均衡发展视域下学区制实施的制度隐忧与突围

1、均衡发展视域下学区制实施的制度隐忧与突围以新中华人民共和国义务教育法的颁布为标志,义务教育均衡发展政策作为由国家教育单项法所确立的法定政策,全面进入操作实施层面并开始了制度化进程。在此背景下,各区域政府也结合本地实际,相继通过硬件均衡、师资均衡、生源均衡、政策均衡等举措来实现义务教育发展的整体均衡。2014年教育部关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见进一步明确提出,我国下一阶段要“试行学区化办学”,希望“按照地理位置相对就近、办学水平大致均衡的原则”,“通过将初中和小学结合成片进行统筹管理,提倡多校协同、资源整合、九年一贯”的方式,推动学区内学校之间校长和教师的均衡配置,促进设

2、施、设备和运动场地等教育教学资源充分共享,达到“全面提升学区内教学管理、教师培训、学生活动、课堂改革、质量考核等工作水平”,促进义务教育均衡发展的目标。这表明“学区制”将成为今后教育治理体系改革的重大方向,凸显“协同、共享、优质、均衡”,谋求以教育治理现代化促进教育公平的深度推进。然而,政策的制订只是政策生命历程的起点,其成效如何,能否实现预设目标取决于政策执行、政策监控、政策评价、政策反馈等多个环节的有效性,更取决于新政策对原有政策制度安排的修补、完善甚至是批判性重构的能力。反观当下,尽管我国义务教育均衡发展迄今取得了许多可喜成就,但这种发展主要是数量规模的发展,成绩也多是靠提升硬件水平。“

3、学区制”的推行需要的则是打破现有利益格局的平衡局面,引发原有义务教育发展制度体系的深层变革,而唯有确保足够、恰切的制度供给才能确保政策顺利实施,实现预期目标。一、“学区制”有利于推进义务教育均衡发展“学区制”是在区域范围内教育行政与学校管理之间形成的新型教育治理关系,通过建立区域层面系统筹划、资源融合、多元治理的教育管理格局,在现代学校制度原则指导下形成共享融通、均衡持续的治理体系。如赵新亮所述:“学区制”是一种基于学区自主办学的组织管理制度变革,是建立在现代学校制度基础上的现代化教育治理体系,是追求区域内学校间优质、特色、均衡发展的制度设计和安排。新制度主义理论指出,在新旧制度发生冲突的时候

4、,新制度能否代替旧制度,实现制度变迁,既取决于新制度本身有无更高的配置效率,也取决于制度主体的动力、能力以及旧制度依赖能否消除。“学区制”需要通过制度变革才能激发教育者身上的巨大能量,利益分配调整之后的体制才更具活力。在特定的经济条件下,“学区制”蕴含某种改变现有行为规则和所有制结构的冲动,其探求制度变革的结果必然是在新的规则下重新调整利益关系,而其所体现的制度努力需具备如下价值。(一)“学区制”可以优化区域学校布局生态“制度总是处在由均衡到非均衡再到均衡这样一种演变的过程之中,而制度演变的动力因素就在于主体希望获取最大的潜在利润。正是获利能力无法在现存的制度内实现,才导致了制度的不均衡状态的

5、出现,从而产生了制度变革的要求。”在制度不适应的情况下,由于路径依赖和制度惯性,我国原有义务教育发展制度单纯注重效率,忽略了教育的公平原则。当前义务教育阶段,旧有公共政策的影响导致了学校等级化发展,人为地干扰了义务教育所具有的全民性、公益性和公平性等属性,也曲解了中华人民共和国教育法中公民享受平等教育权利的主张。原有制度背景下所出台的调整政策对于择校现象只是隔靴搔痒,无法真正起到作用。从法制伦理角度讲,均衡政策是为了追求教育的公平正义,也是使义务教育发展回归教育法律法规框架的过程。而真正意义上的治理在于通过“学区制”改变当前的不均衡状态,实现义务教育均衡发展的规范化。以学区为基本单元的管理体系

6、,可以有效促进学区内学校之间的公平竞争和办学特色的形成,使校长树立危机意识,促进学校努力提高办学水平,进而破解择校、教师流失等难题,且能够在一定程度上扩大家长、学生的教育选择,提升教育的公众满意度。可以期待,在“学区制”推行成熟时,学区内的学校布局将从政策分层后的差距沟壑变成政策保障条件下的差异共荣。(二)“学区制”可以促进教育资源共享近年来,许多城市不断加大教育均衡发展的力度。中考状元出自普通学校,正是义务教育均衡发展的必然结果。但是每年中考刚刚放榜,有些媒体为了迎合社会需求便开始炒作中考状元,这本来是不该炒作的。由于应试教育观念的影响,一些片区学校教育资源太差或者口碑不好,家长不得不舍近求

