的交易行为。排污权有偿使用和交易制度的核心是将全民共同拥排污权有偿使用和交易制度的核心是将全民共同拥有的环境作为资源进行管理，将原来排污单位无有的环境作为资源进行管理，将原来排污单位无偿获取排污权改为有偿使用，排污单位可以将有偿获取排污权改为有偿使用，排污单位可以将有偿取得的排污权作为无形资产在市场进行自由流偿取得的排污权作为无形资产在市场进行自由流通。通。排污权有偿使用作为一级市场，

22、排污权交易作为二排污权有偿使用作为一级市场，排污权交易作为二级市场，共同组成了排污权管理的两级市场，这级市场，共同组成了排污权管理的两级市场，这是一个相互关联的有机管理体系。是一个相互关联的有机管理体系。 四、排污权惜售v 原因：一是环保要求越来越严格，企业节能减排压力很原因：一是环保要求越来越严格，企业节能减排压力很大，减排潜力又比较小的情况下，不愿意出售排污权，大，减排潜力又比较小的情况下，不愿意出售排污权，用于自身的发展或者等待用于自身的发展或者等待“升值升值”，有不少这种企业。，有不少这种企业。企业在心理上往往认为只有尽可能多占用可用于支持生企业在心理上往往认为只有尽可能多占用可用于支

23、持生产的排污权，才能避免因缺少排污权而导致无法进一步产的排污权，才能避免因缺少排污权而导致无法进一步增加产能的情形，更倾向于将未使用的排污权闲置，而增加产能的情形，更倾向于将未使用的排污权闲置，而不是通过交易的方式给其他企业或者政府回购不是通过交易的方式给其他企业或者政府回购 。v 第二，政策预期性还不强，排污者对未来市场发展的预第二，政策预期性还不强，排污者对未来市场发展的预期也不明朗，这也造成排污单位期也不明朗，这也造成排污单位“惜售惜售”的现象。有的地的现象。有的地方排污权有偿使用的范围还很小，企业数量较少，也是方排污权有偿使用的范围还很小，企业数量较少，也是导致二级市场交易不活跃的一个

24、重要原因。只有二级市导致二级市场交易不活跃的一个重要原因。只有二级市场真正活跃起来，市场流通增加，才能真正起到优化环场真正活跃起来，市场流通增加，才能真正起到优化环境资源配置作用，促进产业结构调整，减少污染物排放境资源配置作用，促进产业结构调整，减少污染物排放，降低全社会治理总成本的作用。，降低全社会治理总成本的作用。 四、排污权惜售v意见意见明确提出，要积极支持和指导排污单位明确提出，要积极支持和指导排污单位通过淘汰落后和过剩产能、清洁生产、污染治理通过淘汰落后和过剩产能、清洁生产、污染治理、技术改造升级等减少污染物排放，从而增加市、技术改造升级等减少污染物排放，从而增加市场上排污指标的交易

25、量。采用回购机制，促使企场上排污指标的交易量。采用回购机制，促使企业将闲置的排污指标投放到市场中，增加市场的业将闲置的排污指标投放到市场中，增加市场的流动性。这些规定很明确，也将对下一步激活交流动性。这些规定很明确，也将对下一步激活交易市场产生积极作用。易市场产生积极作用。 五、排污权有偿使用费和排污费 v排污权是具有价值的稀缺资源，排污权已经成为排污权是具有价值的稀缺资源，排污权已经成为行业企业发展的行业企业发展的“基本生产要素基本生产要素”，排污者取得，排污者取得排污权必须支付相应的排污权必须支付相应的“酬金酬金”。 v排污权有偿使用费反映的是占用环境资源的价值排污权有偿使用费反映的是占用

26、环境资源的价值，体现的是，体现的是“谁占有，谁付费谁占有，谁付费”的原则，基于占的原则，基于占用的指标量进行征收，就是你有多少排污权，你用的指标量进行征收，就是你有多少排污权，你就按照排污权确定的量缴纳有偿使用费。征收环就按照排污权确定的量缴纳有偿使用费。征收环节在前端，是对排污行为的一种前置约束，目的节在前端，是对排污行为的一种前置约束，目的是推动企业减少环境资源的占用，以解决我国环是推动企业减少环境资源的占用，以解决我国环境容量资源长期无价和低价使用的问题。境容量资源长期无价和低价使用的问题。 五、排污权有偿使用费和排污费 v 排污费是排污单位对排放污染造成的环境损害的补偿，排污费是排污单

27、位对排放污染造成的环境损害的补偿，体现的是体现的是“污染者付费污染者付费”和和“损害者付费损害者付费”原则，根据原则，根据排污单位的实际排放量进行征收，征收环节在后端，是排污单位的实际排放量进行征收，征收环节在后端，是对排污行为的末端约束，目的是推动企业减少污染排放对排污行为的末端约束，目的是推动企业减少污染排放，增加环保资金用于生产工艺技术改造和污染治理设施，增加环保资金用于生产工艺技术改造和污染治理设施建设。建设。v 排污权有偿使用在某种程度上将推高企业的生产成本，排污权有偿使用在某种程度上将推高企业的生产成本，但良好的自然环境是发展经济的基础，我们不能为了眼但良好的自然环境是发展经济的基

28、础，我们不能为了眼前的利益而忽视了可持续发展。前的利益而忽视了可持续发展。v 对于企业来说，资源和环境的成本本来就该由企业来承对于企业来说，资源和环境的成本本来就该由企业来承担，企业应该用技术的提升来降低生产成本，为美丽中担，企业应该用技术的提升来降低生产成本，为美丽中国作出自己的贡献。这也是市场发挥决定性作用的重要国作出自己的贡献。这也是市场发挥决定性作用的重要体现。体现。 五、排污权有偿使用费和排污费 v 排污费是排污单位对排放污染造成的环境损害的补偿，排污费是排污单位对排放污染造成的环境损害的补偿，体现的是体现的是“污染者付费污染者付费”和和“损害者付费损害者付费”原则，根据原则，根据排

29、污单位的实际排放量进行征收，征收环节在后端，是排污单位的实际排放量进行征收，征收环节在后端，是对排污行为的末端约束，目的是推动企业减少污染排放对排污行为的末端约束，目的是推动企业减少污染排放，增加环保资金用于生产工艺技术改造和污染治理设施，增加环保资金用于生产工艺技术改造和污染治理设施建设。建设。v 排污权有偿使用在某种程度上将推高企业的生产成本，排污权有偿使用在某种程度上将推高企业的生产成本，但良好的自然环境是发展经济的基础，我们不能为了眼但良好的自然环境是发展经济的基础，我们不能为了眼前的利益而忽视了可持续发展。前的利益而忽视了可持续发展。v 对于企业来说，资源和环境的成本本来就该由企业来承对于企业来说，资源和环境的成本本来就该由企业来承担，企业应该用技术的提升来降低生产成本，为美丽中担，企业应该用技术的提升来降低生产成本，为美丽中国作出自己的贡献。这也是市场发挥决定性作用的重要国作出自己的贡献。这也是市场发挥决定性作用的重要体现。体现。 五、排污权有偿使用费和排污费 v为减轻排污权有偿使用对企业的负担，为减轻排污权有偿使用对企业的负担，意见意见提出，试点地区要统筹把握政策措施出台的时机提出，试点地区要统筹把握政策措施出台的时机、力度和节奏，要因地制宜、循序渐进推进工作、力度和节奏，要因地制宜、循序渐进推进工作。企业缴纳金额较大的可分期缴纳。这些规定尽。企业缴