7、远,根据升学率或中考分数线进行择校。受择校风险、政绩观念等多重因素影响,五花八门的校外教育培训机构日渐兴起并且需求旺盛,以致“部分校外培训机构夸大其词,宣称为社会提供多样性、个性化、差异化教育资源,以不让孩子输在起跑线上为名,行应试教育之实,迎合了部分家长学生升学和择校的需求,吸引了众多学生投身其中”。其实,最佳的义务教育生态并不是过早地“以分数论英雄”,人为地将学生区分为三六九等,将学校层次等级化分类。这与素质教育目标、教育公平理念背道而驰,也加重了学生负担,不利于学生的全面发展。“学区制”强调“学区内各中小学及驻区单位各级各类资源共建共享,盘活资源存量,打破资源壁垒,优化资源配置,帮扶、带

8、动薄弱校,强化优质校特色建设,实现学校共同发展和学区整体提升”。因此,“学区制”能够保障优质教育资源在整个学区的统筹利用,一方面促进办学群体水平提高和校际均衡发展,实现学区内师资队伍、硬件资源、课程资源的学区共享;另一方面,可以有效盘活资源存量,形成有限教育资源的聚集效应,实现优质学校对薄弱学校的指导与帮扶,从而缩小区域内学校间的差距。可以期待,“学区制”推进成熟时,资源的共享与优质的均衡将成为常态,校际合作与共赢将成为现实,共同进步又不乏特色凸显与个性突出将成为必然。(三)“学区制”可以满足不同利益主体对教育需求的弹性变化社会经济发展水平越高,老百姓对优质教育资源的需求就愈加强烈,义务教育需

9、要满足不同发展时期、不同地域社会群体对教育的弹性需求。而伴随着人们收入提高,其对优质教育的要求会有所提升。这就要求各类学校通过差异化的竞争途径来满足多元的教育需求,要求区域教育发展水平的多元特色和全面提高。事实上,义务教育均衡发展中的“均衡”是相对的,是螺旋上升的动态过程;不同的时段、不同的地域具有不同的任务目标。一个国家的地区之间各种要素及禀赋条件的差异性是绝对的,而地区间发展均衡只是一个相对概念,绝对的平均是不现实的。但是,公众对于教育的弹性需求又是城市化进程中不可避免的利益诉求。随着区域发展规模扩大和人口增长的周期性变化,人们对义务教育学位需求量日益增多,这给当地教育供给提出严重的挑战。

10、如果不能有效应对,提供合理的学位需求,满足公众的多元教育需求,将对社会发展产生不利影响。“学区制”将学区治理与学校管理有机统一起来,建立教育与政府、社会的治理机制,有利于增强教育与社会的交流互动,及时化解教育供给侧与教育需求侧之间的矛盾冲突。值得期许的是,在“学区制”推进成熟时,不同利益主体的诉求将得到更为及时的关照,个性、特长不同的学生也将拥有更多“因才受教”的机会,并获得更加充分的发展。二、“学区制”推行中可能的制度隐忧尽管“学区制”的施行具有很强的现实针对性和积极意义,但一项新制度代替一项旧制度,既非一日之功,又不得不面对制度变革过程中必然存在的隔阂与障碍,因为旧制度路径依赖的广泛存在,

11、能否消除这些制度隐忧甚至决定了新制度生命力的强弱,而“学区制”推行中可能存在的制度隐忧能否消除更是从根本上决定了这一政策的生命力与相关制度建构的可能性。(一)教育资源分配机制的城乡差异近年来教育经费投入向农村倾斜的政策初见成效,多数区县中小学生均教育事业费支出和生均公用经费支出的城乡差距逐步缩小。但是,伴随着我国市场经济的发展以及城市化进程的加快,越来越多的农村劳动力涌入城市,流动人口中的儿童数量急剧增加,城区学校快速扩张,导致城区教师严重不足。流动儿童即第二代、第三代移民的教育问题日益成为流入地城市,特别是一线城市发展面临的民生大事,成为影响整个国家社会治理和教育制度变革的重要环节。这些流动

12、儿童被迫跟随父母继续留在城市,与其父辈同样面临着城乡不同的生活方式、文化背景压力的同时,也面临着如何被城市教育系统接受以及真正融入城市文化的压力。与此同时,许多发达城市如北京、上海、深圳等每年还会吸引大批海外归国人员子女或外籍儿童涌入,如何满足这些孩子拥有与本地户籍孩子一样的免费、均衡、高质量教育的诉求,也日益成为困扰这类城市的“心病”。“儿童是祖国的未来”,这些儿童的教育问题不仅关系到流动人口家庭的生活质量,也反映出城市的管理水平,还影响着地区乃至国家未来的发展路向。“由于历史形成的优质教育资源并不是按地域均衡分布的,因此,学区划分难以与地域划分保持完全均衡。这样就难以满足某些群众对不在其所

13、属学区的优质名校的教育需求。”由于我国城乡二元分化的教育制度,城市与农村之间的教育资源实行内部分割,同一城市的城乡之间各教育阶段不均衡发展,最终导致分属不同区域的受教育者在教育方面得到差别化的待遇。然而人们只能接受,或者通过增加成本以获取更优质的教育。(二)既得利益群体影响下的教育机会偏差根据新制度主义代表学者道格拉斯诺斯的研究,一种新的制度能否代替原有制度取决于多方面的因素,而主体的有效性,即主体是否愿意变革并有能力实现变革是制度变迁的关键。与此同时,在新制度经济学看来,利益关系的变化会影响利益相关者之间的供求结构和协商效果,最终导致制度规则的重新调整或全面改革。换言之,当一种制度已经确立并

14、形成了相对稳定的利益制衡关系,要“以一种新的制度代替该制度,势必要制度主体有足够的动力与能力去打破这种利益制衡关系,通过谈判、博弈去建立一种新的利益制衡,制度变迁才可能发生”。假如利益受损,制度变迁的过程中,既得利益主体会成为新制度构建的强烈反对力量。义务教育是一种纯公共产品,均衡发展是一种以教育公平为旨归、以改革原有非均衡发展模式下的教育权利与教育利益关系为手段的新型教育发展制度。在2006年新中华人民共和国义务教育法颁布,正式确立了均衡发展政策的法定地位之后,十年间,各区域政府在加大教育投入建设标准化学校、加大薄弱学校改进力度等方面作了很多的探索。但一方面,均衡发展政策实施的成就更多地体现

15、在办学硬件的改善上,区域间、城乡间、区域内学校之间义务教育发展的差距依旧明显;另一方面,“择校”之风依旧屡禁不止。其深层次的原因则是作为均衡发展政策主体的省级政府、区(县)政府、学校与作为政策目标群体的家长、社区,在系统变革发展制度体系的过程中缺乏足够的变革动力、变革能力或谈判能力。教育部办公厅关于做好2016年城市义务教育招生入学工作的通知明确提出:各地教育行政部门要科学确定划片方式,进行“学区制”招生。但该项政策的推行与新的均衡发展制度的构建势必受限于当下许多区域义务教育不均衡现象仍旧比较明显,校际办学条件、办学质量差异依旧较大的客观现实,更受限于“学区制”政策各利益相关主体(政府、学校、

16、家庭、社区)在政策认知、政策认同、政策执行、政策评价等方面的动力与能力。如何打破原有制度模式下政府过度关注优质学校的政策倾向,消解优质学校与薄弱学校之间各自为政的局面,合理化家长及社区对优质教育追求的范畴,提高各利益相关主体对“学区制”政策的认知程度、理解水平、支持力度,是“学区制”能否真正建立并实现制度目标的关键。(三)办学主体间的地位差异所产生的待遇区别国家中长期教育改革和发展规划纲要(20102020年)明确把均衡发展作为义务教育的战略任务,要求切实缩小校际差距,均衡配置教师等资源,实现县(区)域内教师交流,推进义务教育学校标准化建设。许多地区积极采取各种制度化手段促进教师有序流动,成为

17、体现教育公平、促进均衡发展的实质性举措。义务教育作为公共产品,其提供主体是政府公共部门,目的在于保障适龄人口的基本受教育权利。为确保义务教育阶段校际均衡,帮助薄弱学校实现转型升级,许多地区采取民办学校和薄弱学校扶持措施,极大地改善了这些学校的办学条件,一定程度上保证了优质学位供给。而且,民办学校提供的教育服务日渐多样化,能够填补地方政府在教育服务上的“缺位”,也发挥了民办学校应有的公共教育职能。但是,公民办学校由于办学主体之间的差异,导致其人事权、财权分属于不同的管理机构：公办学校统一归地方教育行政部门管理;民办学校服从于学校董事会或举办单位,涉及教育行政机关、民政机构和企事业部门等多头管理,

18、使地方教育行政部门难于对公民办学校之间进行资源优化配置。由此可见,办学主体间的地位差异是阻碍“学区制”推行的主观因素,假如公民办学校的这种差别待遇不能改变,教育行政部门不能有效吸纳企事业单位、社会力量等参与办学,打破单一办学体系,形成多元化的办学治理体系,那么,民办学校和公立学校在政策上的区别待遇将会持续,均衡面貌的实现将会更加艰难。三、“学区制”制度设计的关键性突破教育的深层次变革往往以教育制度的变革为标志。“学区制”作为义务教育均衡发展过程中的重要举措,有利于规范教育场域中各类主体的行为选择。但面对上述这些制度隐忧,还需通过教研共同体、财力、师资、评估等四体一位的制度保障,形成义务教育供需

19、活动的内在调适机制。(一)构建学区教研共同体运行机制“共同体”作为一个社会学概念,在教育领域中可理解为知识建构、意义协商的平台,是创生知识和协调创新的社会基础。区域教研共同体是指由参与区域教学研究中的组织或个人所联结形成的多元开放、互惠共享的教研网络。其构建目的在于使多方教育力量发挥各自的优势开展学区教研活动,以学校的均衡发展和促进每个教师的专业成长为宗旨,以学校面临的教育教学问题为对象,以促进每个学生的发展为归宿,最终促进学区内教育的均衡发展和特色发展。建设学区教研共同体的运行机制,首先要建立共同愿景,主要围绕学习资源、教学资源、教研资源等进行建设,为不同学习者搭建共同的学习场域,实现学区内

20、教师、学生、学校的共同发展。教育科研是学校发展的理论支撑,“活动或项目的设计要使共同体成员感到有意义且富有挑战性,能激发参与者实践的兴趣,并且在实践过程中共同体内部要有持续的交流、反馈和反思”。这样才有利于创造自觉的校际交流氛围,从而使教研活动类型从零散走向系统生成。其次,建立比较完善的管理机制,包括共同体的管理机构、共同体的章程、共同体的管理制度、教研工作手册,保证教研共同体的可持续发展。最后,建设学区教研共同体的设施管理系统和教研互动平台,形成学区内学校之间优势互补、资源共享和教师伙伴合作的成长空间。例如,利用名校在教育科研方面的优势,成立由名校的特聘专家、各校分管教研的行政领导、各年级教

21、研组长组成的教研团队,根据学区内学校之间的实际需要,采取集体备课、教学案例交流观摩、教学设计与方法交流、互相听评课、教学科研课题实验等形式开展校际教研活动。(二)推进学区范围内师资均衡配置机制建设学区的任务是通过提供有效支持与协调,促进学校发展,学校彼此之间是共存、共生的关系。而师资是推动“学区制”科学有效运行的根本力量。但是,当前教师聘任制、职称聘任制是实施教师流动政策面临的主要制度性障碍,再加上教师的学校单位归属性很强,更加影响教师的流动。为了促进优质师资的合理流动,许多地区主要采取了引导性和鼓励性的教师流动政策,虽说有一定的成效,但是受家庭因素、价值取向、经济条件等影响,不能从根本上解决

22、问题。因此,要进一步落实和完善“学区制”下师资流动制度,首先要明确流动教师的人事关系,由教育行政部门统一聘任,在区域内统一配置师资,统一管理人事、工资,区域内教师“同工同酬”,实现教师人事关系的“去单位化”,淡化“单位人”身份,教师全部由“单位人”变为“系统人”。其次,在流动方向上,坚持双向选择优先、随机配选为辅的原则,没有选择到学校的教师,或者没有选择到教师的学校(尤其是骨干教师),再以摇号、竞聘等方式随机选择,这样既解决了自由流动的问题,又体现了公平对待。同时对于轮岗流动中表现突出的教师,在业务进修、晋升提拔等方面,在同等条件下优先考虑。这样教师才乐于流动,师资质量也才有保证,“学区制”健

23、康发展也就具备根本的动力基础。(三)完善学区内各类学校公平发展的财力保障制度合理配置义务教育经费是促进义务教育均衡发展的重要保障。从生均教育拨款上看,许多“学区制”管辖下的优质校和普通校的数额没有差别,但是优质校可以获得的择校费、共建费、专项拨款等教育资源远多于普通校。“在学区化管理改革中,如果不能赋予学区一定的人事权和财政权,却要它对学区内的教育负责,对学区内的教育改革结果承担责任,这既不合理,也很难落实。”要解决办学主体之间的条件差异，一方面，需要进一步完善区域内义务教育经费投入标准、办学条件标准等,加强对普通学校在一般财政拨款外获得的各种专项财政拨款的管理,保证义务教育经费专款专用。其中,经费应当向新建学校、城中村学校和薄弱学校等三类学校倾斜。对新建学校,执行经费一次到位的政策,确保新校在起点上均衡；对由于历史原因在教育资源配置上欠账的城中村学校,要